Existenzsicherndes Einkommen für jedes in einer Einelternfamilie lebende Kind / Harmonisierung der Alimentenbevorschussung und des Alimenteninkassos

Verfahrensbeitrag

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Die Mehrheit beantragt, von der Petition Kenntnis zu nehmen, ohne ihr Folge zu geben. Eine Minderheit (Fetz, Brunner Christiane) beantragt, der Petition Folge zu geben, die Motion des Nationalrates anzunehmen und damit die Petition als erfüllt abzuschreiben.

Forster-Vannini Erika · Mit-F · Ständerat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Petition 02.2028 fordert, dass es für jedes Kind in einer Einelternfamilie eine Ergänzung zum Grundeinkommen gibt, wenn der Lebensunterhalt von einem Elternteil nicht oder nicht genügend bestritten werden kann, und dass die Alimentenbevorschussung und das Alimenteninkasso auf Bundesebene durchgeführt werden sollen.

Der Nationalrat vertritt die Meinung, es sei nicht von der Hand zu weisen, dass Alleinerziehende zu dem Teil unserer Gesellschaft gehörten, der am schnellsten von der Armutsfalle erfasst werde. Eine Subkommission der SGK des Nationalrates hat sich dieses Problems angenommen und einen Vorschlag formuliert, wie dieser Armutsfalle begegnet werden kann. Der Vorschlag ist in der Vernehmlassung. Deshalb vertrat der Nationalrat die Meinung, dass dieser Teil der Petition als erledigt abgeschrieben werden kann. Die Differenzen in der Handhabung des Alimentenwesens wurden vom Nationalrat in einer Motion aufgenommen, der Motion 03.3586. Die Motion verlangt Vorschläge seitens des Bundesrates zur Harmonisierung der Gesetzgebung betreffend Alimentenbevorschussung und Alimenteninkasso. Gleichzeitig hat der Nationalrat beschlossen, der Petition Folge zu geben und sie als erfüllt abzuschreiben.

Ihre SGK konnte sich diesem Vorgehen mehrheitlich nicht anschliessen. Sie beantragt Ihnen mit 10 zu 2 Stimmen, von der Petition lediglich Kenntnis zu nehmen und die Motion 03.3586 der SGK-NR abzulehnen. Was sind die Gründe?

Die Petition fordert widersprüchliche Dinge; zum einen ein der Waisenrente entsprechendes existenzsicherndes Grundeinkommen. Eine Waisenrente ist aber nie existenzsichernd. Zum Zweiten fordert die Petition für jede Einelternfamilie eine Ergänzung zum Grundeinkommen, wenn der Lebensunterhalt von einem Elternteil nicht oder nicht genügend bestritten werden kann. Das käme einer neuen Sozialversicherung gleich. Gleichzeitig würden damit Ungleichheiten zwischen einer Einelternfamilie und einer klassischen Familie geschaffen. Punkt eins der Petition nehmen wir also nur zur Kenntnis.

Punkt zwei der Petition, Alimentenbevorschussung und Alimenteninkasso auf Bundesebene: Hier beantragt der Nationalrat, es seien Vorschläge zur Harmonisierung auszuarbeiten.

Die Einführung einer einheitlichen Regelung der Alimentenbevorschussung auf Bundesebene wurde bereits im Rahmen der Revision des Scheidungsrechtes diskutiert. Damals kamen die Räte zum Schluss, dass die Alimentenbevorschussung mangels Verfassungsgrundlage nicht bundesrechtlich geregelt werden könne; die Aufgabe sei dem öffentlichen Fürsorgerecht vorbehalten, das in kantonale Zuständigkeit falle. Die Unterschiede der Alimentenbevorschussung sind zugegebenermassen relativ hoch, doch rühren sie nicht zur Hauptsache von der Alimentenbevorschussung an sich her, sondern setzen sich aus Mietabzügen, Kosten für Kinderkrippen, Krankenkassenprämien usw. zusammen. Es könne, mit anderen Worten - so die Mehrheit der Kommission -, nicht angehen, dass in der Sozialpolitik immer wieder einzelne Elemente herausgegriffen und harmonisiert würden. Würde eine Harmonisierung für notwendig erachtet, so müssten die Kantone aktiv werden. Im Bereich der Sozialhilfe sei von den Kantonen eine einheitliche Regelung gefunden worden, deshalb sei nicht einzusehen, weshalb in der Alimentenbevorschussung seitens der Kantone keine einheitliche Lösung gefunden werden könne.

Im Bereich des Alimenteninkassos sind durch die wirtschaftlichen Verhältnisse der Unterhaltspflichtigen und die gerichtlich festgelegten Alimente klare Grenzen gesetzt. Wo möglich, erfolgt dort eine Harmonisierung bereits unter den Kantonen. Das läuft über die SDK und die Skos. Eine Harmonisierung auf Bundesebene erübrigt sich aus den dargelegten Gründen.

Die Motion des Nationalrates ist deshalb aus der Sicht der Mehrheit der Kommission abzulehnen.

Brunner Christiane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

La réalité sociale, étayée par de nombreuses publications sur la situation économique des familles et tout particulièrement des familles monoparentales, est tout simplement scandaleuse. Le tout récent rapport sur les familles, publié par le Département fédéral de l'intérieur, sous-titré "Structures nécessaires pour une politique familiale qui réponde aux besoins", nous apprend non seulement que les familles monoparentales sont les plus exposées au risque de pauvreté, mais aussi qu'il existe de grandes inégalités entre les cantons en ce qui concerne la couverture des besoins élémentaires de ces familles. Je rappelle que ce sont les enfants qui en font les frais - et, bien sûr, le parent qui a la garde de l'enfant.

Je cite ce même rapport du Conseil fédéral sur les familles: "S'agissant de l'égalité de traitement et de l'égalité des chances des enfants, les différences cantonales mises en évidence .... sont choquantes", et c'est peu dire que c'est choquant! Il est vrai que, comme l'indique le Conseil fédéral, tous les cantons ont mis en place des mécanismes d'avance sur pensions alimentaires et de recouvrement de ces mêmes pensions alimentaires, comme l'exige le Code civil. Mais les tableaux comparatifs, notamment les tableaux que nous avons pu étudier en commission, font état de disparités énormes. La seule constante est que tous les cantons accordent, sur demande, des avances pour l'enfant si le besoin économique est avéré. Peu de cantons, essentiellement les cantons romands, prévoient aussi des avances pour le conjoint.

Au premier coup d'oeil, on pourrait croire en voyant ces tableaux, que les montants accordés pour les enfants sont presque partout les mêmes - à l'exception du canton de Fribourg où ils plafonnent à 400 francs par mois - pour la pension de la mère et de l'enfant. Mais cette impression d'harmonie est trompeuse. En réalité, il y a des différences d'un canton à l'autre, non seulement dans le calcul du revenu déterminant le droit aux avances, mais aussi par rapport aux avances accordées pour le même cas de figure - allant parfois du simple au double.

Fédéralisme oblige, les seuils et les critères de définition du besoin, les limites de revenu donnant droit aux avances et aux recouvrements varient d'un canton à l'autre, voire d'une commune à l'autre si le canton leur a délégué une partie de ses compétences. On apprend même que, dans certains cantons, l'avance pour la contribution d'entretien due à un enfant n'est pas versée si le parent débiteur est insolvable ou s'il est parti à l'étranger; et que, dans d'autres cantons, les avances doivent être remboursées lorsque la mère - il s'agit en général de la mère - revient à meilleure fortune.

On observe par ailleurs une tendance des cantons à réduire les dépenses en introduisant des conditions de plus en plus restrictives. Par exemple, le canton d'Argovie a mis en consultation une modification de la loi, visant à faire payer un éventuel partenaire de la mère ce que le père refuserait de payer. Ou encore: le canton du Tessin vient de limiter à cinq ans le droit aux avances sur pensions alimentaires.

Certains d'entre nous n'ont peut-être pas une vision claire de la réalité de vie des mères divorcées. Même le Tribunal fédéral concède, dans un récent arrêt, qu'une femme ayant la garde de trois enfants, âgés de 8, 11 et 13 ans, n'a généralement "plus de temps à côté des soins aux enfants pour exercer une activité à temps partiel". C'est bien dit! Mais que peut faire alors cette mère si le père ne paye pas ce qu'il doit? Elle ne peut pas s'inscrire à l'assurance-chômage parce qu'elle n'est pas apte au placement. Si elle trouve par chance une activité lucrative, elle prend le risque de n'avoir plus aucune avance de pension alimentaire, une double journée de travail et, à terme, des problèmes de santé. Si elle choisit de privilégier sa présence auprès des enfants, elle devra alors s'adresser à l'assistance publique.

La volonté du législateur, lors de la révision du Code civil, n'était pas uniquement d'éviter que la famille monoparentale échappe à la pauvreté, mais qu'elle puisse vivre selon le projet familial qui était celui du couple lorsque les enfants ont été mis au monde. Ce but n'est pas du tout respecté par la pratique actuelle des cantons, parce que c'est de la pure assistance sociale.

Les organisations les plus compétentes en matière de questions familiales insistent sur le fait qu'une harmonisation s'impose: la Conférence suisse des institutions d'action sociale, Pro Juventute, ainsi que les organisations de défense de la famille et des familles monoparentales. Même la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales souhaite, selon sa lettre du 18 décembre 2003 adressée aux pétitionnaires - à la Fédération suisse des familles monoparentales -, qu'une convention intercantonale fixe des limites unifiées et élevées de revenu et de fortune donnant droit à des avances. On ne peut dès lors que s'étonner du fait que les cantons n'aient toujours rien entrepris pour réaliser cet objectif et qu'ils en soient restés aux voeux pieux.

Le Conseil national a quant à lui démontré qu'il a une conception plus cohérente de la politique familiale que la majorité de notre commission, puisqu'il a adopté la motion en mars 2004, par 84 voix contre 48. La plupart du temps, les législatifs cantonaux s'adressent à nous par différentes voies pour nous demander de procéder à telle ou telle autre révision, de légiférer dans tel ou tel autre domaine. Il est temps que nous disions à notre tour aux cantons que leur pratique n'est pas légitime et que si ceux qui en sont responsables ne la changent pas, il faut que la Confédération s'en mêle et dise de manière plus précise ce qu'elle attend des cantons.

La minorité vous invite donc à donner suite à la pétition de la Fédération suisse des familles monoparentales, en adoptant la motion du Conseil national, pour l'harmonisation des avances et du recouvrement des pensions alimentaires.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Für die Zahlung von Unterhaltsbeiträgen oder eben Alimenten sind diejenigen verantwortlich, die gemäss einer vertraglichen oder gerichtlichen Abmachung dazu verpflichtet worden sind. Es geht also um die Wahrnehmung der Eigenverantwortung zur Entrichtung einer Leistung. Ohne jetzt eine Schuldzuweisung an eine Partei vornehmen zu wollen: Dies hat man zu einem erheblichen Mass auch selbst verursacht, oder man hat dazu beigetragen. In der Tat, die vielfach gerichtlich festgelegte Höhe einer Unterhaltsleistung erreicht nicht selten ein Ausmass, das sowohl die Empfänger als auch die Zahler an den Rand der Existenzfähigkeit führt. Anwälte und Gerichte sind oft nicht unschuldig an diesen Situationen. Die finanzielle Unfähigkeit oder die Nichtwahrnehmung der verfügten oder abgemachten Zahlungsverpflichtungen führt deshalb oft dazu, dass meistens Frauen mit Kindern existenziell gefährdet sind.

Die für solche Fälle vorhandenen Auffangnetze in Form der Bevorschussung dieser Alimente sind gesetzlich in kantonalen Erlassen geregelt. Diese kantonalen Regelungen haben sich meines Erachtens in der Vergangenheit bewährt. Die Zuständigkeit ist getreu dem Prinzip der Subsidiarität den Kantonen bzw. den Gemeinden zugeordnet. Die Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge ist also dort angesiedelt, wo üblicherweise Fürsorge- und Sozialhilfeleistungen zur Sicherung einer Existenz erbracht werden, also am richtigen Ort in unserem Gemeinwesen. Das Gleiche gilt auch für die Wiederbeschaffung bzw. für den Einzug der im Voraus geleisteten Unterhaltsbeiträge.

Die Motion verlangt nun eine Harmonisierung der Alimentenbevorschussung. Sie verlangt also ein Eingreifen in die formelle und wahrscheinlich auch materielle Abwicklung eines Systems, das so schlecht nicht funktioniert hat. Diese Absicht ist ein Eingriff in die Autonomie der Kantone und Gemeinden durch den Bund und kaum im Interesse der direkt betroffenen Vollzugsorgane. Sollten die Kantone wider mein Erwarten selber Harmonisierungsbedarf haben, so ist es nach meiner Überzeugung Aufgabe und Sache der Kantone, auf Stufe der Sozialdirektorenkonferenz Lösungen zu suchen und dafür besorgt zu sein, dass Verbesserungen herbeigeführt werden.

Ich erachte es als nicht notwendig, dass der Bund hier eingreift, und bitte Sie daher, die vorliegende Motion abzulehnen.

Fetz Anita · Mit-F · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich bitte Sie, die Motion des Nationalrates anzunehmen. Sie verlangt die Harmonisierung der Alimentenbevorschussung und des Alimenteninkassos. Der Nationalrat hat ihr mit 84 zu 48 Stimmen sehr deutlich zugestimmt.

Wir wissen es heute aus vielen verschiedenen Studien: Kinder von Alleinerziehenden sind am meisten von Armut betroffen, und zu den Alleinerziehenden gehören eben meistens die Frauen; sie haben die Kinder und sind dann von existenziellen Sorgen betroffen. Ich verweise auf die Studien und auf die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (Skos), die sich auch dafür ausgesprochen hat, dass man hier harmonisierend eingreifen soll.

Es gibt grosse Unterschiede zwischen den Kantonen und Gemeinden in dieser Frage, und zwar nicht nur, was die Höhe betrifft; das wäre noch nachvollziehbar, wenn man von der unterschiedlichen Kaufkraft ausgeht. Aber was ich sehr viel stossender finde, ist die Unterschiedlichkeit der Art der Bevorschussung. Es gibt Gemeinden und Kantone, die die Bevorschussung nur machen, wenn garantiert ist, dass das Geld beim Vater wieder eingezogen werden kann. Wenn das nicht der Fall ist, wenn der Vater zahlungsunfähig ist, machen sie diese Bevorschussung nicht und verweisen die Frau direkt an die Sozialhilfe. Es gibt auch ganz unterschiedliche Vermögensgrenzen, und es wird ganz unterschiedlich angerechnet, ob die Frau einen Partner hat und ob sie mit ihm zusammenlebt oder nicht. Diese unterschiedliche Beurteilung und Behandlung finde ich ungerecht; sie widerspricht auch dem Gebot der Chancengleichheit der Kinder.

Deshalb bitte ich Sie, dem Nationalrat zuzustimmen, und zwar zugunsten einer kohärenten Familienpolitik.

Amgwerd Madeleine · Mit-F · Ständerat · Jura · Christlichdemokratische Fraktion

Tout le monde est d'accord pour dire que les familles, et plus particulièrement les familles monoparentales, sont particulièrement exposées à la pauvreté. Il est extrêmement grave de faire ce constat dans un pays par ailleurs riche et développé comme le nôtre.

Cela étant dit, je suis sensible à la démarche faite par la Fédération suisse des familles monoparentales, mais je crois que notre autorité n'est pas la mieux placée, la plus appropriée pour prendre de telles initiatives, à savoir non seulement pour introduire un revenu minimum pour les enfants de familles monoparentales, mais aussi pour demander que cela soit fait au niveau fédéral. En effet, c'est centraliser une gestion des avances et recouvrements des pensions alimentaires au niveau fédéral, alors que cette gestion se fait actuellement au niveau cantonal. Ces services sont bien organisés et fonctionnent. L'harmonisation n'est certes pas réalisée; il y a des différences, mais c'est aux cantons de faire en sorte de trouver une solution plus favorable. Les décisions de justice sont respectées, les avances sont faites, souvent à fonds perdu, pour les familles, afin de leur permettre de vivre, de survivre malheureusement, mois après mois.

Centraliser un tel service, c'est une fois de plus déresponsabiliser les cantons, uniformiser les méthodes et les moyens, et, certainement aussi, forcer les cantons à agir contre leur gré. La meilleure façon d'intervenir de manière efficace et afin d'obtenir une meilleure harmonisation est, comme le dit le Conseil fédéral, que la Conférence suisse des institutions d'action sociale prenne les choses en main - elle l'a déjà fait dans le domaine de l'aide sociale - et propose des recommandations.

Sans répéter l'argumentation du Conseil fédéral, je suis d'avis qu'effectivement, la péréquation et une plus juste harmonisation se feront mieux et plus efficacement dans le cadre de la politique sociale globale des cantons que par une intervention de la Confédération.

C'est pourquoi, sans nier la réalité difficile des familles monoparentales, connue et reconnue, je suivrai la proposition du Conseil fédéral en souhaitant que la Fédération suisse des familles monoparentales saisisse cette opportunité d'adresser sa demande à la Conférence suisse des institutions d'action sociale.

Couchepin Pascal · BR-M · Bundesrat · Wallis

Je crois qu'il y a un certain nombre de points sur lesquels on est d'accord. Ces points relèvent d'un constat qui a été fait notamment dans le rapport sur les familles, que j'ai présenté en 2004 lors de l'excursion à l'île Saint-Pierre. Ce rapport a démontré que, dans un certain nombre de cantons, il n'y a pas encore de politique familiale cohérente et cela touche en particulier le problème des avances sur pensions alimentaires. Il y a de très grandes différences d'un canton à l'autre.

Mais s'il y a des divergences et des différences entre les cantons, parce qu'il y a parfois un manque de cohérence dans la politique familiale, cela ne signifie pas, comme vient de le dire Madame Amgwerd, que l'on doive priver les cantons de cette compétence pour la transférer à la Confédération, en espérant qu'ainsi tous les problèmes seront résolus. Transférer une tâche à la Confédération ne signifie pas encore, malgré toute l'estime que nous nous portons à nous-mêmes, que tout va se passer beaucoup mieux que dans les cantons. Mais il y a un problème supplémentaire, c'est que, du point de vue constitutionnel, nous avons la conviction, fondée sur l'examen des normes, que cette tâche ne revient pas à la Confédération et que nous n'avons pas, selon les dispositions de la nouvelle Constitution, la compétence de légiférer dans ce domaine.

On a évoqué la pauvreté. Le rapport sur les familles dit que le taux de pauvreté en Suisse atteint au total 9,3 pour cent. Chaque cas derrière cette statistique est un cas qui mérite le respect - il y a des cas dramatiques -, mais il faut rappeler de temps en temps que, s'il y a 9,3 pour cent de pauvreté, c'est beaucoup trop! Mais cela signifie aussi qu'il y a 91 pour cent de gens qui ne sont pas dans cette catégorie. Je crois qu'à certains moments, on a le sentiment que ce pays est dans une situation catastrophique, mais il faut oser dire que, jamais dans l'histoire de l'humanité, il n'y avait eu aussi peu de pauvres. Cela ne signifie pas qu'il faille négliger les 9 pour cent qui sont victimes de la pauvreté, mais quand même, cette société a réussi quelque chose qu'aucune autre société dans l'histoire n'avait réussi: faire que plus de 90 pour cent des gens échappent à la pauvreté. Il n'en reste pas moins qu'on ne doit pas se désintéresser des 9 pour cent qui restent dans cette catégorie. On a d'autant plus de moyens de le faire qu'ils sont moins nombreux que dans le passé. Mais, d'abord, reconnaissons le succès de ce système, de cette société, et après cherchons des moyens équitables et efficaces d'agir.

Or, malheureusement, même si on avait la compétence de le faire, cette proposition reviendrait à privilégier un groupe de familles par rapport à d'autres. Ici, on favoriserait les familles monoparentales par rapport à des familles classiques avec un père et une mère, donc n'ayant pas de pensions alimentaires, qui sont aussi parfois frappées par la pauvreté. Et les chiffres disent qu'il y a peu de différence dans le risque de pauvreté entre une famille monoparentale et une famille classique avec plusieurs enfants.

On me donne des chiffres: la pauvreté, pour les couples avec plusieurs enfants, est de l'ordre de 20,3 pour cent, comme je l'ai évoqué il y a un instant, et, pour les familles monoparentales, de 23 pour cent. Donc, il y a pratiquement le même risque de tomber dans la catégorie "pauvre" - au sens statistique du terme - pour une famille classique avec plusieurs enfants que pour une famille monoparentale; et si on suivait la motion, on privilégierait la famille monoparentale par rapport à la famille classique.

Vous me direz que, dans ce cas-là, il faut donner quelque chose aux deux: c'est un débat qui est en cours, notamment au sujet des propositions qui voudraient établir et améliorer les prestations complémentaires en faveur des familles modestes. C'est un débat qui sera mené en temps opportun.

Pour les raisons suivantes, je vous demande de rejeter la motion:

1. manque de base constitutionnelle;

2. qu'un objet soit traité au niveau de la Confédération ne signifie pas, par définition, qu'il soit mieux traité qu'à l'échelon des cantons; la politique sociale doit rester dans le domaine cantonal, parce qu'on y est plus proche des personnes concernées;

3. inégalité de traitement, si vous adoptez la motion, entre les familles monoparentales et les familles classiques.

Enfin, si la motion était adoptée, si l'on introduisait un système fédéral, on aurait un petit problème financier supplémentaire; je ne pense pas que ce serait le problème décisif, mais enfin il faut s'en souvenir de temps en temps. On a aussi un problème d'exiguïté des ressources financières, évoquons-le en passant; on en parle peut-être même trop parfois, mais ça existe quand même. Ce serait probablement aux dépens d'autres tâches qu'on introduirait cette compétence en faveur de la Confédération. Nous ne nions pas le problème, mais nous pensons qu'il est résolu de manière plus efficace au niveau des cantons qu'au niveau de la Confédération.

C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral propose de rejeter la motion de la commission du Conseil national et de prendre acte de la pétition de la Fédération suisse des familles monoparentales.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

02.2028

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... Minderheit

Dagegen .... offensichtliche Mehrheit

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Frau Brunner wünscht, dass die Stimmen gezählt werden. Gemäss Artikel 45 Absatz 1 unseres Ratsreglementes kann jedoch auf das Zählen der Stimmen verzichtet werden, wenn das Ergebnis einer Abstimmung offensichtlich ist. Es sind etwa 6 Stimmen für den Antrag der Minderheit. Wir lassen das Ergebnis also so stehen.

03.3586

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion .... Minderheit

Dagegen .... offensichtliche Mehrheit

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Es ist jetzt gezählt. (Heiterkeit)