Commissions consultatives extraparlementaires. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États

2.3.1 Résultats de l’évaluation du CPA

Dans son évaluation, le CPA conclut que le contenu de l’acte d’institution est réglé de manière opportune au niveau de l’ordonnance (art. 8e OLOGA). Un acte d’institution doit justifier la nécessité d’instituer une commission (art. 8e, al. 2, let. a, OLOGA). Le CPA estime également que les conditions pour l’institution d’une commission (cf. chap. 1.3) sont adéquates et opportunes¹⁶.

Il constate toutefois que la raison d’être, les tâches et la mission de conseil permanent ne sont pas précisées dans l’acte d’institution de toutes les commissions¹⁷.

Ainsi, environ un acte d’institution sur dix ne mentionne pas explicitement la mission, consistant à conseiller en permanence le Conseil fédéral et l’administration fédérale¹⁸. En outre, certains actes d’institution prévoient également des compétences décisionnelles, alors qu’il n’existe pas de base légale explicite le permettant¹⁹. En effet, en vertu de l’art. 57a, al. 2, LOGA, l’attribution d’un pouvoir de décision requiert l’institution d’une commission décisionnelle prévue dans une loi fédérale.

Il ressort de l’évaluation du CPA que, dans le cas de huit commissions, il n’est fait mention dans l’acte d’institution d’aucune des trois conditions à l’institution d’une commission visées à l’art. 57b LOGA²⁰. En ce qui concerne les tâches de la commission, qui doivent également être définies dans l’acte d’institution, elles ne sont parfois décrites que très vaguement, voire pas définies du tout, ce qui ne semble pas déranger les secrétariats et les membres des commissions, qui estiment qu’elles sont claires²¹. Le CPA parvient à la conclusion qu’une certaine flexibilité doit être garantie, notamment si l’on souhaite offrir des conseils concrets qui répondent aux besoins du Conseil fédéral et de l’administration²².

Comme décrit au chap. 1.3, un renouvellement intégral des commissions consultatives a lieu tous les quatre ans. Les actes d’institution auraient ainsi dû être adaptés pour la dernière fois lors du renouvellement intégral de 2018, dans les cas où le mandat d’une commission avait changé, en l’absence d’acte d’institution ou encore si ce dernier ne répondait pas aux exigences légales en vigueur. Or seul un acte d’institution sur dix a été adapté en vue de la période administrative 2020–2023²³.

L’évaluation du CPA met également en évidence le fait que les indications concernant le réexamen des actes d’institution émanent en premier lieu d’unités de l’administration fédérale responsables des commissions en question et non des secrétariats généraux des départements. Enfin, le CPA regrette que, dans la plupart des cas, l’acte d’institution ne soit pas rendu public²⁴.

2.3.2 Appréciation de la CdG-E

Se fondant sur l’évaluation du CPA, la CdG-E parvient à la conclusion que les actes d’institution des différentes commissions consultatives ne sont pas satisfaisants à plusieurs égards, voire qu’ils sont non conformes au cadre légal.

Aux yeux de la CdG-E, la nécessité d’une très large application et mise en place des commissions consultatives et la définition large de la notion de conseil permanent qui en découle ne doivent pas amener à contourner les dispositions pertinentes de la loi et de l’ordonnance, notamment lorsqu’une commission dotée de pouvoirs de décision doit être mise en place.²⁵

La CdG-E ne comprend pas très bien que la majorité des remarques concernant un réexamen de l’acte d’institution proviennent d’unités de l’administration fédérale, et non des secrétariats généraux. En effet, la compétence d’instituer une commission consultative et, partant, d’édicter l’acte d’institution revient au Conseil fédéral.

À la lumière des résultats de l’évaluation du CPA, la CdG-E s’étonne d’autant plus que, lors du dernier renouvellement intégral, seul un acte d’institution sur dix ait été adapté. Selon le rapport final du CPA, cela s’explique probablement par le fait que les éventuelles indications concernant la nécessité d’un réexamen ne proviennent pas des secrétariats généraux. La CdG-E attribue cette situation au fait qu’il n’y a pas de contrôle effectif et standardisé des actes d’institution au niveau des départements.

Enfin, la CdG-E déplore que les actes d’institution ne soient pas accessibles au public. Elle ne voit pas de raison s’opposant à la publication des actes d’institution.

Recommandation 2 – Réexamen des actes d’institution

La CdG-E prie le Conseil fédéral de veiller à ce que les actes d’institution des commissions consultatives soient conformes aux dispositions légales. Il s’agira, lors du renouvellement intégral, de vérifier que tous les actes d’institution respectent, dans leur intégralité, les critères définis, notamment en ce qui concerne les conditions visées à l’art. 57b LOGA, la définition des tâches à accomplir par les commissions consultatives et les indications relatives au conseil permanent concret.

Le Conseil fédéral veillera également à ce que les commissions consultatives ne disposent d’aucun pouvoir de décision. En outre, il fera en sorte que les actes d’institution soient rendus accessibles au public.

2.4.1 Résultats de l’évaluation du CPA

Le CPA n’a pas évalué le respect des dispositions concernant les régions, les groupes d’âge et les groupes d’intérêts²⁶. Dans son rapport, le CPA parvient à la conclusion que plus de 95 % des membres des commissions sont d’avis que les commissions consultatives sont composées de personnes techniquement capables d’aider les commissions à remplir leur mission²⁷.

Par ailleurs, selon le CPA, les critères de composition des commissions consultatives (art. 57e LOGA et art. 8b ss. OLOGA) sont clairement définis, ce qui a été aussi confirmé par les secrétariats des commissions²⁸. Les secrétariats estiment toutefois que tous les critères ne sont pas complets, pertinents et applicables²⁹. Les critères de la représentation des sexes et des communautés linguistiques entravent la recherche de membres dans les domaines de pointe. En outre, le CPA souligne que la limitation de la durée des mandats est problématique lorsque la participation à une commission est liée à la participation au sein d’une organisation ou à une fonction particulière au sein d’un canton³⁰.

L’art. 8c, al. 1, OLOGA, prévoit que toute commission extraparlementaire doit se composer d’au moins 30 % d’hommes et d’au moins 30 % de femmes. En comparaison avec le renouvellement intégral précédent, la part de femmes a augmenté, passant de 39 % à 45 %³¹. Il existe toutefois des commissions dans lesquelles les proportions requises ne sont pas atteintes: dans dix commissions, la proportion de femmes est inférieure à 30 %, tandis que les hommes sont sous-représentés dans deux commissions³². Ces écarts s’expliquent surtout par la sous-représentation importante de l’un des deux sexes dans les domaines professionnels concernés³³.

L’art. 8c^bis, al. 1, OLOGA, dispose que toute commission extraparlementaire doit se composer si possible de germanophones, de francophones et d’italophones. Une personne de langue romanche est souhaitable. Si une commission ne compte aucun germanophone, aucun francophone ou aucun italophone, le département compétent doit le justifier à la ChF (al. 2). La valeur seuil est ici d’une personne par langue. Selon le CPA, le problème se pose avant tout pour l’italien, qui n’est pas toujours représenté³⁴. Cette sous-représentation se justifie par le manque de spécialistes de Suisse italienne qui pourraient faire partie de ces commissions. Pour le CPA, cette justification semble plausible pour les commissions concernées³⁵.

Aucune loi ni ordonnance n’exclut la présence de membres des deux conseils dans les commissions consultatives. Toutefois, les instructions de la ChF³⁶ prévoient que, en raison de la séparation des pouvoirs, les membres du Conseil national et du Conseil des États ne peuvent être nommés dans une commission consultative qu’exceptionnellement. Selon le CPA, il y a actuellement trois commissions consultatives qui comptent encore un ou une parlementaire en leur sein, et ces exceptions sont justifiées³⁷. Pour les membres de l’administration, une autre disposition s’applique, l’art. 57e, al. 3, LOGA, qui prévoit des exceptions pour les cas dûment motivés. Les conclusions du CPA montrent néanmoins qu’il ne s’agit pas d’exceptions: 38 des 84 commissions comptent des collaborateurs et collaboratrices de l’administration fédérale parmi leurs membres, soit 90 personnes³⁸. Les raisons sont variables. Dans 18 commissions, la nomination d’employés fédéraux et d’employées fédérales repose sur une base légale spéciale. Dans onze commissions, ces personnes sont issues d’établissements fédéraux de recherche. D’autres commissions invoquent l’importance de l’administration fédérale dans le domaine en question pour justifier cette présence. Si le CPA considère la plupart de ces justifications comme plausibles, il estime qu’il n’est pas opportun que cet aspect ne figure pas dans le Rapport sur le renouvellement intégral de la ChF, mais uniquement dans les documents relatifs à la proposition au Conseil fédéral³⁹.

En ce qui concerne le respect de la durée de fonction et du nombre maximum de membres, le CPA estime que les justifications des exceptions sont plausibles et ne les conteste pas⁴⁰.

Il ressort du rapport du CPA que les différents critères ou leur combinaison n’ont pas d’effet négatif sur la qualité des travaux des commissions.

2.4.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E se félicite du fait que les dispositions légales relatives à la composition des commissions sont généralement respectées, que les écarts sont justifiés et que le respect des dispositions légales ne nuit pas à la qualité des travaux des commissions⁴¹. La CdG-E souhaite souligner que, la qualification technique doit être le premier critère dans le choix des membres d’une commission.

En matière d’équilibre entre les sexes, il convient de souligner que, pour les deux commissions où les hommes sont sous-représentés, la proportion de ces derniers se situe juste en dessous de 30 %. Il en va de même pour sept des dix commissions où les femmes sont sous-représentées⁴². La CdG-E comprend que, pour certaines commissions, la représentation des sexes ne puisse pas encore être respectée; elle salue cependant explicitement les efforts entrepris par les départements pour atteindre la part souhaitée⁴³. Elle constate également que la proportion de femmes au sein des commissions a augmenté.

Par contre, la CdG-E peine à comprendre la conclusion de l’évaluation du CPA selon laquelle de nombreuses commissions consultatives comptent comme membres des collaborateurs et collaboratrices de l’administration fédérale, à l’exception des commissions pour lesquelles il existe une base légale spéciale. L’art. 57e, al. 3, LOGA, dispose clairement que les membres de l’administration fédérale ne peuvent être nommés membres d’une commission que dans des cas dûment motivés. De l’avis de la CdG-E, l’exception prévue par la loi ne permet pas de justifier le grand nombre de collaborateurs et collaboratrices de l’administration fédérale dans les commissions. Cette conclusion est à replacer dans le contexte du message, qui présentait explicitement l’art. 57e, al. 3, LOGA, comme un renforcement de la réglementation alors en vigueur⁴⁴. La CdG-E déplore également les lacunes du rapport de la ChF sur le renouvellement intégral, en particulier en ce qui concerne les justifications de la présence de membres de l’administration fédérale dans les commissions consultatives.

Recommandation 3 – Rapport sur la représentation des membres de l’administration fédérale dans les commissions consultatives extraparlementaires

Le Conseil fédéral est invité à soumettre à la CdG-E un rapport sur la présence exceptionnelle de membre de l’administration fédérale au sein des commissions consultatives extraparlementaires, après le prochain renouvellement intégral. Ces informations devront également être intégrées au rapport de la ChF.

La CdG-E demande également au Conseil fédéral d’expliquer, pour chaque commission consultative, dans laquelle siègent des membres de l’administration fédérale, pourquoi celle-ci est plus à même d’effectuer les tâches correspondantes que l’administration centrale.

2.5.1 Résultats de l’analyse du CPA

Les enquêtes réalisées par le CPA ont montré que les prestations des commissions sont fournies en connaissance de cause, qu’elles reposent sur une assise très large, qu’elles sont adaptées au public cible et que les délais fixés sont respectés⁴⁷. En général, elles répondent à un besoin de l’administration⁴⁸. Le CPA relève toutefois des exceptions où les prestations des commissions consultatives ne répondent pas, ou en partie seulement, à un besoin de l’administration fédérale⁴⁹.

Il existe également des commissions qui fournissent des prestations pour lesquelles l’administration fédérale n’a pas exprimé de besoin clair. Selon le CPA, c’est au Conseil fédéral qu’il revient de s’assurer que les tâches d’une commission consultative définies dans l’acte d’institution répondent bien aux besoins⁵⁰.

Le CPA parvient à la conclusion que, d’une manière générale, les prestations des commissions consultatives correspondent aux tâches définies dans les actes d’institution et qu’elles sont donc légales⁵¹. Il note toutefois aussi que 10 % des membres des commissions consultatives estiment que certaines prestations ne relèvent pas d’une activité de conseil permanent. Ceci est dû au fait que l’aspect de la permanence de l’activité consultative ne ressort que rarement d’un acte d’institution⁵². Durant la période considérée dans le cadre de l’enquête, deux commissions n’ont fourni aucune prestation. S’agissant des prestations des commissions qui n’ont pas de lien direct avec un service de l’administration fédérale, la notion de conseil permanent est interprétée de manière très large, étant donné que les échanges entre la commission et l’administration fédérale sont quasiment inexistants⁵³. Le CPA relève cependant que des échanges réguliers ont lieu entre l’administration fédérale et les commissions qui ont une activité régulière⁵⁴.

Le CPA a aussi examiné les coûts occasionnés par les commissions consultatives et a établi que 56 % de ces coûts étaient causés par les secrétariats⁵⁵. Cette situation s’explique par le fait que les secrétariats n’accomplissent pas seulement des tâches administratives, mais soutiennent également la commission en se chargeant de différents travaux de fond ce qui, selon le CPA, est une condition essentielle pour permettre aux commissions de fournir des prestations de qualité⁵⁶. Le CPA constate que le montant des indemnités journalières des membres des commissions est faible en comparaison avec les rémunérations d’usage dans l’économie privée, et que, pour cette raison, des indemnités journalières sont versées aussi pour l’étude de dossiers⁵⁷. Le CPA estime que l’octroi d’indemnités supplémentaires peut être justifié, mais que cette approche manque de transparence, car on ne sait pas si les indemnités sont versées pour une séance effective ou pour l’étude des documents, donc pour la préparation d’une séance⁵⁸.

Concernant la question de l’utilisation des prestations par l’administration, le rapport final du CPA établit que l’administration fédérale utilise la majeure partie des prestations des commissions⁵⁹. L’acte d’institution a une grande importance à cet égard également⁶⁰.

2.5.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E ne comprend pas pourquoi le Conseil fédéral institue des commissions consultatives qui ne fournissent pas ou très peu de prestations pour couvrir ses propres besoins ni pourquoi ces commissions ne sont pas dissoutes. La fourniture d’une prestation est précisément le but de l’institution d’une commission, régie par une disposition légale.

La CdG-E remet en question la raison d’être de toute commission qui ne fournit pas ou très peu de prestations à l’administration fédérale ou qui n’a pratiquement pas d’échanges avec celle-ci. Pour la CdG-E, ce dernier point est un élément central d’une activité de conseil permanent⁶¹. Cet aspect doit donc être pris en considération dans le renouvellement intégral des commissions.

La CdG-E renvoie à la recommandation n^o 5 du prochain chapitre. Elle part du principe que le Conseil fédéral tiendra aussi compte, dans la mise en œuvre de la recommandation n^o 5, de l’absence de prestations et qu’il intègrera à son examen les commissions qui n’en fournissent pas ou très peu.

La CdG-E ne remet pas en cause le fait que la majeure partie des coûts des commissions extraparlementaires soit occasionnée par les secrétariats, puisque leur travail permet justement de garantir la fourniture de prestations de bonne qualité. Elle critique toutefois le fait que les coûts des commissions et le versement des indemnités journalières aux présidentes ou aux présidents des commissions ainsi qu’à leurs membres manquent de transparence et qu’il ne soit pas possible de les retracer au cas par cas.

Recommandation n^o 4 – Déclaration transparente des indemnités journalières

Le Conseil fédéral est prié de veiller à ce que le versement des indemnités journalières soit transparent et compréhensible.

2.6.1 Conclusions du CPA

Dans son rapport final, le CPA parvient à la conclusion que, dans le cadre du renouvellement des organes extraparlementaires pour la période 2020–2023, plusieurs départements n’ont pas demandé la dissolution de commissions consultatives, alors que la mission de conseil de ces commissions devait être remise en question⁶³. Deux raisons expliquent cet état de fait⁶⁴:

• – une commission pourrait bien être nécessaire dans un avenir proche. Il y a donc lieu de conserver les structures existantes;

• – les commissions inscrites dans une loi spéciale sont plus difficiles à dissoudre, car cela demande une modification de loi.

Selon le message concernant la réorganisation des commissions extraparlementaires⁶⁵, le Conseil fédéral dispose d’une compétence en matière d’organisation, conformément à l’art. 8, al. 1, LOGA, qui lui permet de dissoudre des commissions inscrites dans une loi spéciale lorsqu’il parvient à la conclusion que les tâches correspondantes seraient mieux exécutées au sein de l’administration fédérale. Il peut aussi fusionner des commissions. Le message retient également que le Conseil fédéral souhaite faire davantage usage de sa compétence en matière d’organisation, afin que le nombre de commissions consultatives puisse être ajusté rapidement⁶⁶.

2.6.2 Appréciation de la CdG-E

Sur la base des résultats de l’évaluation du CPA, la CdG-E conclut qu’il existe plusieurs commissions qui siègent rarement, voire jamais, ou qui ne siègent que parce qu’elles existent. Toutefois, elle note aussi qu’il existe des bases légales spéciales contraignantes dans ce domaine.

Ainsi, le message concernant la réorganisation des commissions extraparlementaires indique par exemple que la compétence en matière d’organisation du Conseil fédéral ne peut être restreinte que si l’Assemblée fédérale la restreint expressément⁶⁷. Il est toutefois précisé qu’on ne peut renoncer à l’institution d’une commission inscrite dans une loi spéciale, sans modification de la loi⁶⁸.

Au bout du compte, la CdG-E conclut que le réexamen des commissions consultatives doit être plus efficace. À cet égard, les départements doivent améliorer leur fonction de surveillance. En vertu des art. 57 et 57a, al. 1, LOGA, les commissions extraparlementaires conseillent en permanence le Conseil fédéral et l’administration fédérale dans l’accomplissement de leurs tâches. Dans cet esprit, toutes les commissions dépendent d’un département ou lui sont attribuées⁶⁹. Lors de l’élaboration et du contrôle des décisions d’institution, les départements ont forcément une responsabilité de pilotage. La CdG-E demande donc aux départements de mieux assumer cette responsabilité lors du réexamen des commissions dans le cadre du renouvellement intégral.

Recommandation 5 – Examen des commissions consultatives

Le Conseil fédéral est chargé d’examiner la raison d’être des commissions consultatives qui ne siègent jamais ou siègent très rarement ou qui ne fournissent pratiquement aucune prestation à l’administration fédérale. S’agissant des commissions consultatives prévues par une loi spéciale, il analyse si leurs tâches seraient mieux effectuées au sein de l’administration fédérale, si ces commissions pourraient être fusionnées avec d’autres commissions, ou si la base légale devrait être adaptée.

Pour les commissions consultatives qui ne sont pas prévues par une loi spéciale, le Conseil fédéral examine la possibilité de les dissoudre.

La CdG-E invite le Conseil fédéral à lui présenter un rapport détaillé à ce sujet après le prochain renouvellement intégral et à lui montrer comment les départements assument leur fonction de surveillance.

2.7.1 Conclusions du CPA

Le CPA constate que les prestations des commissions qui pourraient être fournies de façon opportune et plus efficiente par des tiers mandatés par l’administration fédérale sont peu nombreuses⁷¹. Il convient de mentionner, dans ce contexte, qu’environ 13 % des commissions consultatives attribuent régulièrement des mandats à des tiers, et que 30 % le font occasionnellement⁷². D’après les conclusions du CPA, les commissions concernées veillent à une bonne coordination avec l’administration fédérale, afin d’éviter les chevauchements dans l’octroi des mandats⁷³.

Les tâches des commissions qui fournissent à l’administration des savoirs particuliers pourraient plus facilement être remplacées par des mandats confiés à des tiers, ce qui est pratiquement exclu dans le cas des commissions chargées d’assurer une participation des cantons ou d’autres milieux intéressés⁷⁴. Le CPA relativise toutefois ce constat, puisque les enquêtes et les études de cas ont montré que les tâches des commissions pouvaient difficilement être remplacées par des mandats externes et que les gros mandats, en particulier, représentaient aussi une charge notable pour l’unité administrative et qu’elles exigeaient un certain suivi de la part de cette dernière⁷⁵.

2.7.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E réserve un accueil favorable à l’appréciation du CPA. Elle comprend en particulier que la continuité de l’accomplissement des tâches par les commissions extraparlementaires peut garantir un certain niveau de qualité. De l’avis de la CdG-E, cet aspect concerne avant tout les commissions ayant une activité régulière.

La CdG-E ne se prononce pas sur la représentativité effective de l’exemple analysé par le CPA, qui montre que l’externalisation des prestations revient plus cher que si la même prestation est fournie par une commission consultative, ni sur le caractère transposable de cet exemple à tous les autres mandats. Elle se rallie néanmoins à l’avis du CPA, qui considère que les coûts d’une externalisation des prestations sont généralement plus élevés.