Möglichkeit der Verwaltungseinheiten zum Abschluss von Personalverleihverträgen gesetzlich verankern

Moret Isabelle · P-F · Nationalrat · Waadt · FDP-Liberale Fraktion

La présidente (Moret Isabelle, présidente): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Feri Yvonne · Mit-F · Nationalrat · Aargau · Sozialdemokratische Fraktion

An der Sitzung vom 12. November 2019 veröffentlichte die GPK-S ihren Kurzbericht zur Nachkontrolle zu den externen Mitarbeitenden der Bundesverwaltung. Im Kurzbericht stützte sich die GPK-S auf die wichtigsten Schlussfolgerungen der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle. Der Bericht beinhaltet formell keine neuen Empfehlungen, aber zeigt Optimierungspotenzial und zu treffende Massnahmen, wozu der Bundesrat Anfang Jahr Stellung genommen hat.

Im Rahmen dieses Berichtes reichte die GPK-S eine Motion ein, die den Bundesrat beauftragt, die Möglichkeit der Verwaltungseinheiten zum Abschluss von Personalverleihverträgen sowie die Subsidiarität dieser Möglichkeit gegenüber Aufträgen und Werkverträgen ausdrücklich im Gesetz festzuhalten.

Der Ständerat hat am 3. März 2020 diese Motion der GPK-S mit 32 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen. Die GPK-N hat sich an ihrer Sitzung vom 21. April 2020 damit befasst.

Die GPK-S bestritt nicht, dass die Bundesverwaltung Personalverleihverträge abschliessen kann. Es geht bei der Motion darum, dass die Bundesverwaltung dies auf gesetzmässigem Wege tut. Es ist also unsere Aufgabe, dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion. Er vertritt die Ansicht, der Beizug von externem Personal sei eine Frage der operativen Ebene. Es brauche hier keine explizite gesetzliche Grundlage. Trotzdem stützt er sich auf Artikel 57 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes. Die zentrale rechtliche Frage lautet: Genügt dieser Artikel, um Personalverleihverträge abzuschliessen? Wenn man den Titel zu Artikel 57 genau liest, sieht man, dass dort steht: "Externe Beratung". Im Text steht dann auch, dass die Bundesverwaltung Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beiziehen kann. Der Text und der Titel sowie die Systematik des Gesetzes legen nahe, dass es eben gerade nicht um Personen geht, die in einem Subordinations-, also in einem Abhängigkeitsverhältnis stehen, sondern wirklich um externe Berater und Beraterinnen.

Es gibt einen Bundesverwaltungsgerichtsentscheid, nach welchem gestützt auf diesen Artikel 57, den der Bundesrat zitiert, einzig die Möglichkeit geschaffen werden soll, externe Berater und Beraterinnen zu konsultieren. Bei der Frage von Personalverleihverträgen geht es aber um externes Personal. Deshalb sollten wir die vorliegende Motion unterstützen.

Die GPK-N hat mit 15 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung die Motion angenommen.

Es wurde in der Vorberatung festgestellt, dass die deutsche und die französische Fassung noch nicht identisch formuliert sind. In der deutschen Fassung der Motion ist im Auftrag an den Bundesrat das Bundespersonalgesetz explizit erwähnt. Aus Sicht der Kommission könnte die explizite Grundlage aber auch im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz verankert werden.

Wir bitten Sie, Ihrer GPK-N Folge zu leisten.

Pasquier-Eichenberger Isabelle · Mit-F · Nationalrat · Genf · Grüne Fraktion

Le texte déposé étant assez technique et le développement succinct, permettez-moi de commencer par vous présenter le contexte dans lequel s'inscrit cette motion, puis d'expliquer les intentions de la Commission de gestion du Conseil des Etats et, finalement, de vous présenter l'avis de la Commission de gestion de notre conseil, au nom de laquelle je m'exprime présentement.

En 2014, la CdG-E a adopté un rapport relatif au recours à des collaboratrices et collaborateurs externes par l'administration fédérale, sur la base d'une évaluation du Contrôle parlementaire de l'administration. La CdG-E critiquait l'absence de stratégie du Conseil fédéral quant à l'opportunité de recourir à du personnel externe et le manque de transparence et de contrôles, ainsi qu'une insuffisance au niveau des bases légales concernant cette pratique. Ce rapport comprenait six recommandations pour améliorer cette situation, qui doit - personne ne le conteste - rester subsidiaire.

En 2017, la CdG-E a mandaté le Contrôle parlementaire de l'administration pour réaliser une évaluation succincte sur la mise en oeuvre de ces six recommandations. La CdG-E a publié sur cette base un rapport en novembre 2019. Ce rapport fait état d'une nette amélioration de la situation, grâce notamment à l'adoption, en 2016, de directives encadrant les contrats de location de services et explicitant la stratégie du Conseil fédéral en la matière. Celles-ci précisent que le recours à du personnel externe doit rester exceptionnel et doit répondre à des critères stricts. Il faut notamment que la prestation ne puisse pas être réalisée à l'interne de l'unité administrative et qu'elle permette de remédier à des pics de travail, des pénuries de personnel ou à des situations où les compétences nécessaires n'existent pas dans l'unité. Pour donner un ordre de grandeur, la location de personnel a représenté 3,4 pour cent du volume des services achetés entre 2016 et 2018. Le domaine le plus concerné est celui du recours aux compétences informatiques.

En conclusion de ce rapport, la CdG-E a noté avec satisfaction que le recours à la location de services reste rare et a appelé le Conseil fédéral à rester vigilant et à améliorer les outils de contrôle. De plus, la CdG-E a réitéré sa demande, déjà présentée dans le rapport de 2014, de clarifier les bases légales sur lesquelles se fonde le recours à du personnel externe. Cette recommandation a été traduite dans la motion 19.4382.

C'est sur cette motion que nous vous demandons aujourd'hui de vous prononcer, comme l'a fait le Conseil des Etats, qui l'a adoptée le 6 mars dernier, par 32 voix contre 6. La Commission de gestion de notre conseil l'a elle aussi adoptée, par 15 voix contre 4 et 1 abstention, le 21 avril dernier.

Cette motion vise à améliorer la transparence. La CdG-E s'inquiète en effet du fait qu'il existe une possibilité de pseudo-mandats, à savoir des mandats et des contrats d'entreprise dans lesquels les collaboratrices et collaborateurs externes sont soumis à un rapport de subordination, et qui constituent de fait des contrats de travail ou de location de services.

Le fait de préciser les bases légales doit permettre de minimiser ce risque. Le rapport indique que certains indices ont été découverts.

Le Conseil fédéral est opposé à cette motion, il ne voit pas la nécessité d'agir. Il considère que les dispositions de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration suffisent. C'est un avis que conteste la Commission de gestion. L'actuelle loi sur l'organisation permet le recours à des consultants, mais pas dans un rapport de subordination. L'article 57 pourrait être le lieu pour préciser explicitement ce recours.

J'ajoute une dernière précision. La version originale de cette motion est la version en français. Elle parle de modifier la loi. Cela peut être la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration ou la loi sur le personnel de la Confédération. Les deux solutions sont envisageables.

Je vous invite donc à adopter cette motion.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Der Inhalt dieser Motion ist problematisch. Wenn wir uns einmal vergegenwärtigen, um was es geht: Wir haben das Bundespersonalgesetz. Es regelt das Anstellungsverhältnis mit allen unseren Mitarbeitern, die mit dem Bund einen Anstellungsvertrag abgeschlossen haben. Mit allen diesen Details ist es das Gesetz, welches das Arbeitsverhältnis zwischen dem Bund und seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern regelt. Das sind etwa 97 Prozent der Anstellungen. Dann kommen etwa 3 Prozent von sogenannten Personalleihverträgen dazu: Das sind Leute, die vorübergehend ebenfalls bei uns arbeiten. Sie sind aber nicht bei uns angestellt, sie haben vielmehr einen Anstellungsvertrag bei der Firma, die sie ausleiht.

Wenn dieser Arbeitsvertrag oder dieses Ausleihverfahren im Bundespersonalgesetz Einlass finden muss, dann besteht die Gefahr von Überschneidungen. Die Ausgeliehenen bleiben ja angestellt - dort, wo sie eben angestellt sind, wo sie ihren Arbeitsvertrag haben -, und sie arbeiten für eine bestimmte Dauer bei uns. Oder sie erfüllen einen Auftrag, den wir nicht selbst erfüllen können, oder sie helfen aus, wenn wir eine Arbeitsspitze haben, die wir mit dem bestehenden Personal nicht bewältigen können.

Bis jetzt gilt als Grundlage dafür das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), das den Ämtern die Möglichkeit gibt, solche Personalleihverträge abzuschliessen. Das scheint uns sachgerecht zu sein, denn diese Leute haben vielleicht auch individuelle Arbeitsbedingungen, Teilzeitarbeit usw. Es sind völlig andere Bedingungen, als wir sie haben. Das geht aber, weil wir sie ja nicht anstellen. Sie bleiben dort angestellt, wo sie sind. Dieser Arbeitgeber hat auch für Sozialleistungen, für Ferien und all das entsprechend aufzukommen.

Wir haben also zwei völlig unterschiedliche Bereiche: zum einen unser Personal, das von uns einen Arbeitsvertrag hat; zum andern Personal, das ausgeliehen wird, vorübergehend bei uns arbeitet, aber nicht bei uns angestellt ist, sondern dort angestellt bleibt, wo es eben ist. Es können Temporärfirmen, Spezialistenbüros und alle möglichen Unternehmen sein, von denen wir vorübergehend Personal leihen. Diese alle mit ihrer unterschiedlichen Herkunft im Bundespersonalrecht zu vereinnahmen, das schafft mehr Unklarheiten als Klarheit.

Unserer Meinung nach genügt die bestehende Rechtsgrundlage im RVOG. Die Kontrolle durch das Parlament ist gewährleistet. Wir weisen das immer aus, sowohl in Statistiken wie in der Rechnung. Sowohl die Finanzkommissionen wie die Geschäftsprüfungskommissionen haben die Möglichkeit, das entsprechend zu überprüfen, wenn es notwendig ist. Wir sollten aber nicht zwei unterschiedliche Dinge miteinander vermischen.

Lassen wir das Bundespersonalgesetz das regeln, wofür es geschaffen wurde, nämlich die Anstellung unserer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter! Ein Ausleihvertrag, den wir mit juristischen Personen und nicht mit Einzelpersonen abschliessen, ist etwas anderes. Das hat in diesem Gesetz nichts zu suchen.

Ich bitte Sie, die Motion nicht anzunehmen. Wir schaffen damit nur Konfliktpotenzial - nicht mehr Klarheit, sondern mehr Unklarheit.

Moret Isabelle · P-F · Nationalrat · Waadt · FDP-Liberale Fraktion

La présidente (Moret Isabelle, présidente): La commission propose d'adopter la motion. Le Conseil fédéral propose de la rejeter.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 164 Stimmen

Dagegen ... 9 Stimmen

(3 Enthaltungen)