Initiative parlementaire. Étendre au harcèlement obsessionnel («stalking») le champ d’application des dispositions du CP relatives aux délits. Rapport du 22 février 2024 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

2 Avis du Conseil fédéral

Nécessité d’agir sur le plan législatif

Jusqu’ici, le Conseil fédéral s’est déclaré opposé à une nouvelle norme pénale visant à sanctionner le harcèlement obsessionnel (cf. ch. 1.1). Il ressort toutefois des résultats de la consultation qu’il existe un besoin de rendre le harcèlement obsessionnel expressément punissable, une norme spécifique ayant de surcroît une portée symbolique plus forte. Le Conseil fédéral estime qu’il est positif que la nouvelle disposition présuppose une pluralité d’actes qui, dans leur ensemble, provoquent le résultat réprouvé. La disposition décrit essentiellement un comportement qui, bien que réunissant des actes qui ne sont pas punissables lorsqu’ils sont pris isolément, est punissable dans sa globalité. La création d’une norme pénale spécifique permet de décrire les éléments constitutifs de l’infraction de manière plus précise, sans que la formulation choisie doive pouvoir s’inscrire dans une norme existante. En particulier, elle permet aux tribunaux de développer une jurisprudence axée sur le résultat que doit produire l’infraction aux termes de la norme. Le Conseil fédéral soutient les propositions de la CAJ-N à cet égard.

Il souhaite néanmoins encore une fois souligner que la nouvelle norme pénale ne devrait pas susciter des attentes trop élevées. En effet, même en cas d’adoption d’une norme pénale expresse, il ne sera pas possible d’éliminer toutes les difficultés rencontrées dans l’application du droit en vigueur. En particulier, la preuve des différents actes de harcèlement obsessionnel sera toujours aussi difficile à apporter. Étant donné que l’énoncé de fait légal contient nécessairement des notions juridiques indéterminées, il est à prévoir que des difficultés se poseront en pratique dans le cadre du processus de subsomption. La nouvelle norme pénale entraînera en outre probablement de délicats problèmes de délimitation avec les infractions existantes.

Alors que l’utilité de l’adoption d’une norme pénale spécifique visant le harcèlement obsessionnel doit être relativisée, son introduction engendrera selon toute vraisemblance un surcroît de travail important pour les autorités de poursuite pénale et les tribunaux cantonaux¹⁴. Tout au moins au début et pour les faits dont le caractère répréhensible n’est actuellement pas certain, une telle norme pourrait en effet être considérée comme une invitation à porter plainte ou à faire une dénonciation. Dans la mesure où l’on peut considérer que les procédures (et les condamnations) pour harcèlement obsessionnel peuvent permettre de briser rapidement la spirale de la violence, ce travail supplémentaire servira à faire des économies en aval et à éviter des procédures et des coûts ultérieurs. S’agissant du harcèlement obsessionnel commis dans le contexte d’une relation de couple, les cantons devront en outre mettre à disposition des programmes de prévention de la violence pouvant être ordonnés pendant la suspension de la procédure, comme le prévoient les art. 55a, al. 2, CP et 46b, al. 2, CPM. Ces programmes devront tenir compte du profil des harceleurs et être proposés dans la mesure du possible dans le cadre de séances individuelles¹⁵, ce qui engendrera des coûts supplémentaires.

Titre marginal de la version française

Le titre marginal de la version française «Harcèlement obsessionnel», a fait l’objet de critiques pendant la consultation. Alors que certains participants ont accueilli favorablement cette proposition, un nombre égal de participants a estimé que seul le terme «harcèlement» devait être utilisé¹⁶.

C’est également ce que propose la minorité II de la CAJ-N, selon laquelle l’adjectif «obsessionnel» introduirait une divergence par rapport à l’énoncé de fait légal, qui ne mentionne pas l’«obsession», mais l’«obstination». Il s’agit par ailleurs selon elle d’une notion relevant de la pathologie. Même si le titre marginal n’est pas déterminant pour l’interprétation de l’infraction, la notion d’obsession ne devrait de son point de vue pas figurer dans une disposition pénale. Les titres marginaux en allemand et en italien ne mentionnent d’ailleurs aucune précision de ce type. Enfin, les art. 34 de la Convention du Conseil de l’Europe du 11 mai 2011 sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d’Istanbul)¹⁷ et 28b s. CC utilisent uniquement le terme «harcèlement».

Comme la minorité II, le Conseil fédéral est d’avis qu’il y a lieu d’utiliser «Harcèlement» comme titre marginal. En effet, ce terme est très large: il pourrait être traduit en allemand par «wiederholte Belästigung» et s’applique en relation avec des phénomènes divers¹⁸. Toutefois, le terme large du titre marginal est concrétisé dans l’énoncé de fait légal par la description du comportement punissable. Pour le Conseil fédéral, le facteur déterminant est que les art. 34 de la convention d’Istanbul et 28b s. CC utilisent également le terme «harcèlement». Il convient de ne pas s’écarter sans motif valable de la désignation d’un même phénomène dans l’ordre juridique suisse. Partant, le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité II et est favorable à l’adaptation en ce sens du titre marginal de la version française des art. 181b P-CP et 150a P‑CPM, ainsi que de la désignation de l’infraction dans les listes figurant aux art. 55a, al. 1, P-CP et 46b, al. 1, P-CPM.

Description du comportement délictueux dans la version française

Dans la version française, le comportement délictueux est décrit par les termes «traque, harcèle ou menace». Lors de la consultation, l’utilisation du verbe «harceler» a fait l’objet de critiques¹⁹.

Une minorité de la CAJ-N adhère à cette critique: en effet, puisque le terme de «harcèlement (obsessionnel)» figure dans le titre marginal, et qu’il s’agit donc d’un terme générique décrivant le comportement punissable, il ne devrait pas servir à décrire l’un des actes concrets du comportement considéré. De plus, cette minorité considère que le verbe «harceler» contient déjà la notion de répétition, qui apparaît également sous une autre forme dans l’énoncé de fait légal. Pour elle, le verbe utilisé dans la version allemande «belästigen» est plus large et pourrait couvrir des comportements moins graves que le verbe «harceler». Partant, cette minorité propose d’utiliser «traque, importune ou menace» dans la version française.

En effet, il ne semble pas opportun d’utiliser le terme «harceler» à la fois dans le titre marginal comme description générique du comportement punissable, et à la fois dans l’énoncé de fait légal pour décrire l’un des actes concrets pouvant être commis. La pénalisation du harcèlement (obsessionnel) exige nécessairement une conception de l’infraction comme étant une unité juridique d’actions: le comportement défini par la norme présuppose de fait la commission d’actes séparés qui, considérés ensemble, font du «harcèlement (obsessionnel)» un acte punissable. Le terme «harceler» contient un élément de répétition, et devrait par conséquent apparaître uniquement dans le titre marginal. Partant, le Conseil fédéral est favorable à la proposition de la minorité et soutient une reformulation de la version française de l’infraction aux art. 181b P-CP et 150a P-CPM.

Seuil du résultat

Plusieurs actions qui, prises isolément, peuvent être licites, sont punissables lorsqu’elles sont commises obstinément à l’égard d’une personne et l’entravent ainsi dans la libre détermination de sa façon de vivre. La limite de punissabilité doit être décrite le plus précisément possible dans l’énoncé de fait légal.

Lors de la consultation, de nombreux participants ont considéré que la notion juridique indéterminée d’entrave à la libre détermination de la façon de vivre était trop vague. Afin de la décrire de manière plus précise, certains participants ont demandé d’examiner la possibilité d’ajouter une formulation selon laquelle la libre détermination de la façon de vivre devait être entravée de manière «non négligeable», «intolérable» ou «grave» (en allemand «nicht unerheblich», «unzumutbar» ou «schwerwiegend»)²⁰. Les normes pénales autrichienne et allemande prévoient un seuil similaire²¹.

Le rapport de la CAJ-N du 22 février 2024 part du principe que, dans le cas du harcèlement (obsessionnel), il faut que la victime soit entravée de manière inadmissible dans la libre détermination de sa façon de vivre²². Seules les restrictions qui vont au-delà de ce que la victime doit tolérer doivent être punissables²³. Sur ce point, il convient de lui donner raison. Néanmoins, le Conseil fédéral estime qu’il se justifie de préciser dans l’énoncé de fait légal que la victime doit être entravée «de manière intolérable» dans la libre détermination de sa façon de vivre. Cela permettrait d’exclure la punissabilité des atteintes de peu d’importance à la liberté de la victime, et de concrétiser ainsi quelque peu le seuil de punissabilité. Le Conseil fédéral propose par conséquent d’adapter la formulation du résultat dans le texte des art. 181b P-CP et 150a P-CPM.

Infraction poursuivie sur plainte

La CAJ-N a décidé que l’infraction devait en principe être poursuivie sur plainte (art. 181b, al. 1, P-CP et 150a, al. 1, P-CPM). Le Conseil fédéral considère que cette décision est justifiée. Comme en matière d’infractions contre l’honneur (art. 173 ss CP) ou de désagréments causés par la confrontation à un acte d’ordre sexuel (art. 198 CP), il convient, pour le harcèlement (obsessionnel) également, de laisser à la victime le choix de porter plainte ou non. En effet, c’est en fin de compte la seule personne qui puisse juger à quel point l’infraction a un impact sur sa personnalité. En outre, le harcèlement (obsessionnel) présente la particularité que certains actes n’atteignent qu’après un certain temps un seuil d’intensité suffisamment élevé pour restreindre la victime dans la libre détermination de sa façon de vivre. Vu de l’extérieur, il est pratiquement impossible de juger à partir de quel moment ce seuil est atteint. Il ne faudrait pas que des personnes tierces puissent ouvrir une procédure pénale indépendamment de la volonté de la victime, voire contre sa volonté. En matière de harcèlement (obsessionnel), le Conseil fédéral considère l’intérêt de la victime à décider elle-même de la poursuite de l’infraction comme particulièrement important. Lors de la consultation, il a été relevé que la procédure pénale pouvait même représenter pour le harceleur une possibilité de contact avec la victime²⁴. C’est pourquoi le fait de consacrer une infraction poursuivie d’office pourrait conduire à la situation paradoxale de permettre à l’auteur d’imposer encore une fois sa volonté à la victime et de l’entraîner dans une procédure pénale qu’elle ne souhaite pas.

En revanche, le projet prévoit que l’infraction sera poursuivie d’office lorsque le harcèlement (obsessionnel) est commis durant le mariage, le partenariat enregistré ou le partenariat hétérosexuel ou homosexuel, ou dans l’année qui a suivi le divorce, la dissolution judiciaire ou la séparation (art. 181b, al. 2, P-CP et 150a, al. 2, P-CPM). Cela correspond au modèle du droit en vigueur en matière de lésions corporelles simples (art. 123 CP), de voies de fait (réitérées) (art. 126 CP) et de menaces (art. 180 CP): en principe, ces infractions sont poursuivies sur plainte, mais si elles sont commises dans le contexte d’une relation de couple, elles sont poursuivies d’office²⁵.

Toutefois, le Conseil fédéral est d’avis que ce modèle ne saurait être appliqué au harcèlement (obsessionnel) en raison des particularités de cette infraction. Dans de nombreux cas, le harcèlement (obsessionnel) est le fait de l’ex-partenaire²⁶, raison pour laquelle il serait poursuivi d’office lorsqu’il est commis dans l’année qui suit le divorce, la dissolution judiciaire ou la séparation, puis, passée cette période, sur plainte. Toutefois, le résultat du harcèlement obsessionnel découle de plusieurs actes commis pendant une période prolongée, parfois avant et après le délai d’un an à compter du divorce, de la dissolution judiciaire ou de la séparation. Ainsi, l’adoption d’une telle disposition aurait pour effet de modifier les conditions de la poursuite pénale pendant la période de commission d’une seule et même infraction, ce qui pourrait entraîner en pratique des difficultés et des incertitudes, avec éventuellement des conséquences négatives pour la victime.

Pour ces motifs, il y a lieu de consacrer soit une infraction poursuivie exclusivement d’office, soit une infraction poursuivie exclusivement sur plainte. En tant qu’infraction poursuivie d’office, la norme pénale serait intégrée dans les listes d’infractions des art. 55a CP et 46b CPM, qui permettent de suspendre et de classer la procédure, à condition que la victime le requière; toutefois, depuis la dernière révision de ces dispositions, la décision relative à la suspension et au classement de la procédure incombe aux autorités²⁷. Comme mentionné ci-dessus, le Conseil fédéral est d’avis que l’autodétermination de la victime revêt une grande importance en matière de harcèlement (obsessionnel), car il ne faudrait pas qu’elle puisse être impliquée dans une procédure pénale contre sa volonté. C’est pourquoi la consécration d’une infraction poursuivie exclusivement sur plainte doit être privilégiée. Partant, le Conseil fédéral propose de biffer les art. 181b, al. 2, P-CP et 150a, al. 2, P-CPM, et de ne pas intégrer la norme pénale dans les listes d’infractions des art. 55a, al. 1, CP et 46b, al. 1, CPM.

Intégration dans le code pénal militaire

La norme pénale de l’art. 150a P-CPM correspond à celle de l’art. 181b P-CP. Dans ce cas également, l’al. 1 de la disposition consacre une infraction poursuivie sur plainte, mais selon l’al. 2, elle doit être poursuivie d’office lorsqu’elle est commise dans le contexte d’une relation de couple.

Dans le CPM, les infractions poursuivies sur plainte sont rares et inhabituelles: seules les infractions contre l’honneur figurant aux art. 145 ss CPM sont poursuivies sur plainte. Par exemple, alors que l’infraction de menaces prévue à l’art. 180 CP est en principe une infraction poursuivie sur plainte, pour laquelle la poursuite a lieu d’office lorsqu’elle est commise dans le contexte d’une relation de couple, l’infraction de menace prévue à l’art. 149 CPM est en revanche une infraction poursuivie d’office, pour laquelle l’al. 2 prévoit une peine disciplinaire lorsque l’infraction est de peu de gravité.

À cela s’ajoute une problématique ayant trait aux conflits de compétences, qui a également été abordée lors de la consultation²⁸: étant donné que le harcèlement (obsessionnel) requiert la perpétration de plusieurs actes pendant une période prolongée, il est possible que dans le même cas, certains actes soient commis pendant le service militaire, et d’autres actes dans le cadre du quotidien civil. Dans ce cas, l’art. 221 CPM n’est pas applicable, car le harcèlement (obsessionnel) est considéré comme un seul acte punissable.

Compte tenu du fait que les infractions poursuivies sur plainte sont inhabituelles dans le CPM et que des questions de compétence peuvent se poser, le Conseil fédéral est d’avis qu’il convient de renoncer à intégrer la norme pénale de harcèlement (obsessionnel) dans le CPM. À défaut de norme spécifique dans le code pénal militaire, l’art. 8 CPM, selon lequel le droit pénal ordinaire s’applique aux personnes soumises au droit pénal militaire pour les infractions non prévues par le code pénal militaire, est applicable. Il n’en résulte par conséquent aucune lacune de punissabilité: les personnes qui effectuent leur service militaire et qui sont soumises au CPM seront poursuivies et punies selon la norme pénale figurant dans le CP. Pour ces motifs, le Conseil fédéral propose de ne pas créer de nouvel art. 150a P-CPM. Il s’ensuit qu’il n’y a pas non plus lieu de compléter les listes d’infractions des art. 46b, al. 1, CPM et 70, al. 2, PPM.

3 Propositions du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose d’entrer en matière sur le projet de la CAJ-N et de l’adopter, sous réserve des modifications ci-après:

1. Code pénal

Art. 55a, al. 1, phrase introductive

Biffer

Art. 181b

Titre marginal

Le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité II.

Al. 1

Le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité et propose de modifier comme suit la proposition de la majorité:

¹ Quiconque, obstinément, traque, importune ou menace une personne et l’entrave ainsi de manière intolérable dans la libre détermination de sa façon de vivre, est, sur plainte, puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire.

Al. 2

Biffer

2. Code pénal militaire

Art. 46b, al. 1, phrase introductive, et 150a

Biffer

3. Procédure pénale militaire

Art. 70, al. 2

Biffer