Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG)

Büttiker Rolf · 1VP-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich begrüsse bei uns - etwas verspätet - Herrn Bundesrat Blocher. Blocher kommt zu spät! (Heiterkeit)

Heberlein Trix · Mit-F · Ständerat · Zürich · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Revision des Anag von 1931 und die Revision des Asylgesetzes haben einen engen Zusammenhang. Das Anag wird vom Ausländergesetz abgelöst, wobei verschiedene Artikel im Asylgesetz materiell zur Beratung kommen werden; ich werde noch darauf zurückkommen. Eine umfassende Migrationspolitik kommt nicht umhin, die Auswirkungen der Zulassungspolitik betreffend den Arbeitsmarkt, die Bedingungen für einen dauernden oder temporären Aufenthalt und für die Integration, aber auch die Migrationsaussenpolitik gesamthaft zu betrachten. Während im Ausländergesetz auch die Missbrauchsbekämpfung ihren Niederschlag finden muss, geht es im Asylgesetz um die Zulassung aus humanitären Gründen.

Seit je waren für die Schweiz, für ihre Bevölkerung und die schweizerische Wirtschaft Ein- und Auswanderungen sehr wichtig. Ausländer waren zu Beginn der Neunzigerjahre gesuchte Arbeitskräfte; Schweizer wanderten zur Sicherung ihrer Existenz in Zeiten der Wirtschaftskrise auch ins Ausland aus.

Die duale Zulassungspolitik, wie sie im Ausländergesetz neu geregelt wird, geht auf die Vorschläge der Expertenkommission Migration vom August 1997 zurück. Sie ist unterschiedlichen Ansprüchen aus verschiedenen Politikbereichen ausgesetzt, und damit sind Zielkonflikte vorprogrammiert. Dies kommt in den Diskussionen über die beiden Gesetzesvorlagen auch immer wieder zum Ausdruck. Die gesamtwirtschaftlichen Interessen prägen die Zulassungspolitik betreffend ausländische Arbeitskräfte ebenso wie die Frage der längerfristigen Integration, während in der Asylpolitik bei der Zulassung die humanitären Aspekte im Vordergrund stehen.

Die Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern ist unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Bestimmungen ein souveräner Entscheid jedes Staates. Dies bedeutet, dass in der Regel kein Anspruch auf Einreise und Gewährung des Aufenthaltes besteht.

Und damit konkret zum Anag. Eine Totalrevision des Anag von 1931 ist aus folgenden Gründen nötig:

1. Wichtige Bestimmungen des Ausländergesetzes sind heute in Verordnungen des Bundesrates enthalten, die jährlich revidiert werden. Sie sind eine ungenügende Legitimation zur Festlegung unserer Ausländerpolitik.

2. Die Zuwanderung in unser Land war in den vergangenen Jahren wenig gesteuert, und die Bestimmungen sind ungenügend - Stichwort: Saisonnierstatut, automatische Umwandlung und Familiennachzug nach vier Saisons. Im Schnitt reisen rund 42 Prozent der Ausländerinnen und Ausländer via Familiennachzug ein und nur 25,2 Prozent mit kontingentierter Erwerbstätigkeit. Dabei ist auch festzustellen, dass die Zahl der EU-/Efta-Angehörigen unter den Ausländern rund 56 Prozent beträgt.

3. Die Zuwanderung wurde im Laufe der Jahre mehrmals von Initiativen als Thema aufgenommen, letztmals mit der 18-Prozent-Initiative, die zwar abgelehnt wurde, uns aber dennoch verpflichtet, den Empfindungen eines grossen Teils der Bevölkerung Rechnung zu tragen.

4. Der Hauptgrund für ein neues Ausländergesetz ist die mit den EU- und Efta-Staaten vereinbarte Personenfreizügigkeit. Damit haben die Bürgerinnen und Bürger dieser Staaten freien Zugang zu unserem Arbeitsmarkt, und auch wir profitieren von dieser Freizügigkeit. Dadurch hat sich das Potenzial der Arbeitskräfte für unser Land stark vergrössert, insbesondere auch mit der geplanten Ausdehnung der Freizügigkeit auf die zehn neuen EU-Staaten, auf deren Wissen und Potenzial unser Land dringend angewiesen ist.

5. Gerade weil mit dieser Vergrösserung der Zahl der potenziellen Arbeitskräfte auch Ängste in der Bevölkerung verbunden sind, hat ein Ausländergesetz, das seinen Geltungsbereich bei der Zulassung ausschliesslich auf Nicht-EU- und Nicht-Efta-Länder beschränkt, klare Zulassungskriterien, Aufenthaltsbedingungen, Umwandlungskriterien und Missbrauchsregelungen aufzuweisen.

Rund eine Million ausländische Personen haben heute eine Niederlassungsbewilligung. Dies sind rund 72 Prozent der anwesenden Ausländer - Total: 1 495 008. Davon sind, wie gesagt, aus den EU- und Efta-Staaten rund 868 000 Personen, wenn man die 25 EU-Länder mit einbezieht; wenn es die 15 EU-Länder sind, sind rund 58 Prozent davon - 846 635 Personen - aus diesen Staaten niedergelassen, das heisst, sie leben seit vielen Jahren in unserem Land.

Jeder dritte Schweizer ist mit einer Ausländerin verheiratet, und jede siebte Schweizerin ist mit einem Mann mit einem ausländischen Pass verheiratet. Rund ein Drittel der Ehen ist binational, und ein Viertel unseres Arbeitsvolumens wird von ausländischen Arbeitskräften bewältigt.

Angesichts der demografischen Entwicklung und der tiefen Geburtenraten zeichnet sich in einigen Jahren auch ein Mangel an schweizerischen Arbeitskräften ab. Diesen Vorgaben will das Gesetz Rechnung tragen, auch wenn die längerfristige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt nicht voraussehbar ist.

Das neue Ausländergesetz geht wie erwähnt von der dualen Zulassungspraxis aus. Nur wenn keine geeigneten Arbeitskräfte in den EU- und Efta-Staaten gefunden werden, können Bewilligungen an Arbeitskräfte ausserhalb dieses Raumes erteilt werden, und zwar für Führungskräfte, Spezialisten und andere qualifizierte Arbeitskräfte. Saisonale oder Branchenbedürfnisse können dabei nicht zusätzlich berücksichtigt werden, dies sollte uns die Erfahrung lehren. Unterschieden wird nach wie vor zwischen Kurz- und Daueraufenthalten, wobei unsere Kommission, im Gegensatz zum Nationalrat, im Gesetz keinen Anspruch auf Niederlassung verankern will.

Im Gegensatz zum heutigen Anag werden im Ausländergesetz Rechte und Pflichten der Ausländer, Einreisevoraussetzungen, Familiennachzug und Beschwerdemöglichkeiten wie auch die Grundsätze zur Integration ausdrücklich verankert. Die Regelungen über die Integrationsförderung gelten für alle Ausländer, auch für Bürger von EU- und Efta-Ländern; ebenso gilt dies für die Erteilung von Niederlassungsbewilligungen, Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen.

Kompliziert wurden unsere Verhandlungen durch die Tatsache, dass der Bundesrat nach der Verabschiedung der Botschaft zum Ausländergesetz zwei wesentliche Teile dieses Gesetzes im Rahmen der Botschaft zur Teilrevision des Asylgesetzes neu regelte. Einerseits schlägt er im Asylgesetz statt der in den Artikeln 78 bis 83 des Ausländergesetzes geregelten vorläufigen Aufnahme den neuen Status der humanitären Aufnahme vor. Andererseits zielt er mit neuen Anträgen vom August 2004 zum Anag - Teil der Revision des Asylgesetzes - auf eine Ausdehnung der Zwangsmassnahmen in den Artikeln 71 bis 77.

Aus Transparenz- und Verständlichkeitsgründen hat deshalb die Kommission diese beiden Themen im Ausländergesetz lediglich formell behandelt. Materiell werden diese beiden Themen dann im Asylgesetz behandelt. Die beiden betreffenden Kapitel im Ausländergesetz sollen erst nach der Differenzbereinigung beim Asylgesetz im Nationalrat entsprechend ergänzt und im Ständerat dann wieder ins bereinigte Ausländergesetz zurückgeführt werden. Für die erwähnten Artikel erfolgt demnach heute nur die formelle Genehmigung im Ausländergesetz; dies im Hinblick auf allfällige Referenden oder Veränderungen der Vorlagen.

Anlässlich der Beratung lagen der Kommission vier Petitionen mit Bezug auf den Gesetzentwurf vor. Gemäss Artikel 17 des Parlamentsgesetzes hatten die Kommissionsmitglieder Gelegenheit, die Anliegen der Petenten in die Detailberatung einzubringen. Es handelt sich dabei um die folgenden Petitionen: eine Petition von GBI/Smuv Zürich gegen das neue Ausländergesetz; die Petition des Zürcher Regionalkomitees zur Unterstützung der "sans-papiers", "Regularisierung der Papierlosen" (01.2011); eine Petition der Jugendsession 2003 zur Regelung des Status der "sans-papiers"; sowie eine Petition betreffend die Aufenthaltsbewilligung der Piloten der ehemaligen Crossair AG. Die Kommission hat die Petitionen zur Kenntnis genommen, ohne ihnen Folge zu geben.

Im Namen der einstimmigen Kommission beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommission stimmte der Vorlage mit 6 zu 3 Stimmen zu.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Zum Vorgehen: Wir werden versuchen, die Behandlung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer heute abzuschliessen. Der morgige Tag wird dem Asylgesetz gewidmet sein; die von Anfang an festgelegte Nachmittagssitzung wird stattfinden. Wir müssen die Beratung des Asylgesetzes diese Session abschliessen. Sollte dies bis morgen Donnerstag nicht gelingen, müssten wir als letzte Massnahme in Betracht ziehen, die Beratung am Freitagmorgen abzuschliessen. Wir hoffen aber, dass wir auf eine Debatte am Freitagmorgen verzichten können.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Das tägliche Zusammenleben mit Menschen aus anderen Ländern und Kulturen gehört in unserem Land zur Normalität und ist kaum mehr wegzudenken. Die Einwanderungen südlicher Gastarbeiter haben in den letzten 40 bis 50 Jahren nicht unwesentlich zu Prosperität und Wohlstand in unserem Land beigetragen. Diese Einwanderer sind heute akzeptiert und integriert.

Die bisherige Rechtsstellung der Ausländer bedarf jedoch einer berechtigten und umfassenden Revision bzw. Neuregelung. Die bilateralen Verträge I und II haben zusätzliche Auswirkungen auf das noch laufende Revisionsverfahren. Die Schweiz - das hat die wirtschaftliche Vergangenheit ganz deutlich aufgezeigt - war und ist auf ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer angewiesen und wird es auch in Zukunft sein. Die Migrationsströme, insbesondere jene von Menschen östlicher Nationalitäten, und die reale Entwicklung am Arbeitsmarkt erfordern zusätzliche Einwirkungen seitens des Gesetzgebers. Eine Regelung insbesondere betreffend die Auswirkungen auf unser System der Sozialversicherung sowie die anderen Sozial- und Fürsorgeeinrichtungen ist von zentraler Bedeutung.

Die zur Diskussion stehende Vorlage nimmt sich dieser ausserordentlich wichtigen Faktoren an und verfolgt in besonderem Masse auch eine klarere und restriktivere Regelung des Familiennachzuges, ohne automatischen Rechtsanspruch auf eine dauerhafte Niederlassung. Zusätzlich gibt die Revision einen wichtigen Anstoss zur Verbesserung der Integration der heute in unserem Land lebenden Ausländerinnen und Ausländer sowie von deren Angehörigen, die sich schon lange in unserem Land aufhalten und kaum mehr in ihr Geburtsland zurückkehren werden.

Von zusätzlicher, ausserordentlicher Wichtigkeit ist meines Erachtens die Bekämpfung des Missbrauchs unserer Rechtsordnung hinsichtlich des Niederlassungsrechtes. Die in der Vergangenheit in erhöhtem Masse festgestellten Umgehungen unseres Ausländerrechtes, zum Beispiel durch die Schliessung von immer häufiger anzutreffenden Scheinehen, erfordert rigorose und unabdingbare Massnahmen, nicht zuletzt auch zum Schutze der Ausländerinnen und Ausländer, die sich regulär und ordnungsgemäss in unserem Land aufhalten.

Ich bin für Eintreten auf die Vorlage und begrüsse die Verbesserungen sowie die von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen.

Ich bitte Sie, ebenfalls auf die Vorlage und auf die neuen, von der Kommission vorgeschlagenen Lösungsansätze einzutreten.

Stähelin Philipp · Mit-M · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Ich bin für Eintreten, aber die grosse Begeisterung fehlt mir. Ich hätte mir ein umfassendes Migrationsgesetz, ein formell geschlossenes, widerspruchsloses System unseres gesamten Ausländerrechtes gewünscht. Das liegt nicht vor. Sie erinnern sich vielleicht noch, dass das einmal die Absicht war. Der Bundesrat ist davon abgekommen, er wollte kein Migrationsgesetz, und er beschränkt sich auf die Totalrevision des mehrere Jahrzehnte alten Anag. Wir haben deshalb nun mit dieser Vorlage einen Zwitter vor uns. Die Zielrichtung ist in erster Linie polizeilich. Es geht primär um die Missbrauchsbekämpfung. Vor allem das Abtauchen in die Illegalität und die Schwarzarbeit sollen verhindert werden. So weit, so gut! Dennoch enthält die Vorlage auch Elemente einer Migrationsgesetzgebung, insbesondere die Integration, das duale System. Ich begrüsse diese Ansätze, aber das Ganze bleibt ein Zwitter.

Diese unterschiedliche Zielsetzung hat sich auch auf die Art und Weise der Gesetzgebung ausgewirkt. Auch das macht mir Bauchweh. Es war für die Kommission aber zu spät, hier eine umfassende Neukonzeption vorzunehmen. Die Art der Gesetzgebung zeigt sich darin, dass das Ausländergesetz jetzt rund 150 Artikel enthält, während das bisher geltende Anag lediglich 26 Artikel umfasst. Wegen der vorbildlichen Kürze hatte das Anag auch so lange Bestand und wurde in der Praxis durchaus mit gutem Erfolg umgesetzt. Mit der grossen Regelungsdichte der neuen Vorlage habe ich nun meine Mühe. Sie könnte dazu führen, dass der Hauptinhalt des Gesetzes, die Polizeivorschriften, schlussendlich schwieriger durchzusetzen ist, als es ein Gesetz mit einem geringeren Detaillierungsgrad wahrscheinlich erlauben würde.

"Eng glismet", auf Schweizerdeutsch gesagt, ist in der Gesetzgebung nicht besser, sondern öffnet einfach mehr Löcher. Gleichzeitig entsteht hier Juristenfutter und führt eine solch eng gefasste Legiferierung auch zu vermehrter Bürokratie. Ich bitte - und sage das, weil der anwesende Polizeiminister auch Justizminister ist -, künftighin hier bei der Gesetzgebung eher einen Zacken zurückzufahren.

Ein umfassendes Migrationsgesetz hätte auch das Asylgesetz umfassen müssen. Dieses bleibt nun eine ausgegliederte Vorlage. Auch das ist schlussendlich nicht verboten. Diese ausgegliederte Vorlage ist aber in allerengstem Zusammenhang mit dem Ausländergesetz zu sehen. Das Ausländergesetz ist auch der Rahmen zur Asylgesetzgebung, und die beiden Vorlagen sind zusammen zu behandeln. Ich spreche dabei durchaus auch mögliche Nichteintretens- oder Rückweisungsanträge zum Asylgesetz an. Wenn die beiden Gesetze nicht zusammen behandelt und beschlossen werden, dann stimmen das neue Ausländergesetz und das alte Asylgesetz nicht mehr überein. Es entstehen im System der gesamten Ausländergesetzgebung Lücken und Löcher.

Es darf aber meines Erachtens nicht sein, dass wir für Ausländer, die sich ordnungsgemäss anmelden und sich damit einer Kontrolle unterstellen, eine einlässliche Rechtsordnung kreieren und diese Rechtsordnung gleichzeitig über den Asylbereich faktisch über weite Strecken wieder ausser Kraft setzen und damit im Grunde genommen zu Altpapier werden lassen. Dies müsste auch negative Auswirkungen auf unsere gesamte Rechtssicherheit haben, welche ja schlussendlich die Grundlage der Wohlfahrt unseres Landes darstellt. Wenn die beiden Erlasse schon nicht formell zusammengefasst werden, dann ist es doch wenigstens unerlässlich, dass sie fein aufeinander abgestimmt werden. Dies lässt es aber nicht zu, dass lediglich der eine Erlass behandelt und beschlossen wird, nicht aber der andere.

Ich bin in diesem Sinne für Eintreten. Ich erlaube mir im Rahmen des Eintretens aber noch einen kleinen Hinweis zu einem Nebenpunkt. Der Anlass für die Totalrevision des Anag liegt vor allem im Freizügigkeitsabkommen mit der EU. Das Freizügigkeitsabkommen ist eine Sache - wir haben darauf in Artikel 2 Absatz 2 Bezug genommen -, gleichzeitig leben wir aber nach wie vor mit einer ganzen Reihe von Niederlassungsabkommen der Schweiz oder der Kantone, welche nicht aufgehoben worden sind. Herr Bundesrat, Sie erinnern sich an ein Postulat, das ich zu diesem Punkt eingereicht habe und das in der letzten Session angenommen worden ist. In der Zwischenzeit habe ich hierzu wieder Erstaunliches erleben dürfen - ich nehme an, Sie auch. Ich beziehe mich hiermit auf das jahrhundertealte Abkommen über die Genfer Freizonen, die Freizonen mit dem Pays de Gex und mit Hochsavoyen. Ich habe festgestellt, dass sich Anfang dieses Jahres tatsächlich eine französische Richterin wieder einmal auf diese Abkommen gestützt hat. Vielleicht haben Sie die Schlagzeilen "Les contrôles à la douane sont illégaux" auch gelesen. Diese alten Abkommen entfalten doch noch immer wieder ihre Rechtswirkung. Ich bitte deshalb bei dieser Gelegenheit den Bundesrat noch einmal darum, hier einmal Durchsicht zu schaffen und zu einer umfassenden Rechtsordnung betreffend Niederlassungsfreiheiten usw. mit ausländischen Staaten zu kommen.

Brunner Christiane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Jusqu'à la Première Guerre mondiale, la libre circulation était entière dans notre pays, ce qui explique d'ailleurs le fait que j'ai eu une grand-mère allemande et un grand-père polonais, qui sont venus travailler en Suisse, qui se sont rencontrés et mariés en Suisse, et qui ont finalement donné naissance à une petite Suissesse, dont je suis la fille.

Je ne veux pas vous conter la généalogie de ma famille, mais je voulais simplement exprimer ainsi que les flux migratoires vers notre pays ne datent pas d'hier et que nous sommes encore un pays d'immigration à l'heure actuelle. Cette immigration a fait notre prospérité. Elle la fera encore. Malheureusement, l'histoire de l'immigration dans notre pays est aussi l'histoire du discours populiste fondé sur la crainte de l'étranger, sur l'étranger en tant que bouc émissaire responsable de tout ce qui n'est pas parfait au fil du temps, sur la stigmatisation de l'étranger, considéré comme un intrus dans notre corps social.

Je suis favorable à l'entrée en matière sur la révision de cette loi, parce qu'il faut bien l'adapter à la nouvelle donne, qui est celle de la libre circulation pour les ressortissants des pays de l'Union européenne. J'aurais cependant souhaité que le Conseil fédéral soit moins frileux et qu'il saisisse la chance de dire que toutes les personnes qui trouvent l'opportunité de travailler dans notre pays puissent le faire et que leurs employeurs doivent avoir l'obligation de pourvoir à leur intégration et à leur formation si nécessaire. L'erreur de notre politique migratoire antérieure a été de n'avoir fait aucun effort d'intégration, ni aucun effort de formation, alors que l'on était surtout intéressé par de la main-d'oeuvre non qualifiée.

Le Conseil fédéral a préféré adopter une politique migratoire restrictive, qui est devenue de plus en plus restrictive au fil des travaux parlementaires et des changements à la tête du département. Les nouvelles propositions du conseiller fédéral en charge du dossier conduisent à un durcissement constant de la politique à l'égard des étrangers, avec la cascade de possibilités d'internement - jusqu'à 24 mois au total! -, avec un durcissement des mesures de contrainte, alors qu'elles n'ont jamais fait leurs preuves depuis qu'elles ont été introduites.

Notre conseil est premier conseil pour examiner ces nouvelles propositions, et j'espère que le Conseil national aura du temps à consacrer à ce sujet, car, quant à nous en commission, nous n'avons fait que les survoler, tant en ce qui concerne la loi sur les étrangers que la loi sur l'asile, sur laquelle j'aurai l'occasion de revenir demain.

En ce qui concerne la situation des femmes migrantes, le Conseil fédéral a mis partiellement en oeuvre l'initiative parlementaire Goll 96.461, et le droit au regroupement familial améliore aussi en grande partie la situation des femmes migrantes, si toutefois - il reste un "si toutefois" - notre conseil ne suit pas la majorité de sa commission, mais suit à ce sujet le projet initial du Conseil fédéral.

Il ressort à l'évidence cependant d'une récente affaire genevoise que le droit du conjoint et des enfants à l'octroi d'une autorisation de séjour en cas de dissolution de la famille ne doit pas nécessairement dépendre du nombre d'années de mariage. Nous avons, pour notre part, ramené le nombre d'années de mariage à trois - avant, c'était cinq -, mais cela devrait bien plutôt dépendre des circonstances du cas particulier et du degré d'intégration. En suivant le Conseil national à cet égard, la commission n'a peut-être pas encore suffisamment approfondi la question.

La commission, dans sa majorité, a encore aggravé la réglementation telle qu'elle était proposée initialement par le Conseil fédéral et telle qu'elle a été amendée par le Conseil national, notamment en supprimant purement et simplement la réglementation pour les cas de rigueur, ainsi qu'en restreignant le droit à l'obtention d'une autorisation d'établissement et le droit au regroupement familial.

Cette loi "sur" les étrangers est ainsi devenue une loi "contre" les étrangers, et c'est pourquoi je vous invite à la rejeter.

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu