Compléter la loi sur les épidémies. Indemnisation en cas de mesures

Rutz Gregor · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Wir haben heute noch über eine Motion zu befinden, welche Ihnen die Staatspolitische Kommission einstimmig zur Annahme empfiehlt. Sie hat ihr Anliegen in einen eigenen Vorstoss gekleidet, da es nicht dem Kernauftrag der Subkommission entsprach, über deren Vorlage wir am Montag befunden haben. Die vorliegende Motion zielt auf eine Änderung des Epidemiengesetzes, sodass Personen und Unternehmen, die ihren Geschäftsbetrieb aufgrund behördlicher Massnahmen schliessen oder einschränken müssen, unter festzulegenden Voraussetzungen, zum Beispiel bezüglich der Dauer der Massnahmen und der Höhe der Einbussen, entschädigt werden, soweit der Schaden nicht anderweitig gedeckt ist. Dabei ist die Entschädigungspflicht zeitlich zu begrenzen.

Das Epidemiengesetz sieht in seiner heutigen Fassung eine Entschädigung von Personen vor, welche aufgrund bestimmter behördlicher Massnahmen - zum Beispiel Quarantäne, ärztliche Behandlungen oder Einschränkung der Berufsausübung - Schäden erleiden. Entschädigungen sind auch bei Schäden aus Impffolgen vorgesehen, nicht aber bei anderen gesundheitspolizeilichen Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, wie sie in Artikel 6 Absatz 2 des Epidemiengesetzes vorgesehen sind. Das Epidemiengesetz sieht keine Entschädigungspflicht vor für Schäden, die im Zusammenhang mit gesundheitspolitischen Massnahmen gegenüber der Bevölkerung verursacht werden.

Private Veranstalter oder Unternehmen, die von Verboten, Schliessungen oder anderen Einschränkungen betroffen sind, können beim Staat Schadenersatz verlangen, sofern die Voraussetzungen der Staatshaftung erfüllt sind. Schadenersatz kann folglich nur in Fällen verlangt werden, wo staatliche Organe widerrechtlich gehandelt haben. Leitgedanke dieser Regelung war, dass es den einzelnen Betrieben bzw. den dafür verantwortlichen Personen obliege, vorsorgliche Massnahmen für Krisensituationen zu treffen. Es ist jedoch davon auszugehen, dass das Ausmass bzw. die Auswirkungen der Pandemie, wie wir sie jetzt erlebt haben, für den Gesetzgeber damals kaum vorstellbar waren. Die Schäden dürften in vielen Fällen den Bereich, in dem die Krisenvorsorge in der Selbstverantwortung des Einzelnen liegt, übersteigen. Die staatliche Ersatzpflicht soll jedoch nach Ansicht der Staatspolitischen Kommission an klare Voraussetzungen geknüpft werden.

Auch künftig soll der Grundsatz der Selbstverantwortung im Zentrum stehen. Der Staat soll und darf nicht zur Vollkaskoversicherung werden. Für die Krisenvorsorge soll auch künftig grundsätzlich der Einzelne zuständig sein. Werden jedoch durch staatliche Massnahmen erhebliche Schäden verursacht, muss die öffentliche Hand dafür haften. Voraussetzung hierfür muss eine bestimmte Schwere des Schadens sein, die durch ein zeitliches Kriterium und die Höhe der Einbusse umschrieben wird. Dies erlaubt gewisse Abstufungen. Genauso wie Notrechtssituationen nicht jeden entschädigungslosen Eingriff des Staates in das Privateigentum oder die Wirtschaftsfreiheit erlauben, darf nicht jede notrechtlich bedingte kurze Massnahme zu Haftungsfolgen für die öffentliche Hand führen. Das muss klar sein. Die Entschädigungspflicht des Staates soll auch zeitlich begrenzt werden. Sind gewisse wirtschaftliche Tätigkeiten langfristig nicht mehr oder lediglich mit Auflagen möglich, ist es dem Gewerbetreibenden zumutbar, sein Geschäftsmodell den neuen Vorschriften anzupassen.

Der Bundesrat empfiehlt diese Motion zur Ablehnung und weist darauf hin, dass die vorliegende Frage im Rahmen einer Revision des Epidemiengesetzes geklärt werden soll. Ich glaube - wenn ich hier Kollegin Herzog kurz unterbrechen darf, damit ich mich an den Herrn Bundesrat wenden kann -, dass wir hier von zwei verschiedenen Sachen sprechen. Dass der Bundesrat eine Analyse der in der Pandemie getroffenen Massnahmen vornehmen möchte, erachten wir als richtig und auch wünschbar. Hier jedoch geht es nicht um eigentliche gesundheitspolitische Massnahmen, sondern letztlich um verfassungsrechtliche Fragen. Es geht um die Frage, inwieweit der Staat Eingriffe in das Privateigentum und in die Wirtschaftsfreiheit vornehmen darf, ohne dass er hierfür entschädigungspflichtig wird. Darum, meinen wir, wäre es wichtig, diese Frage zu prüfen, unabhängig von den anderen Analysen, welche selbstverständlich auch zu machen sind.

Vor diesem Hintergrund empfiehlt Ihnen die Kommission diese Motion einstimmig zur Annahme. Die Motion sieht auch den gebührenden Freiraum für die Regelung vor, die dann erarbeitet werden kann.

Cottier Damien · Mit-M · Conseil national · Neuchâtel · Groupe libéral-radical

La loi sur les épidémies prévoit à ses articles 63 à 70 une possibilité d'indemnisation, mais pour les personnes qui ont été mises en quarantaine, en isolement, ou qui ont dû subir des traitements médicaux, les personnes qui ont été frappées d'une interdiction d'exercer leur profession ou certaines activités, ou encore celles confrontées à une interdiction d'entrer en Suisse. On parle aussi, à ces articles, d'un éventuel préjudice qui serait subi suite, par exemple, à une vaccination. Par contre, la loi sur les épidémies ne prévoit pas de mesures systématiques lorsque des mesures de police sanitaire sont prises, comme par exemple des fermetures ou des restrictions d'exercer certaines activités commerciales, comme on l'a vécu pendant la crise du coronavirus. Il n'est possible d'obtenir des indemnisations que si ces mesures ont été prises de manière illicite et s'il y a donc un tort et une responsabilité de l'Etat.

La réflexion du législateur au moment d'élaborer la loi sur les épidémies avait été de se dire que, en définitive, il en allait de la responsabilité de l'entreprise ou de l'organisation de prendre des mesures de prévention pour limiter la diffusion de l'épidémie. Mais la Commission des institutions politiques est arrivée à la conclusion que le législateur n'avait pas imaginé une épidémie de l'ampleur de celle que nous avons vécue ces deux dernières années et dont les conséquences ne peuvent donc pas relever uniquement de la responsabilité individuelle des entreprises ou des organisations concernées. La commission a constaté que l'Etat a dû prendre des mesures de fermetures et d'interdictions, que cela correspond de près ou de loin à une expropriation ou à des limitations graves de l'activité commerciale et que, par conséquent, il y a une responsabilité de l'Etat d'indemniser. C'est donc une question de politique d'Etat, institutionnelle, de droits fondamentaux, et c'est la raison pour laquelle c'est la Commission des institutions politiques qui vous fait cette proposition.

Le texte de la motion qui vous est proposée, et qui est une proposition unanime de la commission, a une portée relativement large. Il demande au Conseil fédéral de définir des conditions, notamment la durée des mesures et le montant des pertes effectives. Il n'y a bien sûr pas un droit automatique et dans tous les cas à des indemnités. Il faut aussi que ces dommages ne soient pas couverts par d'autres types de couvertures ou d'indemnisations. Enfin, cette indemnisation devrait être limitée dans le temps.

Notre commission, qui s'est exprimée encore une fois à l'unanimité, est d'avis qu'il est nécessaire d'agir dans ce domaine-là. C'est d'ailleurs ce que le Conseil fédéral a proposé pendant la pandémie, avec un grand nombre de mesures qui ont été d'abord prises par le Conseil fédéral sur la base d'ordonnances de nécessité, puis votées, revotées et adaptées à plusieurs reprises par l'Assemblée fédérale de manière à indemniser correctement les entreprises et les organisations touchées. On propose simplement d'introduire la notion d'indemnisation dans la loi.

C'est la raison pour laquelle la commission vous propose, à l'unanimité, de soutenir cette motion.

Berset Alain · VPBR-M · Conseil fédéral · Fribourg

Il est absolument clair que les décisions qui ont été prises par la Confédération - mais aussi partiellement par les cantons, il ne faut pas l'oublier - durant la pandémie ont eu d'importantes répercussions économiques. De nombreuses entreprises, de nombreuses branches - quasiment toutes d'ailleurs - ont été à un titre ou à un autre touchées, certaines de manière extrêmement forte, au point qu'il a été nécessaire de prévoir, avec la loi Covid-19, des bases légales pour garantir une certaine indemnisation.

Dans la loi sur les épidémies, en 2012/13, cette question a été traitée. Pour répondre aussi à la question posée tout à l'heure par M. Rutz, cette question a été thématisée et il a été alors décidé que les indemnisations n'étaient possibles que dans le domaine strict de la santé publique, par exemple pour les conséquences d'une vaccination ou dans d'autres domaines de ce type, mais pas pour les conséquences économiques de mesures qui seraient prises et qui seraient déjà prévues dans la loi.

Donc, on en parlé et la réponse a été, à l'époque, qu'une indemnisation était a priori exclue pour ce genre de situation. Ensuite, il est clair qu'au moment où la situation se produit, cela n'est plus de la théorie mais de la pratique. Très vite, on se dit: mais est-ce juste, est-ce correct que des mesures décidées par la Confédération ou par les cantons puissent conduire, si on n'y prend pas garde, à la disparition d'entreprises dans des domaines spécifiques qui n'ont rien fait faux, qui ne sont pas responsables de cette situation et qui en subissent de plein fouet les conséquences? Il est juste de se poser cette question aujourd'hui.

Il nous semble qu'elle a été thématisée en 2012/13: il a été répondu par la négative. Il faut recommencer le débat. J'aimerais vous inviter à ne pas le faire aujourd'hui par le biais d'une motion, même si nous partageons sur le fond la réflexion, mais dans le cadre du bilan global de la pandémie, pour savoir où ensuite il faudrait régler cette question. Est-ce dans la loi sur les épidémies? C'est bien possible, mais il n'y a pas que cela à modifier dans cette loi. Le Conseil fédéral a commandé déjà en juin 2020 - juin 2020! - une révision de la loi sur les épidémies à engager dès que le bilan de la crise aura été tiré.

Nous avons déjà eu l'occasion de dire devant votre conseil, pas plus tard que cet après-midi encore, que vous pouvez vous attendre à ce qu'un projet soit mis en consultation, puis transmis au Parlement dans les meilleurs délais, mais en ayant naturellement pris connaissance et tenu compte des analyses réalisées par le Parlement - elles ne sont pas terminées -, et des analyses réalisées par le Conseil fédéral; d'autres sont en cours de réalisation notamment par les cantons.

Nous souhaitons faire cela et l'intégrer dans un cadre global. C'est donc un rejet formel de la motion, mais en même temps le signe d'un intérêt sur le fond, parce que nous allons le faire pour l'année prochaine.

J'aimerais attirer votre attention sur le fait que, lors de la pandémie qui nous a occupés et qui nous occupe encore aujourd'hui, il est arrivé que la Confédération indemnise des entreprises pour des décisions prises par les cantons. Ne sous-estimez pas cet élément-là. Il y a eu une phase importante, en automne 2020, où des canton,s ont pris des mesures drastiques de fermeture, par exemple du domaine de la gastronomie, la fermeture des restaurants; et la Confédération a également participé à l'indemnisation des pertes en raison des problèmes que cela a engendré sur le plan économique, quand bien même elle n'était pas à l'origine des décisions prises à ce moment-là. Je vous rappelle également que les cantons ont bien sûr aussi participé à ces indemnisations. Il est donc très important que l'on fasse cela en bonne coordination, en bonne entente, notamment avec les cantons; et il ne faut pas vouloir faire les choses trop rapidement aujourd'hui, alors qu'un projet est annoncé pour régler ces questions, avec une mise en consultation l'été prochain.

J'aimerais encore mentionner que le Conseil des Etats a déjà eu l'occasion de se pencher sur une question similaire dans le cadre de la motion Stark 21.3742, "Indemnisation en cas d'interdiction de travailler". Le Conseil des Etats a rejeté la motion lors de la session d'automne 2021, en souhaitant par contre que, évidemment, cette question soit thématisée dans la révision globale de la loi sur les épidémies qui devrait vous être transmise d'ici la fin de l'année prochaine ou au début de l'année 2024.

Il ne s'agit donc pas d'un rejet sur le fond, mais d'un rejet formel de cette motion. Sur le fond, nous sommes entièrement d'accord avec la commission sur le fait qu'il y a là matière à agir, qu'il faut traiter cette question, mais cela doit être fait dans le cadre général de la révision de la loi sur les épidémies qui vous attend.

Avec cette argumentation, je vous invite à rejeter la motion.

Candinas Martin · 1VP-M · Conseil national · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Präsident (Candinas Martin, erster Vizepräsident): Die Kommission beantragt die Annahme der Motion. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 176 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)