Initiative parlementaire. L’augmentation des populations de loups devient incontrôlable. Sans possibilité de régulation, elle menace l’agriculture. Rapport de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États

1 Genèse du projet

2 Présentation du projet

La LChP est entrée en vigueur le 1^er avril 1988. Des interventions politiques avaient été à l’origine de cette révision totale, qui demandaient en particulier une loi reposant sur une conception claire axée sur la protection des espèces. Cette révision avait à l’époque été notamment influencée par la Convention du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (Convention de Berne)¹⁴, qui venait alors d’être ratifiée. La protection des espèces avait dans ce contexte été notablement renforcée. En raison de la forte et rapide croissance des effectifs de cerfs élaphes et dans le sillage des discussions relatives à l’équilibre entre forêt et gibier, la décision avait été prise de limiter à un niveau acceptable les dommages causés aux forêts et aux cultures agricoles par des animaux vivant à l’état sauvage.

Les dispositions de protection figurant dans la LChP révisée ont porté leurs fruits: depuis son adoption, l’aire de répartition et la taille des populations de nombreuses espèces protégées ont augmenté (bouquetin des Alpes, chat sauvage ou cigogne blanche et la plupart des espèces de rapaces et de pics). Si cette évolution constitue un véritable succès sur le plan de la protection des espèces, elle s’est toutefois accompagnée d’un accroissement des conflits entre la présence de certains animaux sauvages et les intérêts de l’homme. Tel est notamment le cas dans le secteur agricole, les effectifs croissants d’espèces telles que le loup ou le castor causant des dommages parfois importants. La résolution des conflits survenant avec les espèces pouvant être chassées et les espèces protégées constitue ainsi un objectif essentiel de la LChP. Depuis l’entrée en vigueur de la loi en 1986, le besoin d’une gestion pragmatique de certaines espèces protégées s’est intensifié dans la sphère politique par le biais d’interventions parlementaires concrètes. En raison de son expansion croissante et de la formation de meutes, le loup en particulier s’est invité au cœur des débats politiques.

Des voix de plus en plus insistantes s’élèvent aujourd’hui pour exiger une gestion pragmatique et les bases légales nécessaires à cette fin, en vue de garantir la cohabitation de l’homme, des animaux de rente et du loup. Aux termes de l’initiative, il y a lieu de modifier la LChP afin de permettre la régulation préventive des populations de loups par les gardes-chasse, comme on le fait déjà pour les bouquetins (qui sont eux aussi protégés). Là où la forte concentration de loups menace l’agriculture, la régulation des populations de loups doit être complémentaire aux mesures raisonnablement exigibles prises pour protéger les troupeaux. Dans ces régions, il y a lieu d’autoriser l’élimination de meutes ou de parties de meutes. Les cantons devront justifier les mesures de régulation qu’ils prévoient ainsi que les objectifs de ces dernières (stabilisation ou réduction). Il doit être permis d’abattre les loups qui s’approchent de façon menaçante des zones habitées et des êtres humains ou pour lesquels les mesures de protection des troupeaux sont inefficaces.

La nouvelle réglementation de la régulation des populations de loups constitue la clé de voûte du présent projet. À cette fin, les al. 2 et 3 de l’art. 7 sont transférés dans un nouvel art. 7a, intitulé «Régulation des bouquetins et des loups et financement des mesures». Les al. 1, 4, 5 et 6 de l’art. 7 ne font pas l’objet de la révision et, partant, demeurent inchangés sous le titre «Protection des espèces». L’introduction de l’art. 7a entraîne la suppression de l’obligation, pour les cantons, de prouver l’ampleur concrète des dommages dans le cadre de la régulation des populations de loups. Les cantons doivent ainsi désormais avoir la possibilité, après avoir obtenu l’assentiment de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), compétent en la matière, de désamorcer par des interventions régulatrices les conflits survenant entre les exigences de certaines espèces protégées et les intérêts de la population en amont, c’est-à-dire avant qu’un dommage ne se produise. En raison de l’inscription des deux espèces protégées que sont le bouquetin et le loup au nouvel art. 7a, al. 1, la régulation des effectifs de ces espèces par des interventions ciblées est désormais explicitement prévue par la loi. La période de régulation est prolongée d’un mois s’agissant du bouquetin et est fixée du 1^er septembre au 31 janvier pour ce qui est du loup.

L’art. 12, al. 2, qui autorise à tout moment des mesures contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés, est complété par le fait constitutif du «danger pour l’homme», ce qui permet de combler une lacune juridique. Il est ainsi possible de tirer des ours ou des loups solitaires qui ont perdu leur crainte naturelle, et les cantons ne doivent plus se fonder la clause générale de police.

Le présent projet met également en œuvre une initiative déposée par le canton de Thurgovie.¹⁵ Cette initiative demande que la LChP soit modifié de sorte que la réparation des dégâts causés par les castors aux infrastructures que sont les routes, les berges des canaux ainsi que les installations de drainage et d’aménagement des cours d’eau soit financée par la Confédération et les cantons. La question de l’indemnisation des dommages causés est pour peu d’autres espèces aussi étroitement liée à celle de la prévention des dégâts. S’agissant du castor, la prévention des dommages et l’indemnisation des dégâts causés font par conséquent l’objet d’une nouvelle réglementation.

3 Commentaire des dispositions

Art. 7a Régulation des bouquetins et des loups et financement des mesures

Le chap. 3 LChP, intitulé «Protection», règle le plan de protection tel que visé dans la loi et les principales tâches de la Confédération dans ce domaine. L’art. 7, al. 1, dispose que tous les animaux indigènes qui figurent dans le champ d’application de la loi et qui n’appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée en vertu de l’art. 5 sont protégés. L’art. 7, al. 2, constitue la base légale régissant le tir d’animaux protégés. Actuellement, seul le bouquetin est concerné par cette disposition. Il convient de permettre la régulation des populations de loups selon la même répartition des compétences que pour le bouquetin, qui est également une espèce protégée, là où la forte concentration de loups menace l’agriculture, où les mesures de protection des troupeaux sont inefficaces ou encore où les loups s’approchent de façon menaçante des zones habitées et des hommes. Avec le présent projet, l’aspect de la régulation des populations gagne en importance, et il semble opportun de subdiviser l’actuel art. 7 en un article sur la protection (art. 7 en vigueur) et un article sur la régulation d’espèces protégées (nouvel art. 7a).

Les gardes-chasse cantonaux doivent pouvoir procéder à la régulation préventive des populations de loups, selon les mêmes modalités que pour les bouquetins, en éliminant des meutes ou des parties de meutes dans les régions à forte concentration de loups, avant que l’agriculture ne soit menacée, qu’un dommage important ne survienne ou qu’un loup ne s’approche de façon menaçante des zones habitées et des hommes. Dans ce contexte, il y a lieu de prendre des mesures de stabilisation ou de réduction des effectifs de loups en plus des mesures de protection des troupeaux. Cette approche vise, d’une part, à limiter l’impact des loups et, d’autre part, à maintenir, voire améliorer, l’acceptation de l’espèce par la population et les agriculteurs.

L’art. 7a, al. 1, fait explicitement mention de la régulation des populations d’espèces protégées et non plus, comme c’était le cas à l’art. 7, du tir d’animaux protégés. De plus, les motifs justifiant toute régulation préventive sont complétés, à l’art. 7a, al. 2, par la prévention d’un «dommage» ou d’un «danger pour l’homme» et par la préservation de l’«équilibre, sur le plan régional, des populations de gibier». La marge de manœuvre donnée par la Convention de Berne pour les tirs dans le cas de populations d’espèces strictement protégées est ainsi exploitée.

Comme jusqu’à présent, le Conseil fédéral précisera par voie d’ordonnance la régulation des populations de bouquetins, et il en fera dorénavant de même pour celles de loups. Ce faisant, il indiquera comment garantir la protection des effectifs, mettre en œuvre les mesures raisonnables de prévention des dommages et assurer une pratique uniforme dans les différents cantons.

L’art. 7a, al. 1, let. a, classe le bouquetin comme espèce protégée pouvant être régulée par les cantons avec l’assentiment de l’OFEV. La période de protection est raccourcie de quatre semaines par rapport à la disposition actuelle. Les cantons peuvent donc autoriser des interventions dans les colonies de bouquetins déjà à partir du 1^er août. Ce début anticipé permet aux cantons de tirer des bouquetins avant la date d’ouverture de la chasse, début septembre, facilitant ainsi le travail de surveillance et de contrôle des tirs incombant aux gardes-chasse.

L’art. 7a, al. 1, let. b, classe le loup comme espèce protégée pouvant être régulée par les cantons avec l’assentiment de l’OFEV. Les populations de loups ne cessent de croître en Europe occidentale depuis les années 1980. En Suisse, les premiers loups ont été observés en 1995, et la première meute s’est formée en 2012. Le pays compte aujourd’hui déjà environ 150 individus et au moins quinze meutes, mais ces chiffres augmentent rapidement. Ces cinq dernières années, l’attaque par des loups de quelque 600 animaux de rente par an en moyenne a été attestée sur le territoire. La majorité de ces attaques ont eu lieu dans des troupeaux d’animaux de rente non protégés (env. 80 à 90 % des cas). Les loups s’en sont surtout pris à des moutons, mais aussi à des chèvres et ces deux dernières années également à des bovins. Les dommages se sont concentrés dans les régions d’estivage et les zones de montagne. L’attaque d’animaux de rente ne constitue toutefois pas le seul problème: les loups peuvent en effet perdre leur crainte de l’homme et ainsi s’approcher de zones habitées et même y séjourner. De tels loups peu farouches provoquent malaise et peur au sein de la population concernée et réduisent l’acceptation de l’espèce en Suisse.

Le nouvel art. 7a permet de simplifier les règles introduites en 2021 à l’art. 4^bis de l’ordonnance sur la chasse (OChP).¹⁶ Aussi, une détermination concrète d’un «dommage» ou d’un «danger pour l’homme» n’est plus nécessaire. Les loups ne seront donc plus régulés en raison de dommages ou de dangers qu’ils ont causés par le passé, mais en prévention de dommages ou de dangers. En vertu de l’art. 6 de la Convention de Berne, de l’art. 78, al. 4, de la Constitution (Cst.)¹⁷ et de l’art. 7a, al. 2, LChP, il n’est pas permis d’exterminer les populations de loups, même localement, ce qui appelle des règles visant à protéger la reproduction. En outre, il faut s’assurer que les cantons tentent de résoudre les conflits survenant avec le canidé en premier lieu par d’autres mesures, notamment avec un programme de protection des troupeaux, et pas uniquement par des tirs. Il est établi que le loup joue un rôle important dans l’écosystème. Par conséquent, il convient de prendre en compte les interactions entre la biodiversité et les biotopes dans les dispositions d’exécution à préciser dans l’ordonnance ainsi que dans le plan au sens de l’art. 10^bis OChP. Les populations de loups influent sur l’utilisation et la sollicitation des biotopes par les ongulés et peuvent ainsi prévenir des dommages excessifs à la forêt qui empêcheraient la régénération de cette dernière. Les mesures visant à réguler les fortes populations de loups doivent par conséquent être harmonisées avec les mesures dans d’autres domaines environnementaux, notamment celles qui sont destinées à assurer une régénération naturelle de la forêt.

L’art. 7a, al. 2, liste les objectifs permettant aux cantons de justifier la régulation des populations. Les mesures de régulation ne sauraient mettre en danger l’effectif d’une espèce protégée. La répartition et la densité d’une population nécessaires à la protection de l’espèce doivent être préservées. L’intervention même doit toujours se faire avec les moyens les moins intrusifs et les plus adaptés à l’objectif visé (principe de proportionnalité). Les cantons ne doivent ainsi décider de procéder à une régulation que s’ils ont pris au préalable toutes les mesures raisonnables de prévention des conflits. Tel est par exemple le cas si, d’une part, ils ont élaboré un programme cantonal de protection des troupeaux et le mettent en œuvre et, d’autre part, que les exploitations agricoles ont établi leur propre plan de protection des troupeaux et l’appliquent.

L’art. 7a, al. 2, let. a, reprend les objectifs figurant jusqu’à présent à l’art. 7, al. 2, et constitue la principale justification de la régulation des populations de bouquetins.

L’art. 7a, al. 2, let. b, se fonde sur les objectifs prévus jusqu’à présent à l’art. 12, al. 4, et constitue la principale justification de la régulation des populations de loups. Les cantons doivent donc pouvoir planifier des mesures de stabilisation ou de réduction des populations de loups dans les régions où des meutes se sont établies qui, malgré les plans de protection des troupeaux, attaquent des animaux de rente, constituent un danger pour l’homme ou menacent la sécurité publique, avant que les conflits ne s’intensifient, c’est-à-dire avant d’atteindre un niveau de dommage donné ou de présenter un danger concret pour l’homme. La régulation peut ainsi déjà être autorisée si au moins une attaque s’est produite lors de laquelle un animal de rente au minimum a été blessé ou tué sur des pâturages sur lesquels des mesures raisonnables de protection des troupeaux ont été prises ou sur des pâturages sur lesquels de telles mesures ne peuvent raisonnablement pas être prises. La régulation peut également être admise lorsque les loups d’une meute ont perdu leur crainte naturelle et commencent à s’approcher régulièrement des zones habitées ou de l’homme.

En vertu de l’art. 7a, al. 2, let. c, la conservation des populations d’ongulés sauvages pouvant être chassées représente un objectif justifiant la régulation des populations de bouquetins ou de loups. Les populations d’animaux sauvages peuvent, dans un même biotope, s’influencer de sorte que les effectifs d’une espèce prennent le pas sur ceux d’une autre espèce. Ce principe vaut tant en matière de concurrence entre deux espèces d’ongulés (bouquetin et chamois p. ex.) qu’en matière de prédation d’une espèce sur une autre espèce (loup et chevreuil p. ex.). Ainsi, des effectifs trop importants de bouquetins entraînent généralement un recul de ceux de chamois et des effectifs trop importants de loups, un recul de ceux de bouquetins, de cerfs élaphes, de chamois, de chevreuils ou de sangliers. Les cantons ont tout intérêt à ce que les populations d’ongulés sauvages soient saines et adaptées aux biotopes afin de pouvoir tirer parti de la manière la plus optimale possible du droit d’exploiter les populations d’animaux sauvages (régale de la chasse) que leur octroie l’art. 79 Cst. Un canton peut faire valoir une atteinte excessive à cette régale cantonale de la chasse comme dommage, ce qui peut constituer un motif de régulation d’une meute de loups. En cas de net recul des effectifs des espèces d’ongulés sauvages pouvant être chassées, les cantons peuvent donc déposer auprès de l’OFEV une demande d’assentiment à la régulation d’une population de loups.

L’art. 7a, al. 3, donne à la Confédération la possibilité de soutenir financièrement les cantons dans le cadre de la gestion des conflits causés par les espèces protégées visées à l’al. 1, notamment en lien avec l’information et la sensibilisation de la population, l’évaluation des dommages et la mise en œuvre de mesures de régulation des populations. Depuis le retour du loup en Suisse, les tâches incombant aux cantons et aux gardes-chasse en lien avec la cohabitation entre population et animaux sauvages se sont multipliées. Le soutien financier octroyé par la Confédération permettra aux cantons d’étoffer leur personnel. Celle-ci alloue des contributions globales aux cantons, dont le montant dépend de l’ampleur avec laquelle les cantons sont touchés (nombre de colonies de bouquetins ou de meutes de loups, p. ex.).

Art. 12

L’art. 12, al. 2, est complété par la notion de «danger pour l’homme». Cet ajout permet de combler une lacune juridique, ce qui revêt une grande importance sur le plan de la mise en œuvre. Les cantons doivent pouvoir tirer des ours ou des loups qui ont perdu leur crainte naturelle de l’homme et, malgré des mesures d’effarouchement, pénètrent de manière toujours plus fréquente dans les zones habitées et qui, de ce fait, représentent un risque.

L’art. 12, al. 4, est complété par une réserve renvoyant à l’art. 7a, al. 1 et 2. L’art. 12, al. 4, autorise la régulation des populations de toute espèce protégée au sens de l’art. 7, al. 1, lorsque les effectifs élevés d’une telle espèce ont entraîné d’importants dommages ou un grave danger. L’art. 12, al. 4, présente un caractère clairement réactif, la régulation n’intervenant qu’après l’apparition d’un dommage ou d’un danger pour l’homme. La réserve introduite indique qu’un régime d’exception prévaut pour le bouquetin et le loup: une régulation des populations de ces deux espèces est ainsi possible non seulement en réaction à un dommage important ou à un grave danger mais, en vertu de l’art. 7a, également déjà en prévention d’un dommage ou d’un danger. S’agissant des mesures prévues à l’art. 12, al. 4, le dommage ou le danger doivent être documentés et quantifiés. Pour ce qui est des mesures prévues à l’art. 7a, la détermination n’est pas nécessaire; la survenance d’un tel événement malgré la mise en place de mesures de protection des troupeaux est en effet suffisante.

Du fait de l’intégration de la possibilité de prévenir les dommages causés à certaines infrastructures par les castors, la structure de l’art. 12, al. 5, est modifiée: la disposition existante relative aux grands prédateurs est reprise à la let. a sans modification matérielle, alors qu’une disposition sur la prévention des dégâts causés par le castor est introduite à la let. b.

En vertu de l’art. 12, al. 1, la prévention des dommages dus à la faune sauvage relève en principe de la compétence des cantons. À titre d’exception, la Confédération participe aux efforts déployés par ces derniers pour prévenir les dégâts causés par les grands prédateurs aux animaux de rente. Par analogie, le présent projet propose que la Confédération participe également aux efforts déployés par les cantons pour prévenir les dommages à certaines infrastructures dus au castor.

En vertu de l’art. 12, al. 5, let. b, la Confédération doit encourager et coordonner les mesures prises par les cantons afin de prévenir les dommages causés par le castor à certaines infrastructures. Cette disposition doit être limitée aux infrastructures d’intérêt public, aux chemins de desserte pour les exploitations agricoles et aux berges, si la dégradation de celles-ci ne permet plus de garantir la sécurité contre les crues. Concrètement, il s’agit des infrastructures suivantes: infrastructures de transport telles que routes nationales, cantonales ou communales, voies ferrées, chemins et sentiers pédestres, ponts (y c. piliers et fondations), chemins agricoles et digues de protection contre les crues. Les berges naturelles ou artificielles ne sont concernées que si la dégradation de ces infrastructures ne permet plus de garantir la sécurité contre les crues. Les mesures techniques suivantes entrent en ligne de compte pour prévenir les dommages: mesures de protection contre les activités de creusement du castor, à savoir l’installation de grillages de protection sur les berges, les digues et les piliers et fondations de ponts ainsi que mise en place de palplanches, de parois étanches, d’enrochements et de barrières de graviers. Des mesures visant à améliorer la construction ou la pose de grillages peuvent être appliquées aux passages de ruisseaux sous des infrastructures de transports. L’installation de terriers artificiels est également envisageable. En outre, l’aménagement de conduites de drainage fixes dans les barrages de castors (siphonnage) est judicieux pour prévenir toute inondation. Ne sont en revanche pas soutenues les mesures de prévention aux infrastructures privées, comme les pompes et les systèmes de drainage agricoles ou les aménagements privés.

Conformément au principe «mieux vaut prévenir que guérir» prévalant dans la LChP, l’indemnisation est en général conditionnée à la prise de mesures raisonnables de prévention des dommages dus à la faune sauvage.¹⁸ Dans les habitats du castor, des mesures relevant tant de la technique que de la revitalisation des eaux sont indiquées pour prévenir les dommages causés par l’espèce aux infrastructures. Étant donné que les deux types de mesures sont très lourds à mettre en œuvre, la prévention des dommages causés par le castor aux infrastructures ne peut généralement pas être posée comme condition à l’indemnisation. En effet, de tels projets de prévention sont bien souvent planifiés seulement à l’étape de construction ou d’assainissement d’un ouvrage ou ne sont mis en œuvre qu’une fois un tel dommage survenu. En cas d’indemnisation d’un dommage dû au castor, les autorités cantonales devraient pouvoir contraindre le maître d’ouvrage à prendre des mesures de prévention si celles-ci sont jugées pertinentes et peuvent raisonnablement être mises en œuvre – d’autant plus que la Confédération et les cantons en assument les coûts. Une telle obligation devrait se fonder sur une analyse coûts-utilité réalisée par le canton, qui montrerait que l’investissement dans la prévention se révèle plus avantageux à long terme que l’indemnisation répétée d’éventuels dommages.

Bien que nouveau, l’art. 12, al. 6, reprend le contenu de la dernière phrase de l’art. 12, al. 5, en vigueur. La possibilité pour la Confédération de déléguer l’exécution de l’art. 12, al. 5, constitue un point en soi, qui nécessite donc un alinéa distinct.

Le nouvel art. 12, al. 7, règle la répartition des rôles entre la Confédération et les cantons en matière de protection des troupeaux. Il incombe à la Confédération de définir des principes uniformes à l’échelle du pays, notamment en ce qui concerne l’évaluation de la possibilité de protéger les pâturages ou le financement de mesures efficaces (p. ex. soutien par la Confédération du renforcement électrique des clôtures et de l’emploi de chiens de protection des troupeaux, mais pas de lamas ou d’ânes). Les cantons prévoient la mise en œuvre de mesures de protection des troupeaux dans ce cadre. Ainsi, ils peuvent tenir compte des différences régionales s’agissant du caractère faisable et raisonnable des mesures, par exemple en délimitant les périmètres sur lesquels des mesures de protection des troupeaux ne sont pas considérées comme raisonnables en vertu des principes formulés par la Confédération (cf. aussi l’art. 10^quinques, al. 2, OChP).

Art. 13

L’art. 13, al. 4, dispose que l’indemnisation des dommages par la Confédération et les cantons est conditionnée à la prise de mesures raisonnables de prévention des dommages dus à la faune sauvage. Seuls les cantons se trouvent obligés d’indemniser les dommages causés par les animaux sauvages pouvant être chassés visés à l’art. 5, al. 1, pour autant qu’il s’agisse de dommages causés à la forêt, aux cultures agricoles et aux animaux de rente, que ce ne soient pas des dommages insignifiants et que les agriculteurs ne puissent pas prendre de mesures à titre individuel contre ces animaux. Pour ce qui est des dommages causés par les animaux sauvages protégés au sens de l’art. 7, al. 1, la Confédération et les cantons participent à l’indemnisation, toutefois uniquement des dégâts causés par les espèces désignées dans l’OChP par le Conseil fédéral. Comme jusqu’à présent, sont indemnisés les dommages causés par la faune sauvage à la forêt, aux cultures agricoles et aux animaux de rente par des espèces pouvant être chassées en vertu de l’art. 13, al. 1, et par des espèces protégées en vertu de l’art. 13, al. 4. À des fins de clarification et de délimitation par rapport au nouvel al. 5, l’al. 4 est complété, d’une part, par une liste similaire à celle figurant à l’al. 1 et, d’autre part, par le principe selon lequel des mesures raisonnables de prévention des dommages dus à la faune sauvage doivent avoir été prises.

L’art. 13, al. 5, prévoit que les dommages causés par le castor aux infrastructures sont indemnisés, ce qui constitue une nouveauté. En raison de la mention explicite du castor dans un alinéa dédié, le Conseil fédéral devra impérativement désigner le rongeur, dans l’ordonnance, comme espèce dont les dommages sont indemnisés par la Confédération. Les dommages causés aux infrastructures d’intérêt public doivent en particulier être indemnisés. Il s’agit de toutes les routes (routes nationales, cantonales ou communales), de tous les chemins et sentiers pédestres officiels, des voies ferrées, des ponts (y c. piliers et fondations) et des digues de protection contre les crues. Sont également concernés les bâtiments et installations voués à la production d’énergie, à savoir les centrales électriques. On entend par infrastructures de transport privées notamment les chemins agricoles. Les dommages causés aux berges naturelles ou artificielles ne doivent être réparés ou indemnisés que si la dégradation ne permet plus de garantir la sécurité contre les crues. À l’inverse, toutes les autres activités du castor augmentent la diversité structurale des berges, ce qui s’avère bénéfique en matière de protection des eaux; par conséquent, il convient de ne pas leur porter atteinte. Les dommages subis par les pompes et les systèmes de drainage agricoles ne sont quant à eux pas indemnisés.

4 Conséquences

5 Relation avec le droit de l’Union européenne (UE)

6 Aspects juridiques