Révision de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures

Nussbaumer Eric · P-M · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe socialiste

Antrag der Mehrheit

Annahme des Postulates

Antrag der Minderheit

(Portmann, Aebi Andreas, Büchel Roland, Estermann, Gössi, Grüter, Guggisberg, Markwalder, Page, Wehrli)

Ablehnung des Postulates

Proposition de la majorité

Adopter le postulat

Proposition de la minorité

(Portmann, Aebi Andreas, Büchel Roland, Estermann, Gössi, Grüter, Guggisberg, Markwalder, Page, Wehrli)

Rejeter le postulat

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Frau Crottaz übernimmt die Berichterstattung alleine; Herr Pfister ist entschuldigt.

Crottaz Brigitte · Mit-F · Conseil national · Vaud · Groupe socialiste

Le 20 mars 2023, par 14 voix contre 10, la Commission de politique extérieure de notre conseil a décidé, après plusieurs auditions avec des experts, avec le conseiller fédéral Parmelin et l'administration, de déposer une initiative parlementaire qui vise une réglementation de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures. Pour la majorité de la commission, il existe plusieurs raisons de réviser cette loi - pour accroître la cohérence de la politique étrangère et améliorer la durabilité lors de la conclusion d'accords.

Depuis 2016, le Conseil fédéral a modifié la pratique concernant les accords internationaux, les rendant sujets à un référendum facultatif. Ceci concerne les conventions de double imposition, les accords de libre-échange, les accords de protection des investissements et des conventions de sécurité sociale. Jusqu'à ce jour, un seul référendum suivi d'une votation populaire a été lancé: celui contre l'accord de partenariat économique avec l'Indonésie, en mars 2021.

Pour la commission, il existe un problème concernant la différence faite entre les lois fédérales, soumises à la loi sur la consultation, et les mandats de négociation d'accords ayant une portée législative importante, qui sont, eux, consultés au sein des Commissions de politique extérieure, conformément à l'article 152 de la loi sur le Parlement.

L'administration fédérale affirme depuis des années qu'elle doit examiner ce qu'est un accord ayant une portée législative importante et, par conséquent, soumis au référendum facultatif. Mais les critères sur lesquels elle se baserait pour le faire ne sont pas clairs. Sur le plan démocratique, les exigences de la population ont augmenté en ce qui concerne non seulement la durabilité, le respect des normes en matière de droits de l'homme et d'environnement, la contribution à un développement durable, mais aussi la protection fondamentale de certains intérêts essentiels de la Suisse, comme ceux de l'agriculture.

Du point de vue de la commission, il existe un certain risque que, si la situation actuelle - très floue sur le plan juridique - reste inchangée, de nombreux accords ne trouvent plus, à l'avenir, de majorité en votation populaire, ce qui bloquerait la politique économique extérieure de la Suisse. En dernier lieu, la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures, qui constitue la principale base juridique pour la conclusion de conventions de double imposition, d'accords de libre-échange et d'accords de protection des investissements, date de 1982 et n'est qu'une accumulation de délégations législatives au Conseil fédéral. Ce dernier a bien rédigé une stratégie de politique économique extérieure qui régit certains principes non contraignants sur le plan juridique, mais ce document n'a pas été soumis aux deux Commissions de politique extérieure, ce qui est contraire au droit parlementaire et a conforté notre commission dans sa conviction qu'il était nécessaire de légiférer dans ce domaine.

Mentionnons que la Commission de gestion a également émis des recommandations au Conseil fédéral pour la prise en compte de dispositions relatives à la durabilité lors des négociations d'accords de libre-échange.

La commission du Conseil des Etats n'a pas donné suite à l'initiative de la commission du Conseil national, par 10 voix contre 3, mais une minorité a proposé de suspendre le traitement de l'initiative jusqu'à ce que les travaux de la sous-commission concernant le droit souple sur la participation parlementaire dans le domaine de la politique étrangère soient terminés. Cette proposition a été rejetée par 7 voix contre 6.

Le 16 octobre dernier, notre commission a donc dû décider du sort de l'initiative parlementaire déposée en mars 2023 et a décidé, par 14 voix contre 10, de suspendre les délibérations sur l'initiative et de déposer un postulat chargeant le Conseil fédéral d'exposer, dans un rapport, quelle pourrait être la teneur d'une révision de la loi sur les mesures économiques extérieures.

Au sein de la minorité de la commission, deux tendances se distinguent. Une partie estime qu'une révision de la loi est effectivement nécessaire, mais aimerait que le Conseil fédéral la réalise par le biais d'une motion, estimant le contenu de l'initiative - et, donc, du postulat - trop limité et trop idéologique. Une autre partie de la minorité estime que ces textes seraient trop contraignants et que la loi existante, suffisamment solide, permet une grande flexibilité et une marge de manoeuvre suffisante lors de négociations internationales.

De notre point de vue, le résultat serré du vote sur l'accord de libre-échange avec l'Indonésie en 2021 a mis en évidence, de manière très claire, les tensions entre les intérêts économiques, d'une part, et les droits de l'homme, la justice climatique et d'autres préoccupations de durabilité, d'autre part. Les futurs accords de coopération auront probablement du mal à trouver une majorité dans les urnes si ces questions ne sont pas réglées.

Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission vous propose de soutenir le postulat de commission, qui prévoit d'étudier une révision de la loi sur le commerce extérieur.

Portmann Hans-Peter · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe libéral-radical

Auch für die Minderheit wäre die Revision des Aussenwirtschaftsgesetzes eine Chance - aber bitte nicht so. Dieses Kommissionspostulat ist ein parteipolitischer Missbrauch, den die linken Parteien zusammen mit der Mitte, ohne bereit zu sein, über einzelne Punkte in diesem Kommissionspostulat zu diskutieren, den bürgerlichen Parteien einfach aufgedrückt haben.

Wir haben in der Kommission Vorschläge gemacht; ich werde Ihnen vier Punkte davon nennen, und ich bin gespannt, ob jetzt plötzlich die Mitte ihre jahrzehntelange Praxis, also ihre Politik, zu diesen vier Punkten ändert und damit einverstanden ist. Wir haben Vorschläge gemacht, wie man das anders formulieren könnte, vor allem wollen wir es ergebnisoffener formulieren. Dieses Postulat ist eine rein politisch-ideologische Feststellung, wie man neu ein solches Aussenwirtschaftsgesetz haben will. Das wollen wir nicht; auch wenn es nur ein Bericht ist, das wollen wir nicht! Wir wollen eine ergebnisoffene Diskussion, wie ein solches Aussenwirtschaftsgesetz tatsächlich aussehen könnte. Ich nenne Ihnen nur vier Punkte:

In Punkt 4 wird verlangt, dass die Aussenpolitische Kommission über Verhandlungslösungen, bestehende Mandate und den jeweils aktuellen Stand informiert wird. Das passiert. Das passiert an jeder Sitzung der Aussenpolitischen Kommission mit unserem Wirtschaftsminister. Er ist sogar durch das Informationsgesetz dazu verpflichtet. Also er ist dazu verpflichtet, und er macht das bereits.

Punkt 5 will, dass man ein Vernehmlassungsverfahren einführt. Sie vergessen etwas: Die meisten Freihandelsabkommen vereinbaren wir mit der EFTA, wir können nicht einfach alleine entscheiden, was wir als Schweiz wollen. Das Vernehmlassungsverfahren ist mit den EFTA Advisory Bodies eigentlich schon für alle vier Länder gewährleistet - das sollten vor allem die Mitglieder wissen, die in dieser Delegation sind. Wir, auch unsere Sozialpartner, die Wirtschaft werden alle kontinuierlich über den Stand der Verhandlungen und die Zielsetzungen informiert.

Bei Punkt 7 schaue ich zum Präsidenten der Mitte-Fraktion. Sie wollen jetzt also tatsächlich neu das fakultative Referendum im Gesetz festschreiben? Bitte, das wollten Sie bis anhin nie.

Bei Punkt 8 geht es darum, die Durchführung von Abkommen zu vereinheitlichen und die Berichterstattung und die unabhängige Überprüfung der ökonomischen, sozialen und ökologischen Auswirkungen zu verbessern. Das wird in jedem EFTA-Abkommen gemacht, das ist sogar festgeschrieben, unterschrieben von der Schweiz. Wieso wollen Sie hier etwas vorgeben? Das ist für das Schaufenster.

Für uns fehlt ein wichtiger Punkt. Wennschon, dennschon würden wir gerne auch über das Sanktionsregime des Bundesrates sprechen. Wir würden gerne darüber sprechen, ob man dem Bundesrat bei den Sanktionen ein bisschen klarere Vorgaben geben soll oder ob er wie bis anhin total frei sein soll. Ich mache Ihnen einen Vorschlag und schaue dabei vor allem nochmals die Mitte-Fraktion an, weil ich weiss, dass die Linke in der ideologischen Falle festgefahren ist: Geben Sie doch Ihrer Aussenpolitischen Kommission den Auftrag, eine Kommissionsmotion auszuarbeiten, ergebnisoffen - ergebnisoffen! -, ohne Vorgaben, wohin die Reise gehen soll. Der Bundesrat soll uns doch einmal einen Gesetzentwurf ausarbeiten.

Glauben Sie, dass uns dieses Postulat in diesem Thema weiterbringt? Nein, es verhärtet die Fronten. Noch einmal: So respektiert man die Institutionen nicht. Es kann einzelne Vorstösse von Fraktionen geben, aber man kann nicht mit einem Kommissionsvorstoss einfach machthaberisch alle Vorschläge zweier Bundesratsparteien abschmettern.

Ich bitte Sie, das Postulat nicht zu unterstützen.

Parmelin Guy · BR-M · Conseil fédéral · Vaud

La politique économique extérieure requiert une étroite coopération entre le législatif et l'exécutif. Il est tout aussi important d'impliquer tous les milieux intéressés. Cette collaboration fonctionne généralement bien, et le Conseil fédéral s'engage à l'améliorer.

Le postulat prévoit, d'une part, une participation accrue du Parlement et des milieux intéressés et, d'autre part, la définition de principes de négociation dans la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures.

Nous avons traité ce sujet à plusieurs reprises avec les Commissions de politique extérieure (CPE). Par exemple, l'initiative parlementaire de la CPE de votre conseil 23.426, "Révision de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures", dont le libellé est identique au présent postulat, et qui a été rejetée par la commission soeur cet été.

Le présent postulat n'est pas formulé comme un mandat d'examen, c'est-à-dire en demandant si une révision est nécessaire - "si" - , mais comme un mandat de mise en oeuvre - il est indiqué "comment". Le Conseil fédéral, pour ces raisons, recommande donc de rejeter le postulat.

Cependant, le Conseil fédéral a entendu le Parlement. La pratique de la coopération avec le Parlement a évolué. Il serait dès lors prêt à exposer de manière approfondie, dans un rapport, comment les exigences du postulat pourraient être prises en compte. Je continue toutefois à douter fortement qu'il soit nécessaire de modifier des lois pour atteindre le but visé.

En ce qui concerne le premier point relatif à la participation accrue du Parlement et des milieux intéressés, le DEFR s'engage pour une politique économique extérieure transparente et participative, comme le prévoit la stratégie de politique économique extérieure 2021.

Les demandes formulées dans le postulat sont largement satisfaites par les lois et par la pratique existante. Par exemple, la Constitution et la loi sur la consultation prévoient déjà que les traités internationaux qui contiennent des dispositions importantes, fixant des règles de droit, soient soumis au référendum facultatif et qu'ils soient, en principe, soumis à une procédure de consultation publique. Pour vous donner deux exemples concrets et récents de mon département, nous avons fait une consultation publique sur l'accord sur la mobilité des fournisseurs de services (SMA) avec le Royaume-Uni en 2021 et concernant l'accord de la protection des investissements avec l'Indonésie, qui a également été traité ce matin même.

Je voudrais m'exprimer un peu plus sur la collaboration avec le Parlement. Ses droits de participation sont régis en premier lieu par la loi sur le Parlement et non par la loi sur les mesures économiques extérieures. La loi sur le Parlement prévoit une réglementation uniforme pour tous les domaines de la politique étrangère, y compris la politique économique extérieure; c'est très bien ainsi. La loi sur le Parlement prévoit, par exemple, que les Commissions de politique extérieure peuvent demander à tout moment au Conseil fédéral d'être informés ou d'être consultés sur une affaire.

Par ailleurs, plusieurs processus sont en cours pour renforcer la collaboration entre le Parlement et le Conseil fédéral sur la base de la loi sur le Parlement. Par exemple, le Conseil fédéral travaille sur la mise en oeuvre des motions des Commissions de politique extérieure 22.4264 et 22.4260, "Information et consultation en matière de politique extérieure. Procédures administratives uniformes systématiques". En outre, cela a été rappelé, la sous-commission "soft law" analyse, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'initiative parlementaire de la Commission de politique extérieure du Conseil national, la nécessité ou non d'adapter les bases légales.

Tous ces éléments montrent que la question de la transparence et de la participation est réglée pour l'ensemble de la politique extérieure. Elle ne peut pas être traitée séparément pour la politique économique extérieure. Il vaut la peine d'examiner ces processus dans leur ensemble.

Je passe maintenant au deuxième point: la définition dans la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures des principes sociaux, écologiques et économiques pour tous les futurs accords de libre-échange et de protection des investissements. Nous devons être conscients d'une chose: les relations économiques internationales sont très importantes pour notre pays, qu'il s'agisse de commerce ou d'investissements directs. Nous avons un marché intérieur relativement petit et peu de ressources naturelles. Dans les négociations internationales, nous avons beaucoup moins de poids que les Etats-Unis ou que l'Union européenne, par exemple. C'est pourquoi il n'est guère possible pour la Suisse d'imposer ses propres normes dans les négociations internationales. Ainsi, l'approche américaine ne peut pas être transposée sans autre pour un pays comme la Suisse.

Je tiens à rappeler que la Suisse n'agit pas dans le vide. Elle dispose aujourd'hui déjà d'objectifs dans la Constitution ainsi que dans sa stratégie économique extérieure, par exemple en matière de développement durable. Il est vrai que la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures ne prévoit pas de directive matérielle détaillée pour les négociations. Mais c'est précisément son principal avantage: elle donne à la Suisse la flexibilité nécessaire pour tenir compte de la situation spécifique de chaque partenaire commercial et pour négocier des solutions innovantes, ciblées et pragmatiques. Nous voulons et devons adapter nos accords à la situation spécifique et aux partenaires commerciaux concernés. Cette flexibilité est primordiale; elle est fondamentale. Sans elle, nous pouvons tout aussi bien cesser de négocier.

Il est important de souligner que les lignes directrices sont définies par le mandat de négociation spécifique au pays partenaire, soumises à la consultation des Commissions de politique extérieure, et dès lors discutées avec vous. Cela nous permet d'avoir, dans le cadre légal en vigueur, bien entendu, des lignes directrices adaptées à chaque cas spécifique.

De plus, le contenu de ces mandats est bien plus concret que ne peuvent l'être des dispositions légales, en raison de leur caractère général et abstrait. Ces dispositions légales devraient probablement être révisées régulièrement afin de tenir compte des nouveaux développements. Cela n'apporterait aucune plus-value par rapport à la pratique actuelle, qui veut que nous discutions en détail de chaque mandat en fonction de la matière précise à négocier et en fonction du partenaire avec qui nous négocions.

A ceux d'entre vous qui ont pris la peine de lire le mandat de négociation avec le Royaume-Uni, je peux dire qu'il est extrêmement détaillé. Nous sommes vraiment entrés dans les détails. Nous l'avons voulu; nous avons la flexibilité de le faire. Si vous inscrivez cela dans une loi, alors je vous souhaite bien du plaisir pour la suite. La seule approche réaliste pour un pays comme le nôtre ne consiste pas à inscrire des normes définies de manière générale, mais à avoir un échange approfondi entre les Commissions de politique extérieure et l'administration sur chaque mandat de négociation spécifique, pour pouvoir conclure, à la fin, des accords dans l'intérêt de notre pays.

En conclusion, vu ce qui précède, le Conseil fédéral est clairement d'avis que le cadre juridique de la politique économique extérieure est suffisant. Parallèlement, le cadre légal nous donne la marge de manoeuvre nécessaire pour faire évoluer la pratique, en fonction de vos attentes et de celles des autres parties prenantes. Pour exposer de manière approfondie comment les exigences du postulat peuvent être prises en compte, le Conseil fédéral serait prêt, le cas échéant, à faire une analyse et un rapport, mais pas comme cela est prévu dans le postulat.

Pour toutes ces excellentes raisons, je vous prie de rejeter le postulat.

Nussbaumer Eric · P-M · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe socialiste

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Die Mehrheit der Kommission beantragt, das Postulat anzunehmen. Eine Minderheit Portmann und der Bundesrat beantragen, es abzulehnen.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Annahme des Postulates ... 95 Stimmen

Dagegen ... 89 Stimmen

(1 Enthaltung)