Renforcer la confiance dans l'administration et le Parlement en documentant l'"empreinte législative"

Aebi Andreas · P-M · Conseil national · Berne · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Gysin Greta, Barrile, Funiciello, Glättli, Kälin, Marra, Wermuth, Widmer Céline)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Gysin Greta, Barrile, Funiciello, Glättli, Kälin, Marra, Wermuth, Widmer Céline)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Aebi Andreas, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Rytz Regula · Mit-F · Conseil national · Berne · Groupe des VERT-E-S

Wir fahren weiter mit parlamentarischen Initiativen. In der parlamentarischen Initiative, die Ihnen jetzt vorgestellt wird, geht es um die Einführung eines "legislativen Fussabdruckes", also eines transparenten Nachweises darüber, wer im nationalen Gesetzgebungsprozess wann und wie Einfluss genommen hat.

Ein Teil davon ist heute bekannt. Wir kennen ja in der Schweiz diese vorparlamentarischen Verfahren. Dazu gehören zum Beispiel das Einsetzen einer Expertenkommission oder die Vernehmlassungsverfahren. In beiden Fällen wird im Normalfall ausgewiesen, welche Interessengruppen sich daran beteiligen und welche Haltungen sie vertreten.

Ein Teil der Einflussnahme auf die politische Willensbildung und die Gesetze bleibt aber im Dunkeln. Nehmen wir zum Beispiel die Erarbeitung des Geldspielgesetzes. Transparency International hat untersucht, wie der Schweizer Casino-Verband jahrelang auf den Gesetzgebungsprozess Einfluss genommen hat und welche konkreten Eingaben er bei der Bundesverwaltung gemacht hat. In der bundesrätlichen Botschaft finden sich nur schwache Spuren, die zeigen, dass der Verband in Arbeitsgruppen der Bundesverwaltung vertreten war. Das Lobbying geschah weitgehend im Verborgenen.

Das kennen wir auch aus der Steuerpolitik. Der Steuerverwalter einer grösseren Stadt in der Schweiz hat zum Beispiel an einem offiziellen Informationsanlass des Bundes zur Steuerreform STAF mit Erstaunen festgestellt, dass nicht die Steuerverwaltung selber, also die Angestellten des Bundes, sondern Wirtschaftsberatungsfirmen darüber informiert haben, wie sich die Reform auf die Gemeinden auswirkt. Das wurde sozusagen an sie delegiert. Mich hat das weniger erstaunt, denn gerade in diesem Bereich ist das offenbar sehr häufig der Fall.

Schon bei der Beratung der Unternehmenssteuerreform III haben Medien herausgefunden, dass mindestens drei der weltweit umsatzstärksten Wirtschaftsprüfer – Ernst & Young, KPMG und Deloitte - in Arbeitsgruppen zur Ausarbeitung des Gesetzes vertreten waren. PWC hat sogar mitgeholfen, mit Daten des Bundes die finanziellen Konsequenzen der Reform auf die verschiedenen Ebenen des Staates abzuschätzen, und zwar auch bei der zinsbereinigten Gewinnsteuer, einem höchst umstrittenen Teil der Reform. Offengelegt wurde dieser grosse Einfluss der Beratungsfirmen auf die Verwaltung nie. Erst die Medien haben das herausgefunden, und dann wurde auch hier im Parlament nachgefragt.

Das geht nicht. Parlamentsmitglieder und die Bevölkerung müssen transparent darüber informiert werden, welche Interessen, welche Unternehmen, welche Verbände auf die Erarbeitung von Gesetzen und Verordnungen Einfluss nehmen, und zwar schon in einer frühen Phase. Das kann mit der Einführung eines solchen legislativen Fussabdruckes geschehen. Transparency International hat aufgezeigt, wie das funktionieren könnte.

Es geht also darum, dass alle Eingaben und Vorschläge im Rahmen des gesamten Gesetzgebungsprozesses transparent gemacht werden. Nur so kann geprüft werden, ob ein chancengleicher Zugang der Interessenvertretungen zur Verwaltung besteht, und nur so kann überprüft werden, ob die Gefahr von ungebührlicher Einflussnahme besteht. Es gibt bereits solche Regelungen, zum Beispiel in Slowenien oder in Thüringen oder auch im Europäischen Parlament. Die Schwerpunkte sind unterschiedlich, zum Teil liegen sie auch bei den Parlamentarierinnen und Parlamentariern selber.

Für uns in der Schweiz ist es aber wichtig, dass wir vor allem die Verwaltung hier zu mehr Transparenz verpflichten. Ihren Ursprung haben Gesetze und Verordnungen ja oft in der Verwaltung, wo ein Amt einen Entwurf erarbeitet. Dafür werden eben Expertinnen und Experten beigezogen, oder diese melden sich auch unaufgefordert zu Wort. Dieser Teil des Gesetzgebungsprozesses wird nicht dokumentiert.

Ständerat Andrea Caroni hat deshalb das Konzept des legislativen Fussabdruckes in einer Interpellation im Ständerat zur Diskussion gestellt. Die Antwort des Bundesrates war, dass es aus Sicht der Verwaltung an und für sich keinen Handlungsbedarf gebe; wenn das Parlament etwas ändern wolle, müsse es das selber an die Hand nehmen. Deshalb habe ich diese parlamentarische Initiative eingereicht. Ich bin überzeugt, dass wir eine Verbesserung des ganzen Gesetzgebungsprozesses haben werden, wenn wir auch die nicht transparente Einflussnahme besser sichtbar machen.

Ich bitte Sie deshalb, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben und damit den Auftrag zu geben, unsere politischen Institutionen weiterhin zu verbessern.

Gysin Greta · Mit-F · Conseil national · Tessin · Groupe des VERT-E-S

L'iniziativa parlamentare in discussione si pone come obiettivo quello di aumentare la fiducia nell'amministrazione e nel Parlamento con una documentazione sistematica dell'impronta legislativa. In sostanza, si tratta di documentare sistematicamente e in tutte le fasi del processo che porta all'elaborazione di una legge, il coinvolgimento di esperti esterni all'amministrazione e di rappresentanti di interessi. Queste informazioni, oltre che i rapporti dei gruppi di lavoro e le informazioni fornite dai lobbisti, sarebbero da rendere pubblici.

Oggi discutiamo nuovamente di trasparenza in politica. La settimana scorsa la maggioranza di questo consiglio ha votato, giustamente, per più trasparenza nel finanziamento della politica. È un importante passo avanti, ma non basta. Non basta perché gli interessi in gioco nell'elaborazione dei testi legislativi rimangono nell'ombra, ed è giusto portarvi luce. Sarebbe giusto farlo perché in una democrazia, che vive della fiducia dei suoi cittadini nelle istituzioni, la trasparenza è essenziale. Il popolo, nei cantoni, ha confermato a più riprese questo bisogno di avere più dettagli riguardo alle dinamiche politiche. È nel nostro interesse assecondare questo bisogno e fare più trasparenza.

Non si tratta di vietare il coinvolgimento di esterni o dei lobbisti. Coinvolgere le persone e i settori toccati dalla legislazione serve per avere la certezza che gli interessi in gioco siano tenuti in considerazione in maniera adeguata. Anche per noi parlamentari di milizia è importante poter sentire e considerare l'opinione degli esperti. Nulla di male in tutto ciò. Ma proprio perché sappiamo tutti quanto questo sia importante, non dobbiamo aver paura del bisogno dei cittadini di più trasparenza. E a ben pensarci, più che di bisogno dovremmo parlare di diritto - un diritto che facilita la comprensione del risultato, e in questa maniera aumenta anche la fiducia nel sistema.

C'è chi sostiene che l'applicazione sia difficile. Ma ci sono già modelli applicati con successo altrove. Perché non dovremmo essere in grado di farlo noi? Ho troppa fiducia nel nostro sistema per credere che non siamo in grado di farlo. Attuare questa richiesta non è quindi una questione di essere in grado o meno ma di volontà politica. Di che cosa avete paura, voi che volete lasciare spenta la luce sul coinvolgimento dei lobbisti e degli esperti?

La nostra democrazia funziona, e funziona bene. Ma è un errore credere che sia perfetta; e nulla ci vieta di migliorarla dove è possibile e necessario farlo.

Per tutti questi motivi vi invito, a nome della minoranza commissionale, a sostenere l'iniziativa parlamentare Rytz Regula ed a continuare così di percorrere la via della trasparenza, in cui ci siamo incamminati la settimana scorsa con la decisione sul finanziamento della politica.

Pfister Gerhard · Mit-M · Conseil national · Zoug · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Die Initiantin hat es erwähnt: Es gibt einen gewissen Zusammenhang zur parlamentarischen Initiative, die wir letzte Woche behandelt haben und die die gleiche Urheberschaft hat. Den beiden parlamentarischen Initiativen ist gemeinsam, dass sie die Transparenz verstärken möchten. Auch bei dieser Initiative besteht der Eindruck, dass bei der Ideenfindung die Regelung im Europarat etwas eingeflossen ist.

Es geht um den "legislativen Fussabdruck". Das Ziel ist, die Transparenz von legislatorischen Verfahren zu erhöhen. Demnach soll stärker ausgewiesen werden, wer wann und wie bei der Ausarbeitung eines Gesetzes Einfluss genommen hat und mit welchen Organisationen die Verwaltung und der Bundesrat zusammengearbeitet haben, bevor eine Vorlage ins Parlament kommt. Zudem soll die Transparenz - wenn ich das richtig verstanden habe - auch in den Beratungen in den Kommissionen erhöht werden: So soll ausgewiesen werden, welche Experten und welche externen Akteure von den Kommissionen bei den Beratungen einbezogen werden.

Die Kommission beantragt aus folgenden Gründen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben: Man befürchtet erstens einen nicht absehbaren und wohl zu hohen Aufwand auch bürokratischer Art und eine Erschwerung des Entscheidungsprozesses. Zweitens - das ist aber eher eine persönliche Meinung - ist die Einflussnahme auf die Bundesverwaltung durch solche Organisationen auch eine Teilschuld der Bundesverwaltung. Schauen Sie, wenn man sieht, wie viel die Bundesverwaltung mittlerweile für Kommunikation ausgibt und auch für Lobbying in eigener Sache, um dann ihre Vorlagen beim Bundesrat und im Parlament in ihrem Sinne durchzudrücken, und wenn man sieht, welche Kräfte und Organisationen die Bundesverwaltung selber einsetzt, um dieses Ziel zu erreichen, dann muss man der Bundesverwaltung schon auch sagen: Wenn sie die Lobbyisten zu sich ruft, dann hat sie sie natürlich auch - und zwar nicht nur in dem Sinne, wie sie das gerne sähe. Insofern ist den interessierten Organisationen ihr Handeln nicht zu verdenken, wenn ihnen die Bundesverwaltung diese Schwachstelle zeigt.

Ich gebe zu: Das ist nicht das Argument, das Frau Rytz bewogen hat. Es ist auch nicht ein Argument gegen diese parlamentarische Initiative. Aber man muss schon auch sehen, dass die Anfälligkeit der Bundesverwaltung eben auch damit zusammenhängt, wie viel Anfälligkeit sie selber zulässt. Das lösen wir nicht mit dieser Initiative. Es ist aber immerhin ein Punkt, den man auch einmal thematisieren kann, da hat die Initiantin durchaus recht.

In der Kommission wurde als weiterer Grund, warum man die Initiative ablehnt, darauf hingewiesen, dass wir ein hochdifferenziertes und breites Vernehmlassungsverfahren haben, das allen Akteuren die breiteste Einflussnahme erlaubt. Das ist der wesentliche Einfluss, der auf den Bundesrat und auch auf die Verwaltung ausgeübt werden kann.

Auch da gebe ich jetzt der Initiantin wieder ein Argument, das für sie spricht: Als Parteipräsident ärgere ich mich manchmal schon, wie wenig von unseren Positionen durch die Verwaltung aufgenommen wird. Die Verwaltung hat es eben auch hier selber in der Hand. In diesem Sinne muss man auch sehen, dass die Einflussnahme in der Schweiz natürlich breitest erfolgt. Die Schweiz ist vermutlich das Land, das bis zur Entstehung eines Gesetzes am meisten Konsultationen macht, möglichst viele Kreise einbezieht, am breitesten Vernehmlassung betreibt - und das passiert dann hoffentlich auch im Sinne der Qualität der Gesetzgebung.

Die Initiantin hat natürlich auch recht, wenn sie sagt, dass das Lobbying eben nicht immer transparent erfolgt. Sie alle werden - je nachdem, in welcher Kommission Sie sind - mehr oder weniger mit Mails belästigt, von Leuten, die Ihnen noch fünf Minuten vor einer Kommissionsberatung beibringen wollen, was Sie bei Artikel 3 Absatz 5 Litera b für eine politische Haltung zu vertreten hätten. Da habe ich also manchmal schon auch Lust, solche Mails öffentlich zu machen. Doch auch das lässt sich aus unserer Sicht, also aus Sicht der Mehrheit der Kommission, eben nicht gesetzlich regeln, sondern gehört in das Kapitel der Selbstverantwortung, die wir in diesem Parlament immer auch - mindestens von bürgerlicher Seite - hochhalten wollen: in die Selbstverantwortung der Parlamentarier, die Selbstverantwortung der Verwaltung und auch die Selbstverantwortung der Einfluss nehmenden Organisationen. Schlechtes Lobbying ist Lobbying, das, wenn es herauskommt, zu einem Problem wird. In diesem Sinne ist das ein Appell.

Trotzdem, und auch wenn ich jetzt der Initiantin teilweise recht gegeben habe - auch hierüber haben wir in der Kommission nicht so ausführlich debattiert, deshalb nutze ich die Gelegenheit, das hier zu tun -, haben wir dieser parlamentarischen Initiative mit 16 zu 7 Stimmen keine Folge gegeben.

Cottier Damien · Mit-M · Conseil national · Neuchâtel · Groupe libéral-radical

L'initiative parlementaire que nous traitons au stade de l'examen préalable demande de documenter de manière systématique dans le travail législatif, donc celui du Conseil fédéral et de l'administration, mais aussi celui du Parlement, tous les contacts, probablement aussi informels - nous y reviendrons -, avec des experts ou des organisations externes. Le but est, comme l'a dit l'auteure de l'initiative, de documenter ce qu'elle appelle l'empreinte législative.

La majorité de la commission estime que les contacts avec les organisations concernées de l'économie, de la société, de l'ensemble de ce qui forme le corps vivant du pays, sont importants. Ils sont un aspect important du processus législatif que nous avons en Suisse, qui, comme vient de le dire le rapporteur de langue allemande, contribue à la qualité du processus législatif. Donc, cet élément se trouve au coeur de notre système politique et au coeur de ce processus de consultation très helvétique qui nous permet d'intégrer les opinions de différents partenaires et d'améliorer à la fois la prise en compte des problèmes réels de la société et la qualité du travail législatif dans son ensemble.

Les rapports du Conseil fédéral ou des commissions indiquent déjà de façon assez détaillée quels sont les contacts qui ont été pris, notamment lorsqu'il y a des consultations, lorsqu'il y a des auditions, et quelles sont les prises de position notamment lors des processus de consultation.

La tâche de citer de manière systématique tous les contacts semblerait disproportionnée à la majorité de la commission, et cela par rapport au gain que l'on pourrait attendre de cette transparence nouvelle. Surtout, la majorité de la commission estime que cela rigidifierait le processus, que cela le compliquerait et que cela le ralentirait sans que l'on voie vraiment de manière évidente quel gain cela apporterait pour la démocratie.

J'évoquais avant les contacts informels. Soit on les intègre, et alors le processus devient véritablement rigide, et c'est ce que la majorité de la commission veut éviter, soit on ne les implique pas, et alors vous auriez probablement des contacts qui se font actuellement de manière formelle, dans des groupes de travail ou autres, qui deviendraient des contacts informels - un peu sous le manteau -, ce qui n'est évidemment pas le but de l'initiative parlementaire et ce qui n'est pas ce que souhaite la commission.

Donc, c'est pour éviter principalement cette "rigidification" et, je le répète, en ne voyant pas vraiment quels seraient les avantages évidents de cette transparence assez extrême qui est demandée par ce processus, que la majorité de la commission vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Cela a été dit, une minorité estime qu'un tel processus accroîtrait la confiance dans les processus et dans les autorités. Cette minorité vous recommande de donner suite à cette initiative parlementaire en première phase.

Ce n'est pas l'avis de la commission qui, par 16 voix contre 7, vous invite à ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Vote

Präsident (Aebi Andreas, Präsident): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit Gysin Greta beantragt, ihr Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 68 Stimmen

Dagegen ... 122 Stimmen

(0 Enthaltungen)