Planification des besoins et mise en place de la Cour d’appel du Tribunal pénal fédéral. Rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales

2.1.2.1 Lettre du président du TPF du 12 février 2014

En décembre 2013, le président du TF a chargé le président du TPF d’élaborer un modèle prévoyant la mise sur pied d’une juridiction d’appel (au sein du TPF)¹⁰.

Le 1^er janvier 2014, la présidence du TPF a changé. Le 4 février, le président du TF a informé le nouveau président du TPF, par courriel, qu’il s’était mis d’accord avec son prédécesseur pour élaborer un projet détaillé de juridiction d’appel au sein du TPF. Selon lui, il s’agissait de pouvoir présenter à temps une solution concrète au Parlement lors de l’examen du message du Conseil fédéral consacré à la mise en œuvre de la motion Janiak. Vu que le Parlement allait bientôt s’y atteler, le président du TF demandait où en étaient les travaux.

Dans l’échange de courriels qui a suivi, le 4 février 2014, les deux présidents ont finalement décidé qu’il valait mieux, pour des raisons tactiques, ne pas élaborer de projet concret dans l’immédiat, et qu’il était préférable de ne présenter que des informations générales fiables sur la faisabilité, les coûts et le nombre de juges supplémentaires, ce qui ne devait pas pour autant les empêcher de continuer à réfléchir en interne afin de pouvoir réagir rapidement si on leur demandait des informations complémentaires¹¹.

Le même jour, le président du TPF a transmis cet échange de courriels aux présidents des deux cours, qu’il a invités à s’entretenir avec lui le jour suivant à propos de cette question; il a précisé qu’il ne souhaitait pas, dans un premier temps, aborder cette dernière au sein de la CA‑TPF, préférant la régler au niveau présidentiel. Il a fait parvenir une copie de son courriel aux deux autres membres de la CA‑TPF – celle-ci comptait à l’époque cinq membres – pour les en informer. L’un des deux membres, le vice-président, y a répondu en s’étonnant que le président du TPF ne souhaite pas traiter cette question sensible au sein de la CA‑TPF et a demandé que cela soit le cas. Le président du TPF a répondu que la question ne pouvait pas attendre jusqu’à la prochaine séance de la commission, qui devait avoir lieu le 18 février 2014, mais qu’il satisferait son souhait d’organiser une séance le lendemain.

Le matin du 5 février 2014, le président a informé les membres de la CA‑TPF que le vice-président, qui avait demandé la tenue d’une séance, participerait également à l’entretien avec les présidents des cours; par conséquent, il a estimé inutile d’organiser une séance de la CA‑TPF.

À la suite de la rencontre du 5 février 2014, qui n’a pas fait l’objet d’un procès-verbal, le président du TPF a fait parvenir au président du TF, le 12 février 2014, une lettre qu’il avait rédigée en consultant notamment le président de la Cour des plaintes; ce document contenait des réflexions et des informations concernant la création d’une éventuelle juridiction d’appel à Bellinzone et visait avant tout à déterminer les postes de juriste probablement nécessaires (juge et greffier ou greffière). Le président du TPF a précisé qu’il comptait instituer un groupe de travail chargé de se pencher sur les questions organisationnelles.

Selon ce document, deux solutions se dessinent: soit la nouvelle juridiction disposerait exclusivement de ses propres juges ordinaires qui, pour garantir la flexibilité, pourraient être affectés à plusieurs cours, soit elle serait composée d’un président ou d’une présidente exerçant à titre ordinaire et qui pourrait faire appel, selon les besoins, à des juges d’appel exerçant à titre accessoire. En résumé, l’auteur du document partait du principe que, globalement, quatre postes à temps plein (de juge et de greffier ou greffière) devraient être créés pour garantir le traitement des appels formés contre des jugements de la Cour des plaintes (ce qui correspondait grosso modo à un quart des quinze postes à temps plein que comptait à l’époque la Cour des affaires pénales). Il lui apparaissait donc clairement que, au final, une juridiction d’appel au niveau fédéral pouvait être créée avec des moyens relativement modestes.

S’agissant de l’infrastructure, la lettre précisait que le TPF disposait de suffisamment de place pour héberger les bureaux et les salles d’audience d’une juridiction d’appel. À long terme, il aurait sûrement été possible de louer des locaux supplémentaires dans le bâtiment «Pretorio», voisin du TPF, une fois les travaux de rénovation terminés. Par conséquent, selon toute vraisemblance, la création d’une juridiction d’appel à Bellinzone n’aurait nécessité aucune mesure de construction de la part de la Confédération.

Une copie de la lettre du président du TPF a été remise aux juges du TPF, pour information¹².

À sa séance du 17 février 2014, la Commission administrative du TF (CA‑TF), en sa qualité d’autorité de surveillance du TPF, a pris acte des premières réflexions du président du TPF au sujet de la nécessité de créer une juridiction d’appel qui serait rattachée au TPF. Dans le procès-verbal de la séance, on peut lire que la CA‑TF a pris connaissance du fait que le site de Bellinzone offre suffisamment de place pour héberger une juridiction d’appel et que les besoins en personnel se montent à quelque quatre postes.

2.1.2.2 Rapport du groupe de travail interne du TPF du 10 mars 2014

Le 13 février 2014, un groupe de travail a été constitué au sein du TPF; il a été chargé d’établir dans quelle mesure une autorité d’appel fédérale pouvait être mise sur pied au sein du TPF. Ce groupe de travail était composé de quatre juges: deux de la Cour des affaires pénales et deux de la Cour des plaintes.

Selon le rapport qu’il a remis au président du TPF le 10 mars 2014, le groupe de travail a examiné les minima qui lui paraissaient nécessaires au fonctionnement d’une autorité d’appel fédérale au sein du TPF. Il a envisagé plusieurs modèles, en tenant notamment compte de ceux existant dans les cantons.

Concernant la variante A (création d’une juridiction d’appel fédérale, laquelle ne serait compétente que pour les appels), le groupe de travail est arrivé à la conclusion que le modèle du tribunal d’appel indépendant était préférable à celui d’une cour d’appel sise au sein du TPF. En effet, outre la singularité que représenteraient deux instances de jugement au sein du même tribunal, il semble au groupe de travail que ce choix poserait des difficultés d’organisation interne, au risque d’obérer le fonctionnement du TPF entier: en effet, les questions liées à la récusation se poseraient avec une extrême acuité.

Le groupe de travail a également examiné une variante B (création d’une juridiction de recours de deuxième instance): à l’image de ce qui a cours dans presque tous les cantons, les compétences d’une telle juridiction s’étendraient aussi bien aux appels qu’aux recours et correspondraient à celles qui sont actuellement assumées par la Cour des plaintes. On distinguerait ainsi clairement entre première instance et deuxième instance au niveau fédéral.

Dans le cas de la variante A (juridiction d’appel), le groupe de travail a estimé que le nombre de juges ordinaires ne pouvait être inférieur à quatre, pour un taux d’activité d’au moins 80 %, notamment parce que les décisions de la juridiction d’appel devaient généralement être prises à trois juges et qu’il fallait s’assurer qu’une composition légale puisse être formée rapidement; en outre, il y avait lieu de tenir compte de la répartition linguistique du pays et des absences. Par ailleurs, il fallait prévoir un minimum de quatre juges exerçant à titre accessoire, compte tenu des fluctuations inhérentes à la charge de travail, ainsi que le même nombre minimal de greffiers et greffières que de juges ordinaires, soit quatre.

Dans le cas de la variante B (juridiction chargée à la fois des appels et des recours), le nombre des postes de juges ordinaires à créer serait plus proche de trois que de quatre, car cette option permettrait de concentrer les activités. Il faudrait également prévoir autant de greffiers et greffières. Par contre, il ne serait pas utile de prévoir des juges suppléants, car les juges ordinaires des autres cours de la juridiction pourraient compenser les fluctuations liées à la charge de travail.

Le rapport du groupe de travail du 10 mars 2014 a été remis aux juges du TPF, pour information¹³.

Le 27 mars 2014, le président du TPF a informé la Cour plénière, par courriel, qu’il venait de recevoir un appel téléphonique du président du TF, qui lui a fait part de l’importance qu’il accordait au fait que les documents du TPF – en particulier le deuxième, à savoir celui qui avait été élaboré par le groupe de travail – devaient rester strictement confidentiels et ne devaient pas être transmis à des parlementaires ou à des tiers. Le président du TPF a précisé que lui-même et le président du TF défendraient leur point de vue devant le Parlement, dans l’hypothèse où on leur demanderait de le faire, et qu’il fallait absolument éviter qu’ils doivent répondre de documents du tribunal qui auraient été remis aux parlementaires.

2.1.2.3 Séance de surveillance du 2 avril 2014

Lors de la séance de surveillance que la CA‑TF a tenue avec son homologue du TPF (CA‑TPF) le 2 avril 2014, la lettre du président du TPF et le rapport du groupe de travail (cf. ch. 2.1.2.1 et 2.1.2.2) ont été évoqués.

Le président du TF a expliqué que lui-même et le président du TPF privilégiaient la création d’une cour d’appel au sein du TPF à titre de contre-proposition à la motion Janiak. Il a précisé que cette proposition commune des deux tribunaux avait été présentée en détail dans le message du Conseil fédéral. Selon lui, d’éventuelles nouvelles propositions des tribunaux réduiraient à néant toute chance de mettre en œuvre une autre solution que celle de la motion Janiak. Pour cette raison, il a instamment invité le TPF à ne plus évoquer de juridiction d’appel indépendante, précisant toutefois que la façon dont le TPF s’organisait en interne était du ressort du TPF.

Le président du TPF a estimé que la proposition commune d’une cour d’appel interne était la seule solution qui avait encore une chance au niveau politique. Selon lui, le TPF ne souhaitait pas soumettre aux débats politiques une nouvelle proposition de tribunal indépendant. Par conséquent, il a assuré que le TPF veillerait à ne pas nuire au projet commun.

2.1.3.1 Avis des tribunaux à l’intention de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États

À l’invitation de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ‑E), chargée de l’examen préalable, le TF et le TPF ont pris position en juin 2014 sur le projet du Conseil fédéral du 4 septembre 2013 (cf. ch. 2.1.1). Ils ont réexposé les raisons invoquées dans le message contre l’extension du pouvoir d’examen du TF et plaidé en faveur de l’introduction de la possibilité d’interjeter appel auprès d’une juridiction de seconde instance. En ce qui concerne l’organisation, le TPF a indiqué que des réflexions menées à l’interne lui avaient permis de conclure qu’une juridiction d’appel pourrait être créée pour une charge supplémentaire modérée. Par ailleurs, le tribunal a souligné que les chiffres cités au ch. 3 du message n’étaient pas corrects: entre 2008 et 2013, le nombre de recours adressés au TF était plus de deux fois plus élevé¹⁴. Le message fait état de onze recours en matière pénale portés annuellement devant le Tribunal fédéral en moyenne. Selon la statistique de la Cour des affaires pénales du TPF, il y a eu 19 recours en 2008, 61 en 2009, 27 en 2010, 16 en 2011, 12 en 2012 et 22 en 2013¹⁵.

2.1.3.2 Élaboration de bases par l’Office fédéral de la justice

Dans le cadre du premier examen du projet, le 4 juillet 2014, la CAJ‑E a chargé l’Office fédéral de la justice (OFJ) d’élaborer une autre solution afin de mettre en place une instance d’appel au TPF, reprenant ainsi la proposition du TF et du TPF soumise dans le cadre du message du 4 septembre 2013 et renouvelée entretemps par ces deux tribunaux.

L’OFJ avait étudié les possibilités de créer une instance d’appel. Une comparaison entre les deux options possibles a montré que seule la création d’une instance d’appel était compatible avec l’ordre juridique (loi sur le Tribunal fédéral [LTF]¹⁶ et CPP). La création d’une cour d’appel sise au TPF présentait les difficultés et les inconvénients suivants: la juridiction de première instance et celle de deuxième instance auraient la même présidence et le nombre de cas serait trop faible pour occuper une cour travaillant dans les trois langues officielles. Pour résoudre le problème du faible nombre de cas, l’OFJ proposait de réunir cette cour d’appel et la Cour des plaintes, mais des juges ayant déjà traité l’affaire concernée pourraient alors avoir des motifs de récusation. Des juges suppléants seraient nécessaires, mais leur recrutement pourrait s’avérer difficile et cela nuirait au développement d’une pratique juridique uniforme¹⁷. Du point de vue juridique, la création d’une nouvelle juridiction d’appel indépendante était encore plus convaincante, mais cette solution présentait les mêmes inconvénients que l’intégration de cette juridiction au TPF, notamment en ce qui concerne le faible nombre de cas. En outre, cette juridiction devrait assurer sa propre gestion.

2.1.3.3 Premier projet de loi de l’OFJ

Le 29 août 2014, l’OFJ a transmis au TPF un premier projet de loi – accompagné de commentaires – visant à créer une juridiction d’appel, et lui a laissé jusqu’au 15 septembre 2014 pour prendre position, notamment sur les conséquences financières et les effets sur l’état du personnel. Le projet se fondait sur les propositions faites par le TF et le TPF dans le message du Conseil fédéral et sur le mémorandum du TF du 28 juin 2013. Il prévoyait que le TPF disposerait désormais d’une ou de plusieurs chambres d’appel, qui seraient chargées des appels et des révisions, mais aussi des tâches assumées jusqu’à présent par la Cour des plaintes. Il était prévu que les cours d’appel statuent à trois juges et que le Parlement élise les juges soit en première instance, soit en deuxième (Cour des affaires pénales ou cours d’appel).

Le 2 septembre 2014, le président du TPF a informé la Cour plénière, par courriel, de l’invitation de l’OFJ à prendre position. Il n’a pas joint le projet de l’OFJ du 29 août 2014, mais a souligné que ce dernier comportait de nombreuses erreurs et proposait des réglementations que le tribunal n’accepterait vraisemblablement pas telles quelles. Il a indiqué qu’il essaierait donc d’organiser un entretien avec l’OFJ pour présenter oralement la position du TPF. Selon lui, une discussion au sein de la Cour plénière était impossible, mais il était possible de discuter de ce projet au sein de la CA‑TPF ou au moins avec les membres de la CA‑TPF intéressés, les membres de la Cour plénière intéressés étant eux aussi invités à prendre position. Il a proposé la date du 5 septembre 2014 pour tenir cette discussion et prié les personnes intéressées de se manifester; il leur ferait ensuite parvenir le projet.

Un membre de la Cour des plaintes a manifesté son intérêt en indiquant qu’il serait souhaitable que la Cour plénière puisse prendre connaissance du projet de l’OFJ. Peu après, le président du TPF a transmis le projet de l’OFJ à tous les membres de la Cour plénière.

Les discussions et décisions de la réunion du 5 septembre 2014 n’ont pas été consignées par écrit. Neuf juges ont participé à la réunion, à savoir cinq juges de la Cour des affaires pénales et quatre de la Cour des plaintes. D’après les souvenirs du président de l’époque, un argument de poids qui avait été mis en avant pour soutenir la création d’une troisième cour en lieu et place d’un tribunal indépendant était la possibilité d’entraide entre les cours¹⁸. Un participant se souvient que la discussion avait avant tout porté sur le risque de perte d’autonomie pour le tribunal, car le projet prévoyait que les présidentes et les présidents des cours soient élus par le Parlement. Sous la pression des délais, le groupe avait décidé de déléguer l’élaboration de la prise de position du TPF au président¹⁹.

Le président a fait parvenir le projet de prise de position à la Cour plénière le 11 septembre 2014. Il a également consulté le TF concernant ce projet. Le secrétaire général du TF lui a fait savoir, le 15 septembre, que le président du TF avait pris connaissance du projet en question et n’avait aucune objection à formuler.

2.1.3.4 Avis du président du TPF sur le premier projet de loi

Par lettre du 15 septembre 2014, le président du TPF a informé l’OFJ que, après une discussion interne, le tribunal avait conclu que le projet du 29 août 2014 était tout au moins discutable du point de vue juridique et que l’organisation prévue n’était pas réaliste. Il a souligné que le modèle proposé par l’OFJ prévoyait deux cours qui, tout en étant réunies sous le même toit, fonctionneraient comme deux tribunaux complètement distincts: la cour d’appel, qui serait chargée du traitement des appels et des plaintes et la cour des affaires pénales, qui, comme jusqu’alors, serait un tribunal spécialisé de première instance. Il a estimé qu’une cour des plaintes ainsi conçue entraînerait des problèmes de récusation insolubles. Le tribunal a donc exclu une fusion complète des juridictions compétentes pour les plaintes et pour les appels.

Par ailleurs, l’organisation et le mode d’élection proposés auraient pour conséquence, selon lui, que l’entraide, habituelle dans certains cas entre la Cour des affaires pénales et la Cour des plaintes, deviendrait impossible. Il a rappelé que, dans sa taille actuelle, la Cour des affaires pénales, trilingue, avait impérativement besoin de ce soutien.

De l’avis du tribunal, un modèle envisageable pourrait prévoir, outre les deux cours existantes, une troisième cour indépendante qui serait une cour d’appel. Il faudrait alors engager un ou deux juges ordinaires (au maximum) participant à toutes les procédures et pouvant s’appuyer sur un groupe de juges pénaux cantonaux expérimentés œuvrant comme juges suppléants. Le tribunal estimait qu’il ne faudrait pas exclure la possibilité d’engager ponctuellement certains membres de la Cour des plaintes au sein de la cour d’appel, à condition que la Cour des plaintes soit toujours en mesure de soutenir la Cour des affaires pénales.

En ce qui concerne les ressources, le tribunal pensait que quatre équivalents plein temps (400 %) seraient nécessaires (ce qui correspondait à un quart des 16 postes de juristes que comptait alors la Cour des affaires pénales). Les 400 % se répartiraient de la manière suivante: 100 % pour la présidence, 200 % pour des postes de greffier ou greffière et 100 % pour des postes de juges suppléants. Des charges supplémentaires modestes représentant entre 1 poste et 1,5 poste viendraient s’ajouter dans les domaines de l’informatique, de la logistique, de la sécurité et de la chancellerie. En outre, l’infrastructure disponible au tribunal serait suffisamment grande pour héberger la cour d’appel sans investissements supplémentaires.

Les renseignements fournis par le président du TPF sur les ressources correspondaient environ aux premières réflexions qu’il avait exposées dans sa lettre du 12 février 2014 au président du TF.

Le président a fait parvenir la lettre concernée par courriel à la Cour plénière pour information.

2.1.3.5 Élaboration d’un deuxième projet de loi par l’Office fédéral de la justice

Le 10 octobre 2014, l’OFJ a écrit un courriel au président du TPF l’informant qu’il avait reçu et examiné l’avis du TPF du 15 septembre 2014. Dans ce courriel, il constatait que la proposition du TPF divergeait de celle du TF du 28 juin 2013, alors que le TPF avait approuvé cette dernière. L’OFJ expliquait qu’il avait mis en œuvre uniquement la proposition du TF. En outre, il invitait le président du TPF à se rendre dans ses locaux pour examiner les différentes propositions et discuter des solutions possibles.

Le 23 octobre 2014, le président du TPF a informé la Cour plénière par courriel qu’il avait été invité par l’OFJ, dans de brefs délais, à participer à un échange le 20 octobre 2014. Il a indiqué qu’il informerait ses collègues de la teneur de cet échange à la prochaine séance plénière.

Les travaux qui ont suivi et auxquels le président du TPF a participé ont débouché sur le deuxième projet de loi de l’OFJ (du 31 octobre 2014). Ce dernier prévoyait, conformément à la lettre du président du TPF du 15 septembre 2014, la création d’une juridiction d’appel en tant que troisième cour, qui viendrait s’ajouter à la Cour des affaires pénales et à la Cour des plaintes du TPF. Les juges de la Cour des affaires pénales et de la Cour des plaintes seraient toujours tenus de s’entraider. Si nécessaire, les juges de la Cour des plaintes devraient soutenir ceux de la cour d’appel, sous réserve de leur devoir de récusation. Par ailleurs, les juges à la cour d’appel devraient être élus spécialement pour cette juridiction. L’ordonnance de l’Assemblée fédérale sur les postes de juge au Tribunal fédéral²⁰ prévoyait un maximum de deux postes de juge ordinaire et de sept juges suppléants pour la Cour d’appel.

Le 4 novembre 2014, la Cour plénière du TPF a mené une discussion sur la possible création d’une cour d’appel. Au début de la discussion, le président a informé ses collègues qu’il était invité à la séance de la CAJ-E du 17 novembre 2014, et leur a demandé leur avis à propos de l’organisation d’une future juridiction d’appel, afin qu’il puisse le transmettre à la commission. Le procès-verbal ne contient aucune trace d’une éventuelle information du président concernant l’entretien qui a eu lieu à l’OFJ le 20 octobre 2014. La discussion a principalement porté sur les juges suppléants. La majorité des personnes présentes ont exprimé leurs préoccupations quant au recrutement de ces juges et à leur disposition à travailler pour la juridiction d’appel à temps partiel. Un participant a conseillé de relancer le groupe de travail. Des voix se sont également élevées pour demander, entre autres, un nombre suffisant de juges ordinaires afin de garantir le plurilinguisme et l’unité de la jurisprudence. D’autres participants estimaient que le tribunal n’avait pas besoin de se prononcer à ce stade. Le président a indiqué que, sur la base de la discussion, il dirait à la commission que la juridiction devait compter au moins deux juges à plein temps (présidence et vice-présidence) et que d’autres juges devraient être engagés à temps partiel. Une certaine souplesse devrait être de mise²¹.

Le 4 novembre 2014, le secrétariat de la CAJ‑E a transmis aux présidents du TF et du TPF le projet de l’OFJ du 31 octobre 2014 en vue de leur audition par la CAJ‑E le 17 novembre 2014. Selon le cachet de réception, le TPF a reçu le document le 5 novembre 2014, soit le lendemain de la séance plénière, mais celui-ci n’a pas été transmis aux membres du tribunal à ce moment-là.

2.2.1.1 Efforts déployés au sein du TPF afin d’augmenter les ressources

Après leur élection, les juges ont commencé à attirer l’attention de la direction du TPF sur des questions cruciales concernant les ressources en personnel – insuffisantes à leurs yeux – et la garantie de l’indépendance de la Cour d’appel. Une juge a notamment envoyé un courriel au tribunal le 14 juin 2018 déjà afin de lui proposer de demander une augmentation du nombre de juges ordinaires³⁸. Selon les déclarations qu’elle a faites devant les sous-commissions, le vice-président du TPF de l’époque lui avait fait part de son inquiétude concernant la Cour d’appel, qui risquait de ne pas pouvoir fonctionner ainsi: selon lui, la Cour d’appel devait compter au moins la moitié du nombre de juges de la Cour des affaires pénales³⁹.

La CA‑TPF a décidé d’inviter les deux juges début septembre 2018 pour discuter des différents aspects organisationnels de la Cour d’appel⁴⁰.

Lors des travaux préparatoires de la Cour d’appel, la CA‑TPF avait désigné trois greffières de la Cour des affaires pénales (une par langue) pour les affecter à la Cour d’appel (décision du 8 août et du 29 septembre 2018)⁴¹. À la séance du 3 octobre 2018, les deux juges nouvellement élues avaient critiqué cette décision, qui a été prise à leur insu. Elles ont fait état des risques posés par les problèmes de récusation et ont demandé que la cour puisse recruter elle-même suffisamment de greffiers et greffières neutres, pour pouvoir faire face à la charge de travail attendue. Invoquant un manque de ressources financières, la CA‑TPF a toutefois rejeté cette demande, tout comme la requête portant sur l’achat d’ordinateurs portables disposant d’un système auquel les juges exerçant à titre accessoire auraient eu accès.

Après avoir pris acte du fait que les ressources allouées à la Cour d’appel faisaient partie du budget global du TPF, mais que ce dernier n’avait pas été augmenté lors des travaux préparatoires, une des deux juges élues a immédiatement demandé un crédit supplémentaire et un crédit additionnel pour financer les moyens nécessaires au fonctionnement de la cour et à l’engagement de six juges. La CA‑TPF a rejeté cette demande; elle a également rejeté la requête des deux nouvelles juges de doter la Cour d’appel de son propre budget pour des raisons de transparence et d’indépendance.

Les personnes auditionnées ont déclaré que, d’un point de vue formel, la Cour d’appel constituait l’une des trois chambres du tribunal et qu’elle faisait donc partie du même budget que les autres chambres. S’agissant des crédits supplémentaire et additionnel, les membres présents de la CA‑TPF ont appelé à la prudence sur ce point, considérant qu’il n’était pas opportun de prendre une telle mesure tant que la base juridique régissant le nombre de juges n’avait pas été adaptée. Et d’ajouter que des chiffres concrets devaient être fournis aux commissions parlementaires, raison pour laquelle il convenait d’attendre le moment où la Cour d’appel entrerait en fonction. Il serait en effet plus simple de soumettre des demandes dûment étayées au Parlement lorsque l’on disposerait de statistiques.

Enfin, la CA‑TPF a décidé de faire part à la CJ de son inquiétude quant au manque de personnel de la Cour d’appel au 1^er janvier 2019 et de lui proposer de relever le taux d’occupation de chacune des deux juges à 100 % dès le début de l’année, ce jusqu’à ce que le membre francophone de la Cour d’appel devant encore être élu prenne ses fonctions⁴².

2.2.1.2 La CA-TPF s’adresse aux commissions parlementaires

Dans une lettre du 8 novembre 2018 adressée à la CJ, avec copie aux commissions de surveillance et aux Commissions des affaires juridiques (CAJ), la CA‑TPF a tiré la sonnette d’alarme sur plusieurs points. Sous l’angle de la structure et de l’efficience de la future Cour d’appel, la situation s’avérait, à ses yeux, déjà critique à court terme. Elle relevait également que les chiffres retenus pour déterminer non seulement le nombre de juges mais également celui des collaboratrices et collaborateurs ainsi que l’infrastructure nécessaire n’étaient pas réalistes. Pour elle, il était illusoire de penser que la possibilité d’interjeter appel ne serait que peu utilisée, d’autant que la Cour d’appel est habilitée à procéder à un examen approfondi des jugements attaqués.

La CA‑TPF a présenté les derniers chiffres et indiqué qu’il fallait partir du principe que le nombre d’appels correspondrait environ à la moitié des arrêts rendus par la Cour des affaires pénales. Or, selon les projections, le nombre de jugements pénaux prononcés à la fin de l’année 2018 se monterait à environ 70. Selon la CA‑TPF, on pouvait donc s’attendre à environ 35 procédures d’appel par an et il fallait en outre partir du principe que certains recours formés contre des arrêts de la Cour d’appel seraient admis par le TF en tant que dernière instance et renvoyés pour réexamen, ce qui générerait une charge de travail supplémentaire. Par conséquent, la CA‑TPF estimait que le nombre de juges qui paraissait le plus réaliste devait répondre à la formule 3‑2‑1: trois juges de langue allemande, deux de langue française et un ou une de langue italienne – des proportions qui correspondaient d’ailleurs à celles de la Cour des affaires pénales.

La CA‑TPF a par ailleurs souligné qu’il pourrait s’avérer difficile de faire appel aux juges exerçant à titre accessoire, les clarifications menées auprès des intéressés quant à leurs disponibilités ayant révélé que nombre d’entre eux n’étaient pas disposés à exercer leur fonction au taux prévu au moment de la mise au concours de leur poste (moins de 10 % au lieu de 10‑15 %). Selon la CA‑TPF, nombreux étaient ceux qui indiquaient déjà ne pouvoir se libérer que rarement plusieurs jours d’affilée ou qui faisaient valoir que certains jours de la semaine étaient réservés à d’autres tâches. La CA‑TPF doutait ainsi que le TPF et la Cour d’appel puissent garantir un déroulement efficace des procédures, même en déployant de gros efforts de persuasion auprès des juges exerçant à titre accessoire.

Enfin, la CA‑TPF a relevé que le développement conséquent de la Cour d’appel auquel il fallait s’attendre aurait également une incidence sur le plan des locaux du TPF. Selon elle, les locaux disponibles dans le bâtiment du tribunal suffisaient à peine à accueillir la Cour d’appel dans sa composition au 1^er janvier 2019; un élargissement de la Cour d’appel impliquerait nécessairement que celle-ci soit installée à un autre endroit. La CA‑TPF a indiqué à cet égard que les démarches entreprises auprès du canton du Tessin afin que celui-ci respecte ses obligations en matière de mise à disposition de locaux n’avaient jusque-là pas porté leurs fruits. Elle a ajouté que le bâtiment voisin de celui du TPF, dans lequel la Cour d’appel devait être hébergée conformément aux accords conclus, était vétuste et que rien ne laissait penser que les travaux de rénovation, qui dureraient plusieurs années, pourraient bientôt commencer. Par conséquent, il fallait impérativement trouver une solution provisoire.

2.2.1.3 Efforts déployés dans les commissions et au Parlement pour accroître les ressources

Le 24 octobre 2018, une sous-commission de la Commission des finances du Conseil national (CdF‑N) a auditionné les deux juges élues à la Cour d’appel. Ces dernières ont fait part, en s’appuyant sur leurs travaux préparatoires, de leur inquiétude en vue de l’entrée en fonction de la Cour d’appel. Selon elles, les effectifs prévus par le Parlement (200 % pour trois juges ordinaires à temps partiel et dix juges au plus exerçant à titre accessoire) n’étaient de loin pas suffisants. Elles estimaient en effet qu’il convenait de partir du principe qu’au moins la moitié – voire deux tiers – des arrêts de la Cour des affaires pénales – et non 11 seulement, comme on l’avait initialement pensé – feraient l’objet d’un appel; il fallait ainsi s’attendre à 40 à 50 appels par an. En outre, il apparaissait déjà que les disponibilités des juges exerçant à titre accessoire seraient limitées. C’est pourquoi six postes à temps plein au moins étaient nécessaires, soit environ la moitié des postes de juge de la Cour des affaires pénales. Les deux juges élues ont souligné que le président de la Cour des affaires pénales, de même que son prédécesseur, partageaient ce point de vue.

Par ailleurs, les deux juges ont attiré l’attention de la sous-commission sur le fait que la Cour d’appel devait disposer d’une plus grande indépendance sur les plans de l’organisation, du budget et des locaux. À leurs yeux, la CA‑TPF les avait jusque-là trop peu associées aux travaux de mise en place de la Cour d’appel et leurs demandes formulées depuis le mois de juin 2018 d’intervenir auprès des commissions compétentes afin d’obtenir davantage de ressources n’étaient pas suffisamment entendues.

La différence entre le nombre d’affaires retenu lors de la planification et les chiffres présentés par les deux juges a suscité l’étonnement de la sous-commission de la CdF‑N. Un membre de celle-ci a rappelé que, lors de l’élaboration de la base juridique relative à la Cour d’appel ainsi que lors de la préparation de l’élection des juges en 2018, les tribunaux avaient systématiquement indiqué qu’il fallait s’attendre à onze appels par an, douze tout au plus. Et d’ajouter qu’on aurait peut-être dû davantage écouter les spécialistes qui remettaient déjà en question ces chiffres à l’époque⁴³.

À la suite de cette séance, les CdF ont décidé de prévoir une enveloppe budgétaire spécifique pour la Cour d’appel et d’augmenter le montant de celle-ci d’un million de francs pour 2019, afin de permettre une augmentation du nombre de juges à court terme.

En novembre 2018, la CJ a invité les CAJ à faire en sorte que l’ordonnance sur les postes de juge au Tribunal pénal fédéral soit modifiée sans délai, de sorte que l’on puisse élire un ou une juge supplémentaire à la session de printemps 2019. Eu égard aux délais de mise au concours, l’ordonnance devait être modifiée dès la session d’hiver 2018 pour que la nouvelle instance puisse fonctionner normalement, avec un ou une juge ordinaire de chacune des langues officielles, dès l’été 2019.

En réponse à cette demande, la CAJ‑N a déposé une initiative parlementaire⁴⁴. Conformément au rapport de la commission du 29 novembre 2018, le président du TPF, au moment d’être auditionné par la CJ le 29 août 2018, avait jugé l’estimation initiale de 11 appels par an beaucoup trop optimiste d’après les chiffres de 2017 et tablé plutôt sur quelque 35 cas. À la session d’hiver 2018 déjà, les Chambres fédérales adoptaient le projet de modification de l’ordonnance sur les postes de juge au Tribunal pénal fédéral⁴⁵.

2.2.2.1 Indépendance et locaux de la Cour d’appel

La Cour d’appel est entrée en fonction le 1^er janvier 2019.

À l’issue des auditions de la présidente de la Cour d’appel de l’époque ainsi que des présidents du TPF et du TF de l’époque menées le 27 février 2019 par leurs sous-commissions, les CdG ont constaté que la Cour d’appel était déjà très à l’étroit dans ses locaux et que la situation allait encore se détériorer, sachant que le Parlement venait d’approuver la création d’un poste de juge supplémentaire, ce qui impliquait aussi l’engagement de greffières et greffiers. Par ailleurs, elles étaient convaincues que la Cour d’appel devait impérativement disposer d’un site séparé, à même de garantir son indépendance en tant qu’instance de recours de la Cour des affaires pénales du TPF; il fallait en particulier éviter de donner aux parties des procédures pénales l’impression que la cour n’était pas indépendante. Selon les informations du président du TPF de l’époque, toutefois, la Cour d’appel ne pourrait vraisem­bla­blement pas disposer de locaux externes avant le courant de l’année 2020.

Alors que la présidente de la Cour d’appel estimait que les questions et les problèmes en suspens étaient graves, le président du TF de l’époque, qui était également présent, a souligné que la mise en place d’un nouveau tribunal était un grand honneur et que les membres de la Cour d’appel étaient alors tenus d’accomplir ce travail⁴⁶.

Par courrier du 2 avril 2019, les CdG ont indiqué au TPF qu’elles considéraient indispensable que la CA‑TPF – en collaboration avec l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL), compétent en la matière – mette tout en œuvre pour que la Cour d’appel dispose de locaux externes au plus tard à la fin de l’année.

S’agissant de l’indépendance structurelle et organisationnelle de la Cour d’appel, les CdG ont indiqué au TPF, par lettre du 13 mai 2019, qu’elles avaient conscience de la situation institutionnelle particulière du TPF, à savoir du fait que les première et deuxième instances sont placées sous une seule et même direction et que la CA‑TPF prend des décisions concernant l’organisation du tribunal et dispose de pouvoirs en matière d’attribution des ressources, ce qui peut s’avérer problématique pour l’indépendance de la Cour d’appel. Les CdG ont fait savoir qu’elles suivraient de près l’évolution de la situation au cours des prochaines années.

À l’automne 2019, les CdG ont appris que le TPF était en train de chercher, en collaboration avec l’OFCL et le canton du Tessin, une solution provisoire pour déplacer la Cour d’appel vers un site séparé, mais qu’une telle solution ne pourrait probablement pas être mise en œuvre avant la fin de l’année⁴⁷.

Par la suite, le TPF et la Cour d’appel, en collaboration avec l’OFCL, ont tenté à plusieurs reprises de trouver des locaux adéquats en vue d’un déplacement provisoire de la Cour d’appel, en attendant que celle-ci puisse s’installer définitivement dans le bâtiment «Pretorio», voisin du TPF. Les sous-commissions ont régulièrement demandé des renseignements sur l’avancée de cette démarche. La recherche de locaux s’avérait très difficile et chronophage, ce pour diverses raisons. Plusieurs solutions ont été examinées, mais aucun lieu adapté n’a pu être trouvé; et lorsque cela a été le cas, l’objet en question a dû être abandonné en raison des retards dans la planification.

C’est pourquoi la CA-TPF a décidé, le 5 juillet 2022, de ne plus chercher de solution provisoire en attendant que le bâtiment «Pretorio» du canton du Tessin soit prêt. Comme l’a indiqué le président de la Cour d’appel aux sous-commissions lors de son audition du 30 juin 2022, la proximité géographique entre la Cour d’appel et la Cour des affaires pénales n’a pas donné lieu jusqu’ici à des plaintes de la part de parties des procédures et le tribunal a pris les mesures nécessaires pour garantir la séparation des deux cours sur les plans de l’informatique et de l’accès aux dossiers, notamment.

S’agissant de l’utilisation de la salle d’audience, le TPF a par ailleurs conclu un accord avec le TAF, à Saint-Gall, qui permet à la Cour d’appel de mener des audiences au TAF. Le président de la Cour d’appel a jugé très positives les premières expériences faites avec cette solution⁴⁸. Désormais, la Cour d’appel mène à Saint-Gall en particulier des audiences en allemand. Toutefois, lorsque la procédure exige de prendre certaines mesures de sécurité, les audiences ont lieu exclusivement à Bellinzone.

2.2.2.2 Le Parlement approuve la création d’un quatrième poste de juge

À l’été 2020, la CA‑TPF a soumis à la CJ une demande visant la création d’un quatrième poste de juge, de langue allemande, à la Cour d’appel⁴⁹. À ce moment-là, la Cour d’appel comptait trois juges exerçant à titre principal (une personne à temps plein pour chacune des langues de procédure) et huit juges exerçant à titre accessoire à des taux d’occupation de 10 à 15 %. Selon la CA‑TPF, le nombre d’affaires en suspens rendait urgente la création d’un quatrième poste. Pour elle, il convenait d’entamer immédiatement les travaux d’adaptation de l’ordonnance sur les postes de juge au Tribunal pénal fédéral⁵⁰, qui ne prévoyait que trois postes à temps plein, afin que le changement puisse être mis en œuvre sans délai. La CA‑TPF a par ailleurs fait référence à son courrier du 8 novembre 2018, dans lequel le président du TPF de l’époque avait estimé que, pour faire face à la charge de travail attendue et assurer son fonctionnement, la Cour d’appel aurait besoin, à moyen terme, de six juges exerçant à titre principal (trois pour l’allemand, deux pour le français et un ou une pour l’italien); elle a rappelé que, au vu des expériences faites, ces estimations s’avéraient réalistes.

Compte tenu de ces prévisions à moyen terme et de la durée significative du processus législatif de modification de l’ordonnance sur les postes de juge au Tribunal pénal fédéral, le TPF a demandé dans le même temps que l’ordonnance prévoie un plafond de six postes de juge à temps plein, afin qu’il soit possible, à l’avenir, de réagir adéquatement, de façon plus souple et sans retard inutile, à un éventuel besoin supplémentaire de juges.

Par lettre du 10 août 2020, le TPF a prié la CA‑TF de soutenir, en tant qu’autorité de surveillance, la demande d’augmentation du nombre de postes de juge de la Cour d’appel auprès des commissions parlementaires compétentes. Le TPF a en particulier souligné que, dans les 18 premiers mois d’existence de la Cour d’appel (de début 2019 jusqu’au milieu de l’année 2020), 67 procédures avaient été ouvertes par la Cour d’appel et que ce chiffre était sans commune mesure avec celui des onze appels par année sur lequel s’appuyait la planification initiale. Pour le TPF, il s’agissait d’éviter que la situation ne puisse plus être corrigée et que la durée moyenne des procédures continue d’augmenter de façon excessive.

Dans l’échange de courriels subséquent⁵¹ entre le secrétaire général du TF et celui du TPF, le premier s’est dit surpris qu’on soit parti du principe, dans le cadre de la planification initiale, que seuls onze appels seraient interjetés et a demandé à son homologue d’où venait ce chiffre. D’après le TF, en effet, on était toujours parti de l’idée que le nombre de procédures de la Cour d’appel correspondrait à la moitié environ du nombre de procédures de la Cour des affaires pénales, sachant que cette dernière traite chaque année entre 70 et 80 affaires; leur nombre se montait d’ailleurs déjà à 55 en 2014. Dans sa réponse, le secrétaire général du TPF a fait référence au message additionnel du 17 juin 2016 (cf. ch. 2.1.6).

Dans une lettre du 31 août 2020 adressée à la CJ, la CA‑TF a soutenu la création d’un quatrième poste de juge à la Cour d’appel au motif que le nombre d’affaires était bien plus élevé qu’initialement prévu et qu’on pouvait partir de l’idée qu’au moins un poste supplémentaire de juge de langue allemande serait nécessaire à long terme. Par ailleurs, la CA‑TF estimait que la question de savoir si le plafond figurant dans l’ordonnance sur les postes de juge au Tribunal pénal fédéral devait être relevé à quatre ou six postes était politique⁵².

La CJ a transmis la demande de la CA‑TPF et l’avis du TF aux CAJ.

La Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ‑N) a rejeté la demande à une courte majorité. La Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ‑E), quant à elle, a auditionné le président de la Cour d’appel, qui a fait état de 54 affaires enregistrées en 2020, dont la moitié pour la langue allemande. Compte tenu de ces informations, la CAJ‑E a estimé que le besoin de ressources supplé­mentaires pour l’allemand était avéré. Elle a par conséquent décidé, à l’unanimité, de déposer une initiative parlementaire visant à faire passer de trois à quatre le nombre maximum de postes de juge ordinaire à temps plein pour la Cour d’appel⁵³.

Le Conseil des États a adopté le projet à la session d’automne 2021, sans opposition. Le Conseil national l’a suivi à la session d’hiver 2021, également sans opposition; à cette même session, l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) a élu un juge ordinaire de langue italienne, à un taux d’occupation de 50 %, pour remplacer une juge qui ne s’était pas représentée. Le 16 mars 2022, elle a élu une juge ordinaire de langue allemande pour pourvoir le nouveau poste créé au sein de la Cour d’appel. À noter que le nouveau poste à temps partiel pour un ou une juge de langue française a dû être mis au concours trois fois, faute de candidature satisfaisante.

2.2.2.3 Évolution du nombre des nouvelles affaires introduites et des affaires en suspens, et de la durée des procédures, de 2019 à la fin juin 2022

Le nombre des affaires introduites devant la Cour d’appel depuis sa création a toujours été nettement supérieur aux onze appels par an en moyenne mentionnés dans les prévisions, considérant que les appels sont nettement plus chronophages que les révisions. Les révisions et les renvois par le TF n’avaient pas été pris en considération dans les prévisions d’origine.

Évolution du nombre des affaires introduites, tranchées et en suspens au sein de la Cour d’appel, de 2019 à la fin juin 2022⁵⁴

Légende: de 2019 à la fin du mois de juin 2022, un peu plus de la moitié des arrêts de la Cour des affaires pénales ont fait l’objet d’appels devant la Cour d’appel. En 2020, moins de procédures ont pu être menées par la Cour des affaires pénales et la Cour d’appel, en raison de la pandémie; durant cette période, le nombre d’affaires en suspens a fortement augmenté, notamment les appels, qui constituent l’essentiel du travail de la Cour d’appel.

Évolution de la durée des procédures au sein de la Cour d’appel de 2019 à la fin juin 2022⁵⁵

Légende: la durée des procédures augmente sensiblement, en particulier en ce qui concerne les appels.

Lors de son audition du 30 juin 2022 par les sous-commissions, le président de la Cour d’appel a fait état d’une explosion de la durée des procédures. Selon lui, les renvois d’affaires par le TF occasionnent eux aussi une charge de travail considérable, raison pour laquelle la Cour d’appel accorde une importance particulière à travailler avec soin; cette manière de faire a un coût, mais a également pour effet que le nombre d’affaires renvoyées par le TF reste comparativement peu élevé.

2.2.3.1 Rétrospective du président du TPF de l’époque

Le président du TPF en poste au moment de la création de la Cour d’appel a fait référence au contexte de l’époque et à la genèse du projet de création du TPF et d’unification du droit de la procédure pénale dans le CPP pour la Confédération et les cantons⁵⁶. Il a déclaré que, depuis sa création en 2004, le TPF estimait qu’il fallait également créer une juridiction d’appel au niveau fédéral, en raison de l’unification du droit de procédure⁵⁷. Selon lui, le tribunal attendait en toute logique que, au plus tard à l’entrée en vigueur du CPP – qui prévoyait la possibilité d’interjeter appel contre tous les jugements pénaux de première instance – en 2011, une solution convenable sur les plans de l’organisation et la procédure serait trouvée en matière de procédures pénales au niveau fédéral.

Il a toutefois rappelé que, à mesure que la date d’entrée en vigueur du CPP approchait, ni le Conseil fédéral ni le Parlement ne semblaient disposés à créer une juridiction d’appel au niveau fédéral – ni même à se pencher sur la question –, alors qu’une telle instance était prévue dans le CPP. Selon lui, on estimait que le problème était marginal, on ne souhaitait pas lancer un projet législatif et on s’opposait aux dépenses supplémentaires qu’impliquerait la mise en place d’une telle juridiction. Le TF semblait lui aussi peu enclin à examiner cette thématique.

Ce n’est qu’avec la motion Janiak qu’une opportunité s’est dessinée en 2013 et 2014. Cependant, les tribunaux ont estimé de manière unanime que la proposition qu’elle contenait était totalement inadéquate. En outre, le TPF s’est vu conforté à plusieurs reprises dans son idée que le Parlement n’était pas disposé à créer une juridiction d’appel indépendante, et ne le serait jamais. Le président du TPF de l’époque a alors expliqué que, au vu des circonstances, le TPF et le TF avaient proposé de créer une cour d’appel au sein du TPF: ce faisant, ils préféraient une solution bancale sur le plan organisationnel à la solution bancale sur le plan procédural contenue dans la motion Janiak, l’essentiel étant de disposer d’une juridiction d’appel. Selon lui, le gou­vernement et le Parlement n’avaient laissé d’autre choix à la justice que de trancher entre deux solutions imparfaites; une solution qui soit satisfaisante sur les deux plans n’avait jamais été soumise à la discussion. De façon informelle, les institutions politiques avaient édicté certains impératifs: pas d’organisation indé­pendante; pas de ressources superflues; mesures de construction minimales; fonctio­nnement dans les trois langues.

Le président du TPF de l’époque a conclu que, même si l’on sait aujourd’hui que l’un ou l’autre facteur n’avait pas été pris en considération et que le nombre de cas n’était finalement pas celui que l’on avait prévu, il considérait toujours les prévisions de l’époque comme réalistes. Selon lui, les institutions se mettent en place de façon plus durable si elles commencent modestement et croissent petit à petit.

Lorsque les sous-commissions lui ont demandé pourquoi ses diverses prises de position n’avaient pas été formellement adoptées par la CA‑TPF, mais par lui-même ou par des groupes ad hoc, le président du TPF de l’époque a expliqué qu’il était d’avis qu’il n’était pas nécessaire que des décisions formelles soient prises à ce sujet. Ainsi, il pouvait se charger de formuler la prise de position du 12 février 2014 en sa qualité de président, puisqu’il ne s’agissait que d’exprimer une opinion au président du TF. Et de préciser que c’est ce qu’il avait communiqué à la CA et que personne n’avait émis d’objection; il s’était employé à conduire toute cette affaire selon une approche la plus participative possible, en associant toutes les juges et tous les juges. Bien qu’il ne puisse pas exclure des erreurs ponctuelles, il considérait avoir toujours informé toutes les personnes concernées des principales étapes, soit lors des séances plénières, soit par courriel.

S’agissant de la question des ressources, il a concédé qu’elle aurait peut-être pu être discutée encore une fois, tout en soulignant qu’aucun membre de la Cour plénière ou du groupe de travail n’était revenu sur le sujet, et ce bien que la suite qu’il était prévu de donner au dossier eût été présentée en toute transparence. Selon lui, le modèle d’organisation était destiné à être utilisé dans un premier temps. Son prédécesseur lui avait dit un jour que trois ou quatre ans plus tard le tribunal disposerait d’une cour d’appel complète dotée de cinq ou six juges ordinaires. Il n’était certes pas d’accord avec cette estimation, mais il lui paraissait évident qu’il pourrait y avoir trois ou quatre juges⁵⁸.

2.2.3.2 Avis d’autres juges du TPF

Le vice-président du TPF de l’époque a expliqué aux sous-commissions que, en 2014, le président avait considéré le projet de création d’une cour d’appel comme son affaire personnelle, tout comme son prédécesseur, qui avait mené les premières discussions sur l’éventualité d’instituer une cour d’appel dans le cadre de sa relation personnelle avec le président du TF. Il a indiqué que la CA et la Cour plénière n’avaient pas été formellement invitées à discuter des projets de l’OFJ, tout en précisant qu’il ne croyait pas que les personnes concernées aient été mal intentionnées. Il s’agissait d’être efficace et de présenter le projet sous une forme la plus allégée et la moins coûteuse possible, afin de s’assurer qu’il serait accepté par le Parlement, mais aussi d’aller dans le sens du TF, qui ne voulait pas disposer d’un plein pouvoir d’examen. En ce qui le concerne, il ne lui était pas apparu clairement que les ressources prévues ne seraient pas suffisantes. Il avait d’ailleurs trouvé totalement faux que l’on cherche à économiser sur les postes de juge, alors même que le TPF rapportait plus à la Confédération grâce à ses saisies et à ses confiscations qu’il ne lui coûtait⁵⁹.

Le membre de la Cour des plaintes qui avait dirigé le groupe de travail en 2014 (cf. ch. 2.1.2.2) a expliqué aux sous-commissions que l’on s’était rendu compte assez rapidement à l’époque que le projet de création d’un tribunal indépendant n’était pas réalisable sur le plan politique, principalement pour des raisons de coûts. Il a indiqué qu’on avait conclu que le risque de ne pas obtenir de juridiction d’appel était pire que le compromis qui avait été trouvé. Le groupe de travail s’était à l’époque davantage occupé de la structure organisationnelle. En ce qui concerne la question des ressources, il avait fait confiance à ses collègues de la Cour des affaires pénales. Lorsque les sous-commissions ont abordé avec lui la réglementation en vigueur et les projets de réorganisation, le membre concerné a souligné que la Cour des plaintes devait à l’heure actuelle soutenir aussi bien la Cour des affaires pénales que la Cour d’appel, ce qui était un problème. Il a indiqué que, à l’avenir, dans les deux options actuellement envisagées («soft» et «clear cut», cf. ch. 2.2.4.1), la Cour des plaintes et la Cour d’appel formeraient ensemble une instance de recours, ce qui permettrait de garantir une séparation claire avec la Cour des affaires pénales⁶⁰.

Lors de son audition par les sous-commissions, un autre membre de la Cour des plaintes ne se rappelait pas pourquoi il n’avait pas été donné suite aux propositions du groupe de travail de 2014. Selon lui, il aurait été possible de suivre ces propositions. Il a conclu que, dans tous les cas, l’idée de fusionner la Cour des plaintes avec la Cour d’appel avait maintenant été reprise et qu’elle avait obtenu l’appui de la majorité des juges⁶¹.

2.2.3.3 Rétrospective du TF

Lors de l’audition de la CA-TF par les sous-commissions, la présidente du TF a constaté rétrospectivement que le nombre de onze cas évoqué à l’époque était manifestement trop bas. Elle n’était pas mesure d’expliquer comment on en était arrivé à ces chiffres à l’époque. Elle a indiqué que, selon les estimations actuelles, la Cour d’appel reçoit quelque 55 dossiers par an. Selon elle, il aurait fallu compter avec environ 50 % des affaires de la Cour des affaires pénales. En 2016, il aurait donc plutôt fallu tabler sur 25 à 30 affaires. La présidente du TF a souligné à cet égard qu’il était bien entendu plus facile d’établir ces chiffres a posteriori. Elle a par ailleurs précisé que, depuis 2016, le nombre d’affaires portées devant la Cour des affaires pénales avait augmenté, ce qui a également eu des incidences sur la Cour d’appel. Lorsque les sous-commissions lui ont demandé si ce dossier relevait de la responsabilité de la CA‑TPF ou de celle de la CA‑TF, la présidente du TF a répondu que la création d’une nouvelle cour était un événement qui ne s’était produit qu’une seule fois et que, par conséquent, personne n’avait déterminé qui devait faire quoi. Elle a précisé que la surveillance d’organes exercée par la CA‑TF sur les tribunaux de première instance était plutôt une surveillance exercée a posteriori et que, en d’autres termes, la CA‑TF n’intervenait que si nécessaire et en veillant à respecter l’autonomie organisationelle des tribunaux de première instance⁶².

Le président du TF de l’époque a expliqué aux sous-commissions que lorsque la motion Janiak, qui visait à faire du TF l’instance d’appel, avait été déposée, le président du TPF et lui-même avaient cherché une meilleure solution, car la proposition contenue dans la motion Janiak aurait eu des répercussions négatives pour les deux tribunaux. Il a indiqué qu’ils avaient examiné différentes options, qui présentaient toutes l’inconvénient – selon le point de vue de l’époque – qu’une juridiction d’appel aurait été trop petite pour traiter les affaires de la Cour des affaires pénales. C’est dans ce contexte qu’il a été proposé d’intégrer la juridiction d’appel au TPF. À partir du moment où le Parlement a repris cette idée, le TF n’a été actif qu’à titre subsidiaire, car le projet concernait le TPF et son organisation. C’est pourquoi le TF a laissé la responsabilité du dossier au TPF, lequel a discuté des détails avec l’OFJ. Le TF a toutefois été informé de l’évolution du dossier et a pu prendre position à ce sujet. Selon le président du TF de l’époque, il n’aurait par ailleurs pas été bien vu que l’organe de surveillance donne des directives au TPF. La relation de surveillance a été difficile au début. C’est pourquoi l’organe de surveillance a essayé de respecter l’autonomie et les compétences des tribunaux de première instance et de ne pas intervenir si cela n’était pas nécessaire.

Le président du TF de l’époque a pris connaissance du rapport du groupe de travail (cf. ch. 2.1.2.2). Il n’a toutefois pas constaté de grandes différences par rapport aux propositions qui avaient été faites jusque-là par le TF et le TPF. Il a précisé que, comme la proposition précédente était déjà parvenue à Berne, on n’avait pas voulu proposer autre chose.

Il n’y a pas eu d’organisation de projet à proprement parler. Les échanges ont eu lieu essentiellement entre les présidents des deux tribunaux, à l’issue de discussions internes menées dans chaque institution⁶³.

2.2.4.1 Besoins en ressources et projets de réorganisation

Une fois qu’un deuxième membre du tribunal de langue française aura été élu, dans le courant de l’année, et sera entré en fonction (cf. ch. 2.2.2.2), cinq juges se partageront 400 %: deux de langue allemande (170 %), deux de langue française (180 %) et un de langue italienne (50 %).

Lors de son audition du 30 juin 2022, le président de la Cour d’appel a estimé que la cour était encore sous-dotée: selon lui, l’idéal serait d’avoir six postes de juge à plein temps. S’agissant des juges exerçant à titre accessoire, il a dit comprendre qu’on les ait pris en considération lors de la planification, pour garantir la souplesse nécessaire; toutefois, il a estimé que, en pratique, il était souvent très difficile de trouver en temps voulu des dates d’audience qui leur conviennent, étant donné qu’ils ont déjà beaucoup de travail dans le cadre de leur activité principale.

L’expérience ayant montré qu’il fallait attendre parfois deux ans entre une modi­fication de l’ordonnance idoine et le moment où des postes de juge sont créés et où les personnes élues entrent en fonction, le président de la Cour d’appel a expliqué qu’on engagerait provisoirement davantage de greffiers et greffières afin de liquider les affaires en suspens⁶⁴.

Entre-temps, un groupe de travail chargé de se pencher sur la séparation des instances au sein du TPF et composé des présidents des trois cours ainsi que d’un greffier examine des façons de créer deux instances séparées en réorganisant les structures du TPF. Le groupe de travail a été créé conformément à une décision prise par la CA‑TPF à sa séance du 7 juillet 2021. À la séance plénière du 25 janvier 2022, ce groupe de travail a présenté deux options, qu’il se propose d’approfondir:

1. Option «clear cut» prévoyant deux tribunaux séparés et indépendants: un tribunal pénal de première instance et un tribunal de deuxième instance qui serait chargé à la fois des appels et des recours;

2. Option «soft» prévoyant le maintien du TPF, qui serait composé de deux cours: une cour de première instance et une cour de deuxième instance, laquelle engloberait les deux cours actuelles de deuxième instance (Cour des plaintes et Cour d’appel).

Par 14 voix contre 1, le tribunal a pris la décision de principe de ne pas conserver le statu quo (à savoir trois cours: Cour des affaires pénales, Cour des plaintes et Cour d’appel) et de se réorganiser en séparant les deux instances. Le groupe de travail a été chargé d’approfondir les deux options⁶⁵.

2.2.4.2 Projets de déménagement de la Cour d’appel dans le bâtiment «Pretorio»

En 2006 déjà, la Confédération a conclu une convention de principe avec le canton du Tessin, aux termes de laquelle elle pourrait louer des locaux pour le TPF à l’issue de la rénovation du bâtiment «Pretorio», qui appartient au canton du Tessin et se trouve à proximité immédiate du TPF⁶⁶. Pour différentes raisons, le projet de rénovation et de transformation des bâtiments destinés à héberger l’administration tessinoise (police cantonale, Pretura et Tribunal de première instance) a toutefois subi des retards. En mai 2019, le canton du Tessin a décidé de ne finalement pas déplacer son tribunal de première instance de Lugano à Bellinzone, ce qui offrait à la Confédération la perspective de louer, le moment venu, un peu plus de locaux que ce qu’elle avait imaginé initialement⁶⁷.

Depuis 2018, la CA‑TPF partait du principe que la Cour d’appel serait transférée dans le bâtiment «Pretorio» à l’issue de la rénovation. Dans une lettre datée du 19 septembre 2018, la CJ avait signalé au canton du Tessin que la réunion des tribunaux de première et de deuxième instance du TPF sous un même toit n’était pas compatible avec le principe de l’indépendance des juges et ne pouvait par conséquent pas s’inscrire dans la durée. En outre, les CdG avaient insisté, dans leur lettre du 2 avril 2019, pour que la Cour d’appel dispose d’un site à part afin de préserver son indépendance (cf. ch. 2.2.2.1).

Le 21 septembre 2021, le Grand Conseil tessinois a approuvé la rénovation du «Pretorio» pour un montant de 43,5 millions de francs⁶⁸. L’emménagement dans le «Pretorio» est prévu pour janvier 2026⁶⁹.

Dans le cadre du groupe de travail mis en place à l’été 2021 pour étudier une réorganisation de la Cour d’appel (cf. ch. 2.2.4.1), on s’est demandé à l’interne s’il n’était pas plus judicieux de séparer physiquement les première et deuxième instances (donc la Cour des affaires pénales d’une part, et la Cour des plaintes et la Cour d’appel de l’autre) plutôt que, comme prévu jusqu’alors, d’avoir la Cour d’appel d’une part, et la Cour des affaires pénales et la Cour des plaintes de l’autre. Lors de la séance de surveillance du 21 septembre 2021, la CA‑TF a pris connaissance de ces réflexions. D’après le procès-verbal, la question du déménagement était encore ouverte au moment de la séance: le TPF était en train de repenser la chose; il envisageait de faire déménager la Cour des affaires pénales et de maintenir la Cour des plaintes et la Cour d’appel dans le bâtiment où elles se trouvaient⁷⁰.

Dans le cadre de son audition du 12 août 2022, le président du TPF a indiqué aux sous-commissions qu’il était prévu que la Cour d’appel déménage dans le «Pretorio», car ce bâtiment n’offrait pas suffisamment de place pour une autre solution⁷¹.