Les institutions de prévoyance de droit public ne doivent pas être désavantagées

Riniker Maja · P-F · Conseil national · Argovie · Groupe libéral-radical

Antrag der Mehrheit

Annahme der modifizierten Motion

Antrag der Minderheit

(Marti Samira, Alijaj, Crottaz, Mettler, Meyer Mattea, Porchet, Prelicz-Huber, Rumy)

Annahme der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion modifiée

Proposition de la minorité

(Marti Samira, Alijaj, Crottaz, Mettler, Meyer Mattea, Porchet, Prelicz-Huber, Rumy)

Annahme der Motion

Präsidentin (Riniker Maja, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Amaudruz Céline · Mit-F · Conseil national · Genève · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Réunie le 18 octobre 2024, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique de notre conseil a procédé à l'examen préalable de la motion 24.3372, "Les institutions de prévoyance de droit public ne doivent pas être désavantagées", qui avait été déposée le 15 mars 2024 par le conseiller aux Etats Erich Ettlin et adoptée le 13 juin 2024 par le Conseil des Etats, à l'unanimité.

La motion charge le Conseil fédéral d'éliminer les inégalités de traitement entre les différentes formes d'institutions de prévoyance en ce qui concerne les versements d'améliorations de prestations en cas de réserves de fluctuation de valeur non entièrement constituées. Dans sa communication de septembre 2023, la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle a établi qu'une rémunération des avoirs de vieillesse supérieure à 1,75 pour cent constitue une amélioration des prestations. En conséquence, de nombreuses institutions de prévoyance ne peuvent pas accorder un taux d'intérêt supérieur à 1,75 pour cent, même en cas de bonne performance financière et sans risque de rémunération excessive. Cette restriction vise à éviter que certaines caisses de pension n'accordent des taux d'intérêt élevés uniquement pour attirer de nouveaux affiliés, mettant ainsi leur sécurité financière en péril.

Toutefois, cette règle ne s'applique pas aux institutions de prévoyance propres à une entreprise, aux institutions d'associations professionnelles et aux institutions de prévoyance de groupes rassemblant plusieurs employeurs unis par des liens économiques ou financiers. Ces dernières ne sont pas soumises à la concurrence avec d'autres institutions et leurs employeurs affiliés assument directement la responsabilité financière en cas de nécessité d'assainissement. Les mêmes arguments doivent s'appliquer aux institutions de prévoyance de droit public qui partagent ces caractéristiques. Les collectivités publiques affiliées à ces institutions ont un intérêt direct à préserver leur stabilité financière et la majorité des assurés y sont affiliés par obligation légale ou décret.

Contrairement aux institutions de prévoyance collectives ou communes, elles ne sont pas en concurrence sur le marché et il est donc incohérent qu'elles soient soumises à des restrictions qui ne s'appliquent pas aux institutions de groupe ou aux caisses de pension d'entreprise. Vous entendrez de la bouche de notre conseillère fédérale que le Conseil fédéral recommande donc le rejet de cette motion.

Notre commission vous propose d'abroger l'article 46 alinéa 3 de l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2). Bien que la majorité de la commission soutienne la réflexion à l'origine de la motion, elle ne souhaite pas créer de nouvelles exceptions, mais régler le problème dans sa globalité.

L'article 46 OPP 2 viole le principe de l'égalité de traitement. Il favorise les assurés affiliés à des institutions de prévoyance pouvant déjà verser des améliorations de prestations, même lorsque leurs réserves de fluctuation de valeur n'ont pas été entièrement constituées. Or, les institutions de prévoyance, quelle que soit leur forme, sont déjà légalement tenues de s'assurer de leur durabilité financière. Ce même article restreint également le potentiel de rémunération des avoirs d'une partie considérable de la population et entrave l'objectif fixé aux institutions de prévoyance de viser un taux d'intérêt constant.

Par conséquent, la majorité de la commission propose d'abroger l'article 46 OPP 2.

Une minorité de la commission, la minorité Marti Samira, propose d'adopter la motion dans sa version initiale et, ainsi, de s'en tenir à la version adoptée par le Conseil des Etats. Si elle est prête à éliminer les potentielles inégalités frappant les institutions de prévoyance de corporations de droit public, elle tient cependant à l'article 46 OPP 2. Le contenu de ce dernier vise en effet, selon la minorité, à éviter que les institutions de prévoyance accordent des taux d'intérêt élevés pour attirer de nouveaux clients et mettent ainsi en péril leur sécurité financière.

Au nom de la commission, je vous propose de soutenir la motion selon la proposition d'amendement qui a été adoptée par, 16 voix contre 9.

Rechsteiner Thomas · Mit-M · Conseil national · Appenzell Rh.-Int. · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Ihre SGK hat die vorliegende Motion am 18. Oktober 2024 beraten. Gemäss der eingereichten Fassung der Motion, welche vom Ständerat bereits mit 35 zu 0 Stimmen unverändert angenommen wurde, soll der Bundesrat beauftragt werden, Artikel 46 der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2) zu ändern. Und zwar soll ermöglicht werden, dass auch öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen, wenn sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen, Leistungsverbesserungen gewähren. Vorsorgeeinrichtungen dürfen bekanntlich bei nicht vollständig geäufneten Wertschwankungsreserven nur unter eingeschränkten Voraussetzungen Leistungsverbesserungen gewähren. Ausgenommen von dieser Vorschrift sind Verbandseinrichtungen sowie Vorsorgeeinrichtungen mit mehreren wirtschaftlich oder finanziell eng miteinander verbundenen Arbeitgebern. Die Ausnahme soll nun neu auch für öffentlich-rechtliche Pensionskassen gelten.

Die Kommission hat den Ursprung und Sinn von Artikel 46 diskutiert. Dieser Artikel steht im Zusammenhang mit der Aufgabe der Vorsorgeeinrichtung, die Erfüllung des Vorsorgezwecks zu gewährleisten. Deshalb müssen die Vorsorgeeinrichtungen Wertschwankungsreserven bilden, und zwar unabhängig von ihrer Organisationsform. Der entstandene Wettbewerb zwischen den Vorsorgeeinrichtungen hat nämlich dazu geführt, dass bei gutem Renditeverlauf Leistungsverbesserungen, zum Beispiel eine Höherverzinsung, schneller gewährt werden, um für Arbeitgeber und Arbeitnehmer attraktiv zu sein.

In der Kommission wurde diskutiert, dass die Einschränkung des Wettbewerbs nicht nur für öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen, sondern für alle Gemeinschafts- oder Sammeleinrichtungen aufgehoben werden soll. Damit wird eine Verzerrung aufgehoben, die gesetzlichen Grundlagen sind dann klar. Artikel 46 BVV 2 hat in der Vergangenheit nämlich teilweise zu Unklarheiten und zu Konfusionen geführt. Die Frage, was genau unter "Leistungsverbesserung" zu verstehen ist, wird nämlich unterschiedlich und individuell interpretiert. Das hat dazu geführt, dass betroffene Stiftungen oder Einrichtungen jeweils in Erfahrung bringen mussten, ob die geplante Massnahme zulässig ist oder nicht, und erst dann handeln konnten.

Die Kommissionsmehrheit kann das Anliegen des Motionärs nachvollziehen, möchte aber, wie erwähnt, keine neuen Ausnahmen schaffen, sondern das Problem im Grundsatz beheben.

Die geforderte Ergänzung von Artikel 46 verletzt aus Sicht der Kommissionsmehrheit den Grundsatz der Gleichbehandlung: Die Bestimmung bevorzugt versicherte Vorsorgeeinrichtungen, die auch bei nicht vollständig geäufneten Reserven Leistungsverbesserungen gewähren dürfen. Vorsorgeeinrichtungen sind allerdings unabhängig von ihrer Form gesetzlich verpflichtet, ihre finanzielle Nachhaltigkeit sicherzustellen. Im Weiteren beschränkt diese Bestimmung das Verzinsungspotenzial der Guthaben eines erheblichen Bevölkerungsteils, nämlich derjenigen, die dort versichert sind, und behindert das Leistungsziel der Vorsorgeeinrichtungen, eine konstante Verzinsung anzustreben.

Die Kommissionsmehrheit ist auch der Meinung, dass durch neue Weisungen, Fachrichtlinien und gesetzliche Änderungen die Anforderungen an die Pensionskassen in den letzten Jahren stetig gewachsen sind, die Aufsicht funktioniert und die Stabilität und Sicherheit gut sind. Jährliche detaillierte Prüfungen durch mehrere Instanzen sichern das System zusätzlich ab.

Vor diesem Hintergrund spricht sich die Kommissionsmehrheit dafür aus, Artikel 46 BVV 2 aufzuheben, so, wie es die Motion in modifizierter Form verlangt.

Die Minderheit möchte an der ursprünglichen Fassung der Motion festhalten. Sie befürwortet es, die mögliche Ungleichbehandlung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften zu beseitigen, will aber Artikel 46 BVV 2 aufrechterhalten. Dessen Inhalt soll weiterhin verhindern, dass Vorsorgeeinrichtungen zur Anwerbung neuer Versicherter hohe Zinsen gewähren und dadurch die finanzielle Sicherheit der Vorsorgeeinrichtungen gefährden. Die Minderheit hat sich in der Kommission für ein schrittweises Vorgehen ausgesprochen, wonach zuerst die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen von der Einschränkung befreit werden sollen und die vollständige Aufhebung dann allfällig in einem zweiten Schritt in Angriff genommen werden soll.

Schlussendlich hat die Kommission mit 16 zu 9 Stimmen entschieden, die Motion zu ändern und dem Rat die erwähnte modifizierte Fassung vorzulegen. Im Namen der Kommission bitte ich Sie, die Motion in der modifizierten Fassung anzunehmen.

Riniker Maja · P-F · Conseil national · Argovie · Groupe libéral-radical

Präsidentin (Riniker Maja, Präsidentin): Der Antrag der Minderheit Marti Samira wird von Frau Mattea Meyer begründet.

Meyer Mattea · Mit-F · Conseil national · Zurich · Groupe socialiste

Die Minderheit Marti Samira verlangt, die ursprüngliche Version der Motion Ettlin Erich anzunehmen und dem einstimmigen Entscheid des Ständerates zu folgen.

Die bisherige Beschränkung will verhindern, dass Vorsorgeeinrichtungen, die im Wettbewerb stehen, ihre Attraktivität kurzfristig durch überhöhte Verzinsungen steigern und die finanzielle Stabilität damit langfristig gefährden. Betriebseigene Kassen sind davon bereits heute zu Recht ausgenommen, weil sie nicht im Wettbewerb stehen. So weit scheint die Ungleichbehandlung durchaus berechtigt.

Nicht berechtigt ist in der heutigen Regelung, dass man Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen über einen Leisten schlägt, obwohl es merkliche Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichen Pensionskassen und solchen, die im freien Markt unterwegs sind, gibt. Öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen verfolgen oft feste Leistungsziele und brauchen sich nicht mit besonders hohen Verzinsungen einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, weil sie in der Regel einen gesetzlich stark eingeschränkten Versichertenkreis haben. Zum Beispiel müssen es Arbeitgeber mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben sein, oder es gibt geografische Beschränkungen. Entsprechend verfolgen öffentlich-rechtliche Kassen keine Expansionsstrategie, bzw. wenn, dann eine sehr gezielte. Sie sind nicht zu vergleichen mit Sammeleinrichtungen im freien Markt. Das lässt sich nur schon an den teils horrenden Brokerentschädigungen und Marketingkosten von Sammeleinrichtungen im Markt ablesen.

Dass die Höhe der Verzinsung der Altersguthaben ein Wettbewerbsfaktor ist, zeigen auch Ratings, die die Verzinsung der Sammelstiftungen vergleichen. Das kann dazu führen, dass eine Sammelstiftung im Zweifel eine höhere Verzinsung gewährt, als es ihre finanzielle Lage eigentlich zulassen würde. Es ist daher im Sinne der Versicherten und auch mit Blick auf die Systemstabilität in der beruflichen Vorsorge notwendig, dass hier die Kompetenzen des obersten Organs eingeschränkt werden, solange die Wertschwankungsreserven nicht ausreichend geäufnet sind. Die Sammeleinrichtungen im freien Markt verfolgen teilweise massive Expansionsstrategien, die notabene auf spezifische Versicherungsbestände zielen, insbesondere auf junge. Diese Kassen übernehmen folglich auch keine sozialpolitische Verantwortung, mit dem Resultat, dass Arbeitgeber mit vergleichsweise vielen älteren Arbeitnehmenden kaum mehr einen neuen Anschluss finden können. Öffentlich-rechtliche Kassen haben oft viele ältere Versicherte und Rentnerinnen und Rentner im Bestand.

Die Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen Kassen und Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen ist also entsprechend sachlich begründbar und kohärent.

Noch ein Wort zum Eingriff in die Kompetenz der obersten Organe: Grundsätzlich ist das oberste Organ für die finanzielle Stabilität einer Vorsorgeeinrichtung zuständig. Dazu gehört auch die jährliche Festlegung der Verzinsung der Altersguthaben. Diese Kompetenz sollte nur in besonderen Fällen eingeschränkt werden. Hier handelt es sich um einen besonderen Fall, wie ich vorhin ausgeführt habe. Im Übrigen ist eine Beschränkung des Ermessensspielraums des obersten Organs in der beruflichen Vorsorge mehrfach anzutreffen.

Mit dem Mehrheitsantrag wird ein Kompromiss ins Wanken gebracht, der mit verschiedensten Personen und verschiedensten Interessenkreisen aus der Branche abgesprochen wurde. Auch der einstimmige Entscheid des Ständerates ist ein Hinweis darauf, dass die Motion der gemeinsame Nenner ist, auf den man sich einigen konnte. Mit dem Antrag der Mehrheit laufen wir nun Gefahr, dass in Zukunft trotz nachgewiesener Notwendigkeit die gesamte Grundlage für diese berechtigten regulatorischen Eingriffe fehlt. Zu beachten ist insbesondere, dass die entsprechenden Bestimmungen nur gerade im genannten Verordnungsartikel und damit nicht redundant auf Gesetzesstufe vorhanden sind. Das ist fahrlässig, und wir öffnen Tür und Tor, dass sich Kassen von einer langfristigen Planung verabschieden. Das Prinzip der zweiten Säule ist aber die Langfristigkeit, im Sparprozess und im Rentenalter mit garantierten Leistungen.

Ich bitte Sie deshalb im Namen meiner Kollegin Samira Marti, dem Antrag der Minderheit Marti Samira zu folgen und die Motion Ettlin Erich in ihrer ursprünglichen Fassung anzunehmen.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Conseil fédéral · Jura

Pour poser le contexte, l'article visé par la présente motion a été introduit pour garantir que les institutions collectives et communes ne bénéficient pas d'un avantage concurrentiel déloyal en offrant des prestations qui pourraient être excessivement généreuses par rapport à leur situation financière. La motion fait également suite à une communication de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle de septembre 2023, d'après laquelle une rémunération des avoirs de vieillesse supérieure à 1,75 pour cent constituait une amélioration des prestations. Entre-temps, face aux nombreuses critiques, cette même commission a fixé, dans sa communication du 10 octobre de l'année dernière, la limite supérieure de la rémunération des avoirs de vieillesse des assurés actifs à 3,25 pour cent.

Alors que le Conseil des Etats a adopté la motion à l'unanimité le 13 juin 2024, la commission de votre conseil vous propose désormais une version modifiée de la motion visant à abroger l'article 46 OPP 2. La minorité Marti Samira vous invite, en revanche, à adopter la motion dans sa version initiale. L'article 46 OPP 2 garantit, justement, que les institutions collectives et communes constituent des réserves de fluctuation de valeur afin de remplir à long terme le but de prévoyance. Il existe des conflits d'objectifs, en particulier pour les institutions en situation de concurrence avec d'autres institutions. En effet, certaines institutions collectives et communes accordent, pour le moins hâtivement, des améliorations de prestations lorsque les rendements sont bons, afin d'être attractives pour les employeurs et d'obtenir ainsi des affiliations alors même que leurs réserves ne sont pas suffisamment élevées. Cela peut entraîner des risques financiers - concrètement, des taux de couverture trop bas ou encore des réserves de fluctuation de valeur trop faibles. Les conséquences possibles sont, dès lors, des mesures d'assainissement qui doivent être supportées par les assurés et par les employeurs.

Cette situation de départ n'a pas changé depuis l'introduction de la disposition. Certaines institutions de prévoyance de droit public sont également en situation de concurrence et, toujours selon l'article 46 OPP 2, les institutions collectives ainsi que les institutions de prévoyance ayant plusieurs employeurs étroitement liés entre eux sur le plan économique ou financier peuvent, à la différence des autres institutions collectives et communes, accorder des améliorations de prestations même si elles ne remplissent pas certaines conditions en matière de réserves de fluctuation de valeur.

La question de savoir si cette exception s'applique aussi aux institutions de prévoyance de droit public n'est pas claire et doit être jugée au cas par cas. Par conséquent, il est nécessaire de clarifier ce point. Il a été mentionné précédemment que le Conseil fédéral proposait le rejet de la motion, mais tout arrive, le Conseil fédéral évolue.

Je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à accepter la motion, mais, en soutenant la proposition de la minorité Marti Samira, c'est-à-dire à l'accepter dans sa version initiale.

Vote

Präsidentin (Riniker Maja, Präsidentin): Die Mehrheit der Kommission beantragt, die gemäss Ziffer 4 des Berichtes modifizierte Motion anzunehmen. Eine Minderheit Marti Samira beantragt, die Motion in der Fassung des Ständerates anzunehmen.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 120 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 72 Stimmen

(0 Enthaltungen)