Eine verbesserte Finanzplanung und -steuerung beim Bund

Häberli-Koller Brigitte · P-F · Ständerat · Thurgau · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsidentin (Häberli-Koller Brigitte, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Die Kommission beantragt mit 5 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen, die Motion anzunehmen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Gapany Johanna · Mit-F · Ständerat · Freiburg · FDP-Liberale Fraktion

La Commission des finances a traité la motion Hegglin Peter lors de sa séance du 15 novembre dernier. Elle vous propose, par 5 voix contre 0 et 4 abstentions, de l'accepter. Le traitement au sein de la commission a fait suite à la décision de notre conseil de procéder à un examen préalable par la commission compétente - il avait donc été décidé de renvoyer cette motion à la commission -, travail qui a été fait.

Pour commencer, arrêtons-nous un instant sur la demande de l'auteur de la motion. Celui-ci demande au Conseil fédéral d'établir une stratégie financière pluriannuelle, ce qui peut être compris comme une volonté d'avoir une stratégie financière durable. Celle-ci devrait bien sûr respecter les exigences dictées par le frein à l'endettement, le but étant principalement d'améliorer la marge de manoeuvre financière à long terme. Cela devrait notamment se faire en établissant un catalogue de mesures et de propositions correctrices; ce catalogue devra ensuite permettre d'influer sur les évolutions financières futures. Ce nouvel outil de planification financière doit aussi mieux intégrer le Parlement et lui donner un rôle actif, puisque le Parlement se verrait soumettre périodiquement cette stratégie financière, et c'était aussi l'une des volontés de l'auteur de la motion.

Ce que l'on peut dire, c'est qu'à ce jour un tel outil n'existe pas en l'état, et s'il devait être introduit, alors, il aurait pour rôle non pas de remplacer, mais d'accompagner les outils existants en matière de planification, dont les outils de planification financière ou de gestion budgétaire. Parmi les plus connus, on peut peut-être citer le programme de législature, le plan financier de la législature, les budgets avec la planification intégrée des tâches et des finances qui en découle. Il y a aussi des instruments de pilotage à moyen terme, par exemple les priorités de la politique financière, le rapport sur les perspectives à long terme des finances publiques de la Suisse. Ces instruments présentent, eux, différents scénarios prévisionnels avec leurs conséquences financières. Les outils sont aussi nombreux que nécessaires.

Et surtout, je l'ai dit, il n'est pas question de remplacer, mais plutôt de compléter tous ces outils qui existent et d'exploiter toutes les ressources, notamment en les liant et en intégrant désormais une stratégie financière pluriannuelle qui propose des mesures correctrices.

En traitant cet objet, la commission a pris connaissance des arguments avancés par le Conseil fédéral. Elle a pu constater que la notion de moyen terme existe bien dans les outils qui existent déjà. La commission est aussi sensible au fait de ne pas créer un nouvel outil simplement pour créer un nouvel outil, mais vraiment d'avoir une véritable plus-value. C'est dans une perspective à 10-15 ans qu'une marge d'amélioration semble encore possible, puisque de moyen terme, on passerait à une gestion à plus long terme avec un outil supplémentaire complémentaire.

Dans le contexte actuel de situation financière compliquée, il est d'autant plus pertinent et nécessaire de tenir compte d'une évaluation des risques. Cette dernière paraît sensée aux yeux de la majorité de la Commission des finances, qui voit aussi dans cette perspective la possibilité d'apprendre de nos expériences et de prendre désormais en compte les risques les plus probables. Cela permet de faire preuve d'une certaine prudence, ou du moins d'adapter la stratégie pour refléter autant que possible la réalité, et de prendre en compte les risques qui peuvent être pris. Quand on parle des risques, on en connaît quelques-uns. Bien évidemment, il y a eu la pandémie, il y a la pénurie d'électricité, il y a un conflit relativement proche de chez nous. On constate que tous ces risques, et la survenance de ces risques, ont des exigences en matière de moyens financiers qui sont très conséquentes. On l'a vu avec la pandémie, on le voit maintenant également avec la guerre en Ukraine. La pandémie nous l'a démontré. On se retrouve aujourd'hui dans une situation où le fait de tenir compte, ou du moins d'adapter, les plans financiers en fonction de ces risques nous permettrait au moins d'avoir une autre vision de l'avenir.

Je pense également à des projets fiscaux qui sont dans le pipeline, mais il y a plein d'autres projets. Le fait d'être conscient de ce qui arrive et de ce qui peut être prévu nous permet d'adapter la planification à moyen et à long terme.

La volonté n'est bien évidemment pas de faire preuve d'un surplus de prudence mais de préserver l'attractivité de notre pays et en même temps de faire face aux défis futurs.

Cette déclaration générale est une demande d'établir une stratégie financière pluriannuelle pour garantir une conformité à long terme au frein à l'endettement tout en améliorant les marges de manoeuvre financières. En fait, l'auteur souhaite fixer un objectif, celui d'adopter une stratégie financière durable et basée sur l'anticipation, ou du moins de tenir compte des informations qu'on peut connaître.

En ce sens, la commission adhère à cet objectif. Je rappelle que la motion a été acceptée par 5 voix contre 0 et 4 abstentions.

Hegglin Peter · Mit-M · Ständerat · Zug · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich danke der Berichterstatterin und Kommissionspräsidentin für den ausführlichen Bericht. Ergänzend zu ihren Ausführungen erlaube ich mir, Ihnen meine Überlegungen zum Vorstoss darzulegen, der vom Bundesrat ja abgelehnt wird.

Zuerst zur Frage, welche Instrumente dem Bund für die finanzielle Steuerung zur Verfügung stehen: Insgesamt hat er vier Instrumente. Das erste ist der Voranschlag. Wir beraten ihn jährlich im Sommer und Herbst für das kommende Jahr. Er muss immer schuldenbremsenkonform ausgestaltet und verabschiedet werden.

Das zweite Instrument ist der integrierte Aufgaben- und Finanzplan. Er schliesst an das Voranschlagsjahr an und zieht die drei darauf folgenden Jahre in Betracht. Im integrierten Aufgaben- und Finanzplan werden alle zum Zeitpunkt der Erarbeitung voraussehbaren Ausgaben und Einnahmen berücksichtigt. Es handelt sich um ein Zusammenführen der zu erwartenden Aufwände und Einnahmen, mehr wird mit diesem Instrument nicht gemacht. Es gibt keine Bedingung, dass die Einnahmen und Ausgaben im Finanzplanhorizont einander die Waage zu halten hätten.

Das dritte Instrument ist die Legislaturplanung und mit ihr der Legislaturfinanzplan. Auch mit diesem Instrument wird für den Horizont von vier Jahren jeweils zu Beginn der Legislatur die finanzielle Entwicklung beim Bund dargestellt. Bei Fehlbeträgen werden keine Korrekturen oder Massnahmen eingeleitet.

Als viertes Instrument erarbeitet der Bundesrat eine Langfristperspektive. Sie blickt in die ganz weite Zukunft, bis ins Jahr 2050, und versucht, mögliche Entwicklungen aufzunehmen.

Das alles sind gute, aussagekräftige Instrumente. Der Bundesrat und die Verwaltung machen mit diesen Erkenntnissen aber nicht viel. Der Bundesrat nimmt keine Gewichtung vor. Er sagt nicht, wie man allenfalls gewisse Entwicklungen mit mehr oder weniger Aufwand oder durch mehr oder weniger Einnahmen beeinflussen könnte. Es wird auch nicht ausgeführt, welche Risiken bestehen. Es fehlen Vorschläge, wie man mit Risiken umgehen könnte oder wie man korrigieren oder eingreifen müsste, damit es nicht so schlecht herauskommt, wie es allenfalls aussehen könnte.

Das hat mich auf die Idee gebracht, den Bundesrat damit zu beauftragen, eine Finanzstrategie für einen Zeithorizont von zehn bis fünfzehn Jahren zu erarbeiten. In diesem Zeithorizont soll er versuchen, Ausgaben und Einnahmen in einem Gleichgewicht zu halten bzw. entsprechend korrigierend einzugreifen und dies abzubilden.

Eine solche Strategie wäre alle fünf bis sechs Jahre zu überarbeiten. Wichtig wären eine departementsübergreifende kohärente Zielsetzung der zukünftigen Finanz- und Steuerpolitik, ein Massnahmenkatalog und Vorschläge zur Beeinflussung der zukünftigen Entwicklung, eine Beurteilung der möglichen Risikofaktoren sowie Vorschläge zu deren Bewältigung in Übereinstimmung mit der Finanzstrategie. Diese Finanzstrategie würde dem Parlament zur Kenntnisnahme unterbreitet und in periodischen Abständen zur Konsultation vorgelegt werden. Bei der Verabschiedung von einzelnen finanz- und steuerpolitischen Vorlagen zuhanden des Parlamentes würde der Bundesrat die Einbettung dieser Vorlagen in die Finanzstrategie aufzeigen.

Diese Ideen und Überlegungen sind nicht neu und nicht aus der Luft gegriffen. Es sind Finanzsteuerungsinstrumente, die mehrere Kantone eingeführt haben. Das Instrument hat sich bewährt. Es würde helfen, dass wir im Rahmen von Voranschlägen nicht mit Hauruckmassnahmen korrigieren müssten, sondern in weiser Voraussicht das finanzielle Gleichgewicht des Bundes halten könnten.

In der Stellungnahme des Bundesrates ist zu lesen, dass er die Motion nur ungern zur Ablehnung empfiehlt. Das Ziel einer verstärkten strategischen finanziellen Steuerung durch den Bundesrat und übrigens auch durch das Parlament wird anscheinend geteilt. Die Diskussionen, die der Bundesrat seit August über die Bereinigung der Finanzpläne führt und in denen er noch zu keinen Beschlüssen gekommen ist, zeigen die Notwendigkeit eines solchen Instruments. Seitens der Verwaltung wurde zwar ausgeführt, dass es an richtigen Gremien für diese Strategiediskussion und nicht an Instrumenten fehle. Nur, die Gremien, wie Bundesrat und Parlament, sind gegeben, und neue Gremien zu installieren, möchte ich sicher nicht anstreben. Die Gremien müssen aber ihre Verantwortung wahrnehmen.

Die Schwierigkeit liegt in der Ausgestaltung der Instrumente. Es werden nämlich in einer Art Pendenzenliste alle Vorhaben des Bundes zusammengetragen, quasi bottom-up. Was dann fehlt, ist eine strategische Top-down-Steuerung durch den Bundesrat. Für eine solche strategische Steuerung braucht es keine zusätzlichen Gremien, sondern Zeit, im Bundesrat und im Parlament, für eine Würdigung. Im Bundesrat werden solche Diskussionen im Rahmen der normalen Bundesratssitzungen geführt. Da fehlen natürlich der richtige Rahmen und die Zeit, um eine strategische Diskussion zu führen.

Mir geht es, wie gesagt, nicht um zusätzliche Instrumente. Ich kann mir sehr gut vorstellen, die Legislaturplanung und mit ihr den Legislaturfinanzplan entsprechend verbindlicher auszugestalten. Dieser findet heute kaum Beachtung. Er könnte aufgewertet werden. Alternativ könnte auch die Mittelfristplanung entsprechend umgestaltet werden.

Mit diesen Argumenten empfehle ich Ihnen die Annahme der Motion.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Die Motion tönt ja sympathisch, und wir überlegen uns und haben uns überlegt, ob sie in der Umsetzung einen Mehrwert bringen würde bzw. über welche Instrumente wir noch nicht verfügen und was wir tatsächlich verbessern könnten. Das ist einfach etwas schwierig, weil alles, was hier aufgeführt wird, durch die Realität praktisch im Halbjahresrhythmus überholt wird.

Nehmen Sie nur dieses Jahr: Wir hatten im Dezember eine Reihe von Vorstössen, die Sie im Zusammenhang mit der Ukraine-Krise angenommen haben, für Verbilligungen in allen möglichen Bereichen, um die Kaufkraft zu erhalten. Dann hatten wir dieses Jahr die Gegenvorschläge zur Prämien-Entlastungs-Initiative und zur Gletscher-Initiative. Das hat dazu geführt, dass wir Mitte des Jahres etwa 2,5 Milliarden Franken an zusätzlichen Ausgaben einzuplanen hatten. Sie haben das zum Glück jetzt mindestens im Ständerat vorerst wieder gebodigt. Es wechselt also innerhalb von drei, vier Monaten um Milliarden von Franken. Das ist ein Problem. Da können wir steuern und Pläne machen, wie wir wollen, wir werden durch das Parlament, das die Budgethoheit hat, immer wieder übersteuert. Das ist wohl der Dialog, den wir führen.

Wir haben ja eine mittelfristige Finanzplanung, zusammen mit der Legislaturplanung. Da bilden wir ab, was über die Legislaturplanung in das Budget einfliessen soll, und wir zeigen auch auf, welche langfristigen Auswirkungen das haben kann. Ein Problem ist eine gewisse Intransparenz in der Rechnung, und diese wird, wenn man ehrlich ist, von Jahr zu Jahr etwas grösser und tatsächlich komplexer. Das ist einmal durch die gebundenen Ausgaben verursacht. Dort steigen die Kosten überdurchschnittlich. Was zum Beispiel den Beitrag des Bundes an die AHV betrifft, so steigen die Ausgaben für die AHV etwa doppelt so rasch wie die Teuerung. Das Gleiche haben wir bei den Ergänzungsleistungen und bei der Prämienverbilligung. Dieser Anstieg der gebundenen Beiträge, die schneller wachsen als das Bundesbudget, führt dazu, dass der Handlungsspielraum beim Budget immer kleiner geworden ist. Gleichzeitig haben wir in den letzten Jahren zusätzliche gebundene Ausgaben geschaffen: den Bahninfrastrukturfonds (BIF), den Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrsfonds (NAF). Der Handlungsspielraum des Parlamentes ist also immer kleiner geworden, und man müsste wohl eher auch dort ansetzen.

Ich habe zwar im Protokoll der Kommission gelesen, dass Sie nicht davon ausgehen, dass es einen Zusatzaufwand gibt. Aber wenn Sie dann die Motion wieder lesen, sehen Sie: Wenn über die Departemente hinaus eine Planung erstellt werden soll, dann ist das mit Mehraufwand verbunden, denn dann kämpft die Eidgenössische Finanzverwaltung monatelang mit allen Departementen, um Prioritäten festzulegen, und im Bundesrat findet das Gleiche statt. Am Schluss hätten Sie ein Papier, das Sie beraten können. Die Gefahr ist: Wenn es im Bundesrat verabschiedet wurde, dann ist wahrscheinlich schon einiges wieder überholt, bis es zu Ihnen zur Beratung kommt.

Wir würden Sie bitten, mit den bestehenden Instrumenten und Papieren zu arbeiten und, wenn Fragen bestehen, allenfalls zusätzliche Informationen einzuholen und auf ein neues Instrument, das mindestens Gefahr läuft, ein Papiertiger zu werden, zu verzichten. Wir haben durchaus Verständnis für das Anliegen und teilen Ihre Besorgnis, glauben aber, dass das Instrument, wie es hier gefordert wird, nicht zu einer Verbesserung führt. Es verbessert weder die Planung der Verwaltung innerhalb der Departemente, noch bringt es einen Mehrwert für Sie.

Daher bitte ich Sie, auf diese Motion zu verzichten. Sie bringt aus unserer Sicht mehr Bürokratie bzw. mehr Aufwand als Nutzen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 16 Stimmen

Dagegen ... 22 Stimmen

(2 Enthaltungen)