Interchange Fees für Zahlungen mit Debitkarten verbieten / Interchange Fees für Zahlungen mit Debitkarten verbieten / KMU entlasten. Klartext bei Gebühren für bargeldlose Zahlungsmittel

Caroni Andrea · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

22.3976, 22.3977

Präsident (Caroni Andrea, Präsident): Es liegt Ihnen ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Die Kommission und der Bundesrat beantragen die Ablehnung der Motionen.

25.3020

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Burkart, Moser, Mühlemann, Schmid Martin, Wicki)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Burkart, Moser, Mühlemann, Schmid Martin, Wicki)

Rejeter la motion

Präsident (Caroni Andrea, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Ettlin Erich · Mit-M · Ständerat · Obwalden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Die Motion Maitre 22.3976 und die Motion de Quattro 22.3977 wurden vom Nationalrat am 28. Februar 2024 mit 125 zu 60 Stimmen bei 7 Enthaltungen angenommen; der Bundesrat hatte die Ablehnung beider Motionen beantragt. Durch die Motionen soll der Bundesrat beauftragt werden, eine Vorlage auszuarbeiten, die Interchange Fees für den Zahlungsverkehr mit Debitkarten verbietet. Ihre Kommission hat an ihrer Sitzung vom 31. Januar 2025 die Motionen vorberaten und empfiehlt sie Ihnen einstimmig zur Ablehnung. Gleichzeitig beschloss Ihre Kommission aber, die Motion 25.3020, "KMU entlasten. Klartext bei Gebühren für bargeldlose Zahlungsmittel", einzureichen, dies quasi als Alternative zur Ablehnung der beiden Motionen.

Ich werde zuerst über die Beratungen zu den Motionen Maitre und de Quattro berichten und dann den Mehrheitsantrag für die Motion 25.3020 der WAK-S begründen. Dort gibt es einen Minderheitsantrag.

Der Grund für die Einreichung der Interchange-Fees-Motionen war vor allem die Einführung der neuen Debitkarten von Mastercard und Visa. Von den Unternehmen, die diese Debitkarten als Zahlungsmittel akzeptieren, werden höhere Entgelte verlangt als bei Zahlungen mit der Maestrokarte. Das stört die Motionäre und vor allem die belasteten Unternehmen. Der Preisüberwacher hat schon interveniert, aber die Preise sind immer noch zu hoch; das ist die Begründung der Motionäre. Besonders stört sie, dass mit der Einführung dieser Karten eine sogenannte Interchange Fee eingeführt wurde, die bei der Bezahlung mit der Maestrokarte nicht anfällt.

Um die Diskussion in Ihrer Kommission zu verstehen, muss man die Funktionsweise der Gebühren kennen. Es sind vier Parteien beteiligt: der Händler, z. B. der Dorfladen; der Zahlungsdienstleister oder Acquirer, der die Kartenzahlung für die Händler abrechnet; die Kartenorganisation - das ist Visa oder Mastercard -, die das Zahlungssystem betreibt; die kartenherausgebende Bank, sie verwaltet die Debitkarte des Kunden oder der Kundin; und, nicht zu vergessen, der Kunde, die Karteninhaberin. Der Händler zahlt dem Zahlungsdienstleister eine Händlergebühr. Der Zahlungsdienstleister zahlt der kartenherausgebenden Bank eine Interchange Fee. Sie macht aber nur einen kleinen Teil der Händlergebühr aus. Die Zahlungsdienstleister verhandeln ihre Gebühr mit dem Händler: Grosse Händler, z. B. Migros oder Coop, erhalten bessere Bedingungen als kleine Händler, und kleine Händler sind den grossen Zahlungsdienstleistern auch etwas ausgeliefert.

In Ihrer Kommission war von einem Oligopol die Rede, es wurde auch ein Vergleich mit den Knebelverträgen von Booking.com gezogen. Basierend auf dieser Ausgangslage wurde in Ihrer Kommission festgehalten, dass die hohen Gebühren ein Ärgernis und für viele kleine Unternehmen auch eine hohe finanzielle Belastung sind. Der Weg der Motionäre ist jedoch der falsche. Die Interchange Fees sind nur ein kleiner Teil der gesamten Gebühren, eine Abschaffung würde vermutlich nicht einmal auf die Gebühren der Händler durchschlagen. Die grossen Zahlungsdienstleister würden ihre Marge vermutlich noch verbessern. Die Interchange Fees sind grundsätzlich nicht wettbewerbswidrig, ein Verbot würde zudem einen massiven Wettbewerbsnachteil gegenüber anderen Zahlungsmitteln wie Twint oder Kreditkarten schaffen. Das könnte dazu führen, dass Händler vermehrt teurere Zahlungsmittel, wie z. B. Kreditkarten, verwenden würden, was ja widersprüchlich wäre. Zudem wurde festgehalten, dass die Weko hier bereits aktiv wurde: Im Frühjahr 2024 einigte sie sich mit Mastercard auf eine durchschnittliche Gebühr von 0,1 Prozent für inländische Präsenzzahlungen - in der EU liegt die entsprechende Gebühr bei etwa 0,2 Prozent. Bei Visa ist eine Untersuchung im Gang.

Wie gesagt, die Kommission sieht das eigentliche Problem vielmehr in den Gebühren zwischen den Handelsunternehmen und den Acquirern. Diese Gebühren setzen sich aus verschiedenen Komponenten zusammen: Lizenzgebühren, Vermittlungsprovisionen, Händlerprovisionen, Akquisitionsmarge. Und dieser Teil ist eben viel grösser.

Aus diesem Grund lehnte die Kommission die beiden Motionen einstimmig ab. Im Namen der einstimmigen Kommission ersuche ich Sie, die Motionen ebenfalls abzulehnen.

Ich komme somit zur Motion 25.3020 der WAK-S, "KMU entlasten. Klartext bei Gebühren für bargeldlose Zahlungsmittel". Die Mehrheit Ihrer Kommission möchte trotzdem handeln, sie hat deshalb diese Motion eingereicht. Es besteht eine gewisse Marktmacht der Zahlungsdienstleister, vor allem gegenüber den kleinen Gewerblern. Wie in der Beratung zu den abgelehnten Motionen festgestellt, sind die Interchange Fees nur ein kleiner Teil des Problems. Der grosse Anteil der Gebühren wird durch die Zahlungsdienstleister aufgrund ihrer Marktmacht erhoben. Eine Studie der Universität St. Gallen hat gezeigt, dass kleine Händler die Verhandlungsspielräume aufgrund der fehlenden Kenntnisse kaum nutzen. Ein KMU würde deshalb für dasselbe Zahlungsmittel bis doppelt so hohe Händlergebühren an den Zahlungsdienstleister entrichten als vergleichbare andere.

Die Motion fordert den Bundesrat deshalb auf, eine gesetzliche Regelung für mehr Transparenz bei den Gebührenkomponenten zu unterbreiten, welche Acquirer beim Einsatz bargeldloser Zahlungsmittel gegenüber den Händlern anwenden. Acquirer müssen verpflichtet werden, den Händlern gut und einfach nachvollziehbare Angaben über die Höhe der tatsächlich belasteten Gebührenkomponenten vor Vertragsabschluss und während der Vertragslaufzeit zur Verfügung zu stellen. Dabei ist die Händlergebühr zumindest in Entgelt an den Acquirer, Entgelt an den Kartenherausgeber und Entgelt an den Zahlungssystembetreiber aufzuschlüsseln. Diese erhöhte Transparenz soll Händlerinnen und Händlern mehr Klarheit bei Preisverhandlungen und der Angebotswahl verschaffen, den Wettbewerb stärken und die Marktmacht der wenigen Acquirer reduzieren. Mit 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung wurde die Motion in Ihrer Kommission angenommen.

Die Minderheit wird ihre Haltung begründen. Im Kern ist sie der Meinung, dass diese Motion nicht nötig sei, weil die Instrumente Transparenz, Wettbewerbsrecht usw. schon vorhanden seien.

Der Bundesrat lehnt die Motion ebenfalls ab, er erachtet sie als nicht sinnvoll und befürchtet Kostenfolgen durch die neue Regulierung. Er bezweifelt auch deren Wirksamkeit. Dazu ist zu erwähnen, dass in der Kommission auf höhere Transparenzvorschriften im Europäischen Wirtschaftsraum, die seit 2015 gelten, hingewiesen wurde. Seit diese Transparenzregeln eingeführt wurden, sind die Händlergebühren um 40 Prozent gesunken.

Deshalb bitte ich Sie im Namen der Mehrheit, der Motion zuzustimmen.

Burkart Thierry · Mit-M · Ständerat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Ich erlaube mir, Ihnen ebenfalls zu empfehlen, wie es der Mehrheitssprecher bereits gesagt hat, die ersten beiden Motionen abzulehnen. Und ich erlaube mir, Sie mit der Begründung des Mehrheitssprechers einzuladen, auch die Kommissionsmotion abzulehnen. Ich zitiere: "Die Motionen sind der falsche Weg." So hat es der Mehrheitssprecher gesagt. Dies gilt aber auch für die Kommissionsmotion. Weshalb? Ich erlaube mir, drei Gründe anzubringen.

Erstens: Es wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass bereits Instrumente zur Verhinderung von Missbrauch bestehen. Begründet wurde der gesetzgeberische Handlungsbedarf - den ich verneine, den die Mehrheit aber so sieht - damit, dass es Marktmissbrauch gebe, dass ein Oligopol vorhanden sei, dass eine Marktmacht vorhanden sei, die eben übermässig sei, und deshalb müsse man dagegen vorgehen. Sollte dies so sein - und ich widerspreche der Analyse des Sachverhalts nicht grundsätzlich, diesen habe ich auch nicht im Detail abgeklärt -, dann müssen wir konstatieren, dass der Gesetzgeber in diesem Land die entsprechenden Instrumente bereits geschaffen hat. Die Instrumente sind nämlich die Möglichkeit, an die Wettbewerbskommission oder an den Preisüberwacher zu gelangen. Dies ist auch geschehen. Die Wettbewerbskommission hat in dieser Angelegenheit bereits einen Entscheid gefällt, ebenso der Preisüberwacher. Nun wird gesagt, so steht es auch in der Begründung zu den ersten beiden Motionen, die Intervention des Preisüberwachers sei zu gering gewesen. Die Maximalbeiträge, die durch den Preisüberwacher festgesetzt worden seien, seien immer noch zu hoch. Nun, wenn man nicht zufrieden ist mit einem Entscheid des Preisüberwachers, meine ich, rechtfertigt das nicht, dass man ein Gesetz erlässt.

Die Weko hat ebenfalls bereits geurteilt. Hier ist man der Auffassung, dass der Gesetzgeber, um überprüfen zu können, ob der Entscheid der Weko wirklich eingehalten werde, regulieren müsse. Auch das möchte ich doch wirklich stark bezweifeln. Ist man der Auffassung, dass der Entscheid der Weko nicht eingehalten wird, dann gibt es dafür die entsprechenden rechtlichen Mittel. Wir dürfen Rechtsstaat und Regulierung nicht miteinander vermischen, sondern müssen ganz klar festhalten, dass der Rechtsstaat existiert und dass die entsprechenden Instrumente existieren. Deshalb ist es nicht gerechtfertigt, wenn man noch zusätzlich reguliert, weil man den Eindruck hat, die gefällten Entscheide würden nicht genügen oder würden nicht entsprechend befolgt.

Kurzum, weshalb ich Sie mit dem ersten Argument einlade, hier abzulehnen: Es besteht kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Vielleicht besteht ein sachlicher, das mag sein, aber es ist nicht Sache des Gesetzgebers, dies zu beurteilen, sondern es ist Sache des Rechtsstaats, dies zu beurteilen.

Zweitens: Wir müssen zur Kenntnis nehmen, dass zusätzlich reguliert wird - mit fraglichem Nutzen -, wenn wir hier Ja sagen. Regulierung verursacht natürlich entsprechend einen Bedarf an neuen Stellen beim Bund, Regulierung verursacht entsprechend Kosten, und jemand muss diese Kosten tragen. Meistens sind es der Mittelstand und die KMU, das ist die Folge. Wir dürfen dann nicht immer auf das Negativbeispiel Deutschland oder auf die Europäische Union zeigen, mit dem Verweis, dass dort übermässig reguliert werde, wenn wir immer wieder dasselbe tun.

Nun wird gesagt, man müsse dies aus Transparenzgründen tun. Ich habe vorhin auf die entsprechenden Entscheide des Preisüberwachers und der Weko hingewiesen. Dort wurde die Transparenz hergestellt, man hat sich ja intensiv damit befasst. Hier zusätzlich zu regulieren, scheint mir nicht gerechtfertigt zu sein.

Drittes und letztes Argument: Diese Regulierung wäre willkürlich. Wir würden hier einen Aspekt aus unserer Wirtschaft herausnehmen und sagen: Das müssen wir jetzt regulieren. Ich verweise darauf, dass das dann entsprechend - da bin ich sicher - Nachahmung finden würde. Man würde sagen: Hier hat man reguliert, deshalb muss man an anderen Orten auch entsprechend regulatorisch tätig werden. Es wäre aber willkürlich. Es ist nun mal so, dass die Preisgestaltung in einer freien Marktwirtschaft nicht durch den Gesetzgeber vorgegeben wird, sondern es ist an den Wirtschaftsteilnehmern, die Preise zu verhandeln und unter gleichwertigen Partnern festzulegen.

Nun komme ich wieder mit dem ersten Argument: Wenn eben ein Marktmachtmissbrauch besteht, dann hat man die entsprechenden rechtlichen Instrumente.

Ich bitte Sie, diese Motion abzulehnen: erstens, weil die Instrumente vorhanden sind und es keinen gesetzgeberischen Bedarf gibt, zweitens, weil die Regulierung grundsätzlich nicht gerechtfertigt ist und damit auch die entsprechenden Folgen der zusätzlichen Regulierung nicht gerechtfertigt wären, drittens, weil diese Regulierung schlicht willkürlich wäre.

Regazzi Fabio · Mit-M · Ständerat · Tessin · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Die beiden Motionen Maitre 22.3976 und de Quattro 22.3977, "Interchange Fees für Zahlungen mit Debitkarten verbieten", nehmen richtigerweise das Problem der zu hohen Gebühren auf, die das Gewerbe den Acquirern für die Nutzung der neuen Debitkarten bezahlt. Tatsächlich verzeichneten die KMU in den vergangenen Jahren eine starke Zunahme der Kommissionsgebühren, die sie für den bargeldlosen Zahlungsverkehr zu entrichten haben. Dies belegt auch eine aktuelle Studie der Universität St. Gallen und der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften. Demnach mussten in den vergangenen Jahren 25 bis 50 Prozent der Händler höhere Gebühren hinnehmen. Dies schmälert die Margen und schränkt den unternehmerischen Freiraum ein.

Die Entlastung der KMU hat für den Schweizerischen Gewerbeverband (SGV), den ich präsidiere - und damit habe ich meine Interessenbindung offengelegt -, oberste Priorität. Ständig steigende Kommissionsgebühren betreffen nicht nur Zahlungen mit Debitkarten, sondern die wachsende Palette von bargeldlosen Zahlungsmitteln, also Kreditkarten, Twint usw. Die grosse Mehrheit der Händler sieht sich nicht nur mit einem massiven Kostenwachstum beim bargeldlosen Zahlungsverkehr konfrontiert, sondern auch mit einer steigenden Zahl von entsprechenden Angeboten. Für den einzelnen Unternehmer relevant ist der Gesamtbetrag, den er den Acquirern abliefern muss. Diese Händlergebühr setzt sich aus verschiedenen Teilgebühren zusammen, die an verschiedene Empfänger weitergeleitet werden. Den Löwenanteil behält der Acquirer für sich, von den anderen Gebühren, Interchange Fee und Scheme Fee, gehen erstere an die Issuers und letztere an die Kartenorganisationen.

Mit diesen Motionen wird nichts Neues gefordert und schon gar kein Eingriff in den freien Wettbewerb. Acquirer müssen lediglich verpflichtet werden, den Händlern gut und einfach nachvollziehbare Angaben über die Höhe der tatsächlich belasteten Gebührenkomponenten vor Vertragsabschluss und während der Vertragslaufzeit zur Verfügung zu stellen. Wirkliche Transparenz gibt es heute nur für wenige, nämlich für die grossen Firmen. Die KMU bleiben aussen vor. So profitieren die grossen Retailer bereits heute von einer detaillierten Aufschlüsselung der verschiedenen Entgelte. Für die durchschnittlichen KMU ist es hingegen beinahe unmöglich, nachzuvollziehen, wie ihre Endgebühr zustande kommt. Sie müssen sich mit komplizierten Mischsätzen begnügen, sogenannten Blended Rates. Deren Komponenten sind in separaten und unübersichtlichen Gebührenblättern versteckt und, wenn überhaupt, nur mit viel administrativem Aufwand und externer Hilfe auszumachen. Somit sind die verschiedenen Preise der Acquirer in der Regel für KMU gar nicht vergleichbar.

Rund 70 Prozent der in der obigen Studie befragten Händler bemängeln die fehlende Transparenz und Verständlichkeit. Nur ein Viertel ist gut über die Kostenstrukturen informiert. Die erheblichen Verhandlungsspielräume werden kaum genutzt. So kann regelmässig festgestellt werden, dass ein KMU für dasselbe Zahlungsmittel doppelt so hohe Händlergebühren wie vergleichbare andere Firmen an den Acquirer entrichtet. Dabei wäre es dank eines einheitlichen technischen Bezahlstandards hierzulande für einen Händler sehr einfach, den Acquirer zu wechseln, ohne dass ein neues Gerät angeschafft werden muss. Mit einer Anpassung der gesetzlichen Grundlage würden endlich auch die KMU in den Genuss dieses Abrechnungsmodells kommen. Da die KMU die Händlergebühr in einem individuellen Vertrag mit dem Acquirer aushandeln, kann der SGV das bestehende Transparenzvakuum nicht ausfüllen. Diese Kritik wurde in den Kommissionsarbeiten geäussert.

Die Markttransparenz für alle, also eine verbindliche gesetzliche Lösung, ist die Voraussetzung dafür, dass die KMU die Preisgestaltung selbst verstehen, vergleichen und bessere Konditionen aushandeln können. Mit dieser marktkonformen Lösung stärken wir den Wettbewerb und entlasten somit die KMU.

Neben der Intransparenz fällt heute erschwerend ins Gewicht, dass der Acquiring-Markt durch einzelne grosse Player bestimmt wird. In seiner Stellungnahme zu meiner Interpellation 24.3043 qualifizierte auch der Bundesrat die Situation als marktbeherrschend. So nennen auch 75 Prozent der in der Studie befragten Händler die Abhängigkeit von ihrem Acquirer als eine ihrer grössten Herausforderungen. Der zahnlose Wettbewerb erschwert den Wechsel zu einem anderen Acquirer, er erschwert eine faire Preisbildung und treibt die Kommissionsgebühren zusätzlich in die Höhe.

Leider hat es die Weko trotz mehrfacher Aufforderungen, auch seitens des SGV, bisher unterlassen, sich dieses Themas anzunehmen. Diesen Gebührendschungel zu lichten, liegt im ureigenen Interesse der Schweiz, dies umso mehr, als nur noch 30 Prozent der Zahlungen in bar erfolgen. Für einmal kann Europa als gutes Beispiel angeführt werden: Im Europäischen Wirtschaftsraum wurden 2015 unter anderem Preistransparenzregeln für Händlergebühren von Acquirern eingeführt, seither sind die Händlergebühren um etwa 40 Prozent gesunken. In der Schweiz dagegen haben sie sich zwischenzeitlich kaum bewegt oder sind sogar angestiegen.

Cette motion ne charge pas seulement le Conseil fédéral de soumettre au Parlement une réglementation légale sur la transparence des frais pour les commerçants pour toutes les procédures de paiement, donc pas uniquement pour les cartes de débit, dans le modèle quadripartite, la motion évite également de porter une atteinte disproportionnée à la liberté économique ou aux instruments éprouvés du droit de la concurrence dans un système complexe et fortement interconnecté avec l'étranger.

Aus diesen Gründen bitte ich Sie, den Antrag der Kommissionsmehrheit für eine Kommissionsmotion anzunehmen und die beiden Motionen Maitre und de Quattro abzulehnen.

Parmelin Guy · VPBR-M · Bundesrat · Waadt

Les présentes motions visent une réglementation sectorielle pour les moyens de paiement sans espèces. Les motions identiques Maitre et de Quattro concernent les commissions d'interchange et visent à les interdire pour les cartes de débit.

La motion 25.3020, "Soulager les PME. Plus de transparence concernant les frais liés aux moyens de paiement sans espèces", de la Commission de l'économie et des redevances de votre conseil (CER-E), se concentre en revanche sur les commissions des commerçants. Elle a pour but d'imposer une répartition transparente des commissions à l'intention des commerçants.

Le Conseil fédéral propose de rejeter les trois motions. Certes, il reconnaît que le marché ne fonctionne pas de manière optimale dans ce domaine, mais il considère que les instruments de la loi sur les cartels et de la loi fédérale concernant la surveillance des prix sont suffisants. Tant le Surveillant des prix que la Comco sont déjà intervenus, et avec succès, à plusieurs reprises sur ce marché.

Si vous deviez accepter les motions, vous remplaceriez, du moins partiellement, cette réglementation horizontale efficace et qui a fait ses preuves par une réglementation sectorielle. Il faudrait donc, au préalable au moins, se poser les questions suivantes: premièrement, les mesures proposées sont-elles aptes à atteindre les objectifs visés? Deuxièmement, quels sont les effets non souhaités liés à la réglementation? Troisièmement, existe-t-il un moyen plus modéré d'atteindre les objectifs visés?

En référence à ces questions, je souhaiterais aborder brièvement les propositions de ces motions.

Une interdiction des commissions d'interchange, comme visée par les motions Maitre et de Quattro, pourrait avoir de nombreuses conséquences non souhaitées. Les commissions d'interchange peuvent accroître l'efficience d'un système de paiement; elles sont particulièrement importantes pour l'entrée sur le marché. En les interdisant pour les cartes de débit, vous créeriez des avantages pour d'autres moyens de paiement, peut-être même plus coûteux, comme les cartes de crédit ou Twint. Vous compliqueriez, en outre, l'entrée sur le marché et vous affaibliriez ainsi la concurrence, possiblement à plus long terme. Je peux vous dire, par exemple, qu'un plafonnement des commissions d'interchange serait un moyen plus modéré qu'une interdiction, et, dans ce cas, des considérations d'efficience pourraient être prises en compte. C'est au moins un aspect qu'il s'agirait d'approfondir.

Les règles de transparence telles qu'elles sont revendiquées par la motion de la CER-E semblent être un moyen plus modéré à cet égard. Mais là encore, vous allez intervenir directement dans la position de négociation des parties. Et la question se pose ici si une réduction des commissions pourrait vraiment être obtenue par le biais de règles de transparence. Dans l'Union européenne, par exemple, les règles de transparence ne sont qu'un élément d'une réglementation beaucoup plus large des cartes de paiement. Il est par conséquent tout sauf clair si les mesures de réglementation telles que proposées seraient efficaces. Il existe actuellement une réglementation qui est connue, qui fonctionne par le biais de la Comco et du Surveillant des prix. Je vois donc le risque que nous créions, au mieux, de la bureaucratie supplémentaire et, dans le pire des cas, que nous nuisions au bon fonctionnement du marché.

Pour toutes ces raisons, nous vous invitons à rejeter les trois motions.

Abstimmung

22.3976, 22.3977

Abgelehnt - Rejeté

25.3020

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 31 Stimmen

Dagegen ... 14 Stimmen

(0 Enthaltungen)