Message concernant l’approbation de l’adaptation des ressources du Fonds monétaire international dans le cadre de la 16e révision générale des quotes parts

Nécessité d’agir et objectifs visés

Institué en 1944, le Fonds monétaire international (FMI) a pour objectif de garantir la stabilité du système monétaire et financier international. La Suisse a adhéré aux institutions de Bretton Woods, à savoir le FMI et le Groupe de la Banque mondiale, en 1992. Elle dirige un groupe de vote au sein du FMI en alternance avec la Pologne et occupe un siège au Conseil d’administration. Le Conseil fédéral, représenté par le Département fédéral des finances, travaille en étroite collaboration et en accord avec la BNS en vue de l’exécution des droits et des devoirs liés au rôle de membre du FMI.

Afin de pouvoir remplir efficacement son mandat, le FMI doit s’adapter aux évolutions considérables du système monétaire et financier international et de l’économie mondiale. Il lui appartient donc de contrôler et de remanier au besoin son financement et sa gouvernance sur une base périodique, en règle générale tous les cinq ans, dans le cadre de la révision générale des quotes-parts (RGQ). Constituant la source de financement ordinaire du FMI et définissant la participation des différents pays membres, ces quotes-parts sont un élément central.

Les quotes-parts sont déterminées sur la base d’indicateurs économiques et financiers qui reflètent la position des pays membres du FMI dans le système financier et monétaire international. Elles servent à déterminer le pouvoir de vote et le montant des contributions des pays aux ressources financières ordinaires du FMI. Outre le volume des quotes-parts, la RGQ permet de vérifier leur répartition, la formule utilisée pour leur calcul et le volume total des ressources du FMI.

Le ch. 2 présente la 16^e RGQ, le mode de financement du FMI et les contributions de la Suisse.

Par le présent message, le Conseil fédéral propose au Parlement d’approuver la mise en œuvre de la 16^e RGQ, que le Conseil des gouverneurs du FMI a adoptée le 15 décembre 2023 dans le cadre de la résolution 79‑1. Une fois approuvées avec un minimum de 85 % des voix des membres du FMI, les adaptations des quotes-parts et des ressources extraordinaires pourront être réalisées.

Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral

Le contenu de la décision concernant la 16^e RGQ n’ont été déterminés qu’à la fin de 2023. C’est pourquoi les implications pour la Suisse ainsi que les éventuelles modifications légales sont longtemps restées vagues. Réalisée en 2020, la 15^e RGQ n’a pas eu d’incidence sur la Suisse. Dans ces circonstances, le dossier n’a pas été pris en compte dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹.

Il est essentiel pour son engagement international dans le domaine financier que la Suisse mette en œuvre de la 16^e RGQ. Les adaptations proposées auront peu d’incidences sur les finances fédérales. Dans l’ensemble, les contributions de la Suisse aux ressources du FMI diminueront légèrement.

Contenu de la résolution

Dans le cadre de la 16^e RGQ, les pays membres du FMI se sont entendus à la fin de 2023 pour augmenter de 50 % les ressources ordinaires du FMI provenant des quotes-parts, c’est-à-dire des apports en capital des membres du FMI. Du fait de cette augmentation, l’ensemble des pays membres renforceront la part du financement durable du FMI tout comme son rôle d’institution basée sur des quotes-parts. Renforcer la capacité du FMI à se financer par ses propres moyens permettra aussi à l’institution de mener à bien sa mission première pour la stabilité du système monétaire et financier international de façon efficace et crédible.

Dans le cadre de la 16^e RGQ², les pays membres du FMI ont également décidé de conserver le volume total des fonds destinés à garantir la capacité de prêt du FMI. Une fois les quotes-parts augmentées, les ressources extraordinaires mises volontairement à la disposition du FMI par les principaux membres de l’institution devront être réduites dans une proportion équivalente (voir schéma 1).

Les ressources générales du FMI, qui s’élèvent actuellement à environ 983 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS; soit 1294 milliards de dollars-US), comprennent les ressources ordinaires provenant des quotes-parts (environ 477 milliards de DTS ou 628 milliards de dollars) et les deux filets de sécurité du FMI, à savoir les nouveaux accords d’emprunt (NAE; environ 364 milliards de DTS ou 479 milliards de dollars) et les accords d’emprunts bilatéraux (AEB; environ 142 milliards de DTS ou 187 milliards de dollars). Les NAE et les AEB font fonction de deuxième et troisième lignes de défense contre les risques exceptionnels pesant sur le système financier et monétaire international. Les ressources extraordinaires issues des NAE et AEB sont volontairement mises à la disposition du FMI par les principaux créanciers³.

Schéma 1

Financement du FMI (en milliards de DTS)

Source: SFI; 1 DTS = 1,1933 franc au 31 mars 2024

L’augmentation de 50 % des quotes-parts profitera à tous les membres du FMI proportionnellement à leurs quotes-parts. Elle ne sera donc accompagnée ni d’une adaptation des parts relatives ni d’une modification du pouvoir de vote. Les pays membres du FMI n’ont pas pu s’accorder sur une adaptation des parts relatives ou de la méthode de calcul des quotes-parts dans le cadre de la 16^e RGQ. Sur ce dernier point, ils ont décidé de laisser le FMI élaborer de nouvelles propositions d’ici au milieu de 2025, lors de la 17^e RGQ.

Pour maintenir la capacité de prêt du FMI⁴, il est prévu d’augmenter les quotes-parts des pays membres et, en parallèle, 1) de supprimer les AEB, d’un montant d’environ 190 milliards de dollars, et 2) de réduire les NAE de près de 15 % pour les abaisser à quelque 400 milliards de dollars (réduction des NAE ou NAB rollback). Le financement du FMI sera reporté des emprunts (AEB, NAE) vers les ressources ordinaires (quotes-parts).

En accord avec les créanciers des NAE et AEB, le Conseil d’administration du FMI a également prévu des mesures de protection pour assurer la transition jusqu’à l’entrée en vigueur de l’augmentation des quotes-parts prévue par la 16^e RGQ. La prorogation des NAE et le renouvellement des AEB garantiront le volume total des ressources générales du FMI (env. 1300 milliards de dollars), même en cas d’approbation différée.

Participation de la Suisse

L’adaptation des quotes-parts prévue dans la résolution 79‑1 du Conseil des gouverneurs du 15 décembre 2023 produira les effets commentés ci-après sur la participation de la Suisse (voir également schéma 2).

Montant de la participation (quotes‑parts, NAE, AEB)

La quote-part actuelle de la Suisse se monte à 5771 millions de DTS (environ 6887 millions de francs), ce qui correspond à 1,21 % du total des quotes-parts. En vertu de la loi fédérale du 4 octobre 1991 concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods⁵, la quote-part de la Suisse est fournie par la BNS sans garantie de la Confédération. Compte tenu de l’augmentation des quotes-parts de 50 %, la participation de la Suisse sera augmentée de 2886 et passera à 8657 millions de DTS (environ 10 330 millions de francs). L’augmentation prévue au prorata des quotes-parts ne modifiera pas la part de la Suisse aux ressources totales du FMI.

Schéma 2

Financement du FMI par la Suisse

Source: SFI; 1 DTS = 1,1933 franc au 31 mars 2024

Les principaux pays participants contribuent aux NAE dans une mesure comparable à leurs quotes-parts (voir annexe 1), avec des exceptions comme le Japon (18 %), la Chine (9 %) ou encore la Suisse (3 %). En vertu de l’arrêté fédéral du 10 septembre 2020 portant approbation de l’adhésion de la Suisse aux Nouveaux accords d’emprunt modifiés du Fonds monétaire international⁶, la BNS participe aux NAE au nom de la Suisse. Les crédits qu’elle alloue dans le cadre des NAE ne sont pas garantis par la Confédération. Compte tenu de l’augmentation des quotes-parts décidée dans le cadre de la 16^e RGQ, la participation de la Suisse aux NAE passera de 11 081 à 9276 millions de DTS (soit de 13,2 à 11,1 milliards de francs)⁷. Par ailleurs, la prochaine prorogation réglementaire des NAE est fixée au 1^er janvier 2026, pour autant que les membres la décide jusqu’au 31 décembre 2024. Le Conseil fédéral l’a décidée le 31 mai 2024, sous réserve de modification de l’accord sur les NAE.

Par l’intermédiaire des AEB, la Suisse contribue actuellement à hauteur de 3069 millions de DTS (3662 millions de francs) à la troisième ligne de défense du FMI, ce qui représente une part d’environ 2,2 % de toutes les contributions (voir annexe 2). En vertu de la loi du 19 mars 2004 sur l’aide monétaire⁸, le prêt de la Suisse est octroyé par la BNS et assorti d’une garantie de la Confédération. Les AEB seront abrogés à l’entrée en vigueur de la 16^e RGQ, et ceux qui sont en cours expireront à la fin de 2024. Leur renouvellement relève de la compétence du Conseil fédéral. Pour assurer la disponibilité des ressources correspondantes pendant le délai transitoire courant jusqu’à l’entrée en vigueur de la 16^e RGQ, le Conseil fédéral a décidé le 31 mai 2024 de renouveler les AEB à compter du 1^er janvier 2025 jusqu’à l’entrée en vigueur de la 16^e RGQ, soit pour une période de 3 ans au plus.

À l’entrée en vigueur de la 16^e RGQ, la contribution maximale de la Suisse aux ressources générales du FMI passera d’environ 19 920 à quelque 17 933 millions de DTS. Cette baisse tient à ce que la contribution de la Suisse aux NAE (3,1 %) est relativement élevée par rapport à celle des autres pays et que la réduction des NAE a donc plus d’incidence sur la contribution de la Suisse que l’augmentation des quotes-parts.

Conséquences pour la Confédération et la BNS

Les créances de la BNS sur le FMI sont enregistrées au bilan de la BNS. La limite de crédit non sollicitée par le FMI représente un engagement irrévocable et figure, à ce titre, dans les opérations hors bilan de la BNS (annexe des comptes annuels).

La Confédération ne garantissant pas les créances sur les quotes-parts, aucun engagement financier ne lui incombe, ni en raison de la quote-part existante ni en raison de son augmentation. Les créances de la BNS sur les NAE ne sont pas non plus garanties par la Confédération. Leur réduction n’aura donc aucune incidence sur les engagements financiers de la Confédération. En revanche, les créances de la BNS sur les AEB sont garanties par la Confédération. Du fait de l’expiration de ces accords, plus aucune ressource ne devrait être garantie par la Confédération en cas de besoin. Dans l’ensemble, le projet s’accompagnera d’un transfert des risques financiers, jugés très faibles, de la Confédération à la BNS.

Par rapport à la situation actuelle, l’adaptation des ressources du FMI prévue dans le cadre de la 16^e RGQ ne générera pas de tâches supplémentaires et n’aura donc aucune conséquence sur le personnel.

Conséquences pour les cantons et les communes

L’octroi de la garantie n’aura aucune conséquence pour les cantons et les communes.

Conséquences économiques

L’économie suisse, qui se caractérise par son dynamisme et sa forte imbrication dans le commerce et les marchés financiers mondiaux, est tributaire de la stabilité, du bon fonctionnement et du développement du système monétaire et financier international. En permettant de réduire des déficits des balances de paiement de ses membres, le FMI contribue à la stabilité et à la résilience de l’économie mondiale. Les prêts qu’il octroie par l’intermédiaire de ses programmes visent à atténuer les conséquences économiques et sociales de crises, notamment dans les pays les plus pauvres et les pays émergents. Ainsi, les acteurs économiques, suisses compris, bénéficient d’un environnement international moins volatile et plus prévisible.

En participant à la 16^e RGQ, la Suisse exercera pleinement son rôle de membre du FMI et confortera sa position dans le système financier international. Elle pourra ainsi continuer à faire valoir son avis, de manière crédible et efficace, sur les questions économiques et financières dans les organes internationaux. En sa qualité d’économie dynamique très imbriquée dans le système international, la Suisse a tout intérêt à maintenir des conditions multilatérales réglementaires qui garantissent l’existence d’un système économique et financier ouvert et résilient.

Conséquences sociales

Afin d’assumer sa responsabilité en qualité de place économique et financière d’envergure basée sur des relations commerciales ouvertes, la Suisse se doit de s’engager dans les institutions de coopération internationale pour contribuer à un ordre économique solide et à un système financier et monétaire stable. Le FMI est un élément clé de la sécurité et du système financiers mondiaux. Par ses activités de conseil et de surveillance, il contribue dans une large mesure à la prévention des crises. Les prêts qu’il octroie permettent également d’atténuer les conséquences sociales immédiates des crises, notamment dans les pays les plus pauvres.

Conséquences environnementales

Dans son activité principale, qui consiste en la surveillance des politiques menées par ses membres dans le domaine monétaire et budgétaire et en matière de marchés financiers, le FMI s’est notamment intéressé de plus près aux questions environnementales et n’a cessé de développer ses compétences dans ce domaine. La consolidation des ressources du FMI rendra également possible l’octroi de prêts tenant compte des aspects climatiques de manière accrue, grâce à des instruments complémentaires idoines (facilité pour la résilience et la durabilité ou Resilience and Sustainability Facility).

Constitutionnalité et conformité aux lois

Le projet d’arrêté fédéral faisant l’objet du présent message s’appuie sur les art. 54, al. 1, et 166, al. 2, de la Constitution⁹. En vertu de l’art. 2, al. 3, de la loi fédérale du 4 octobre 1991 concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods, la participation aux augmentations de capital du FMI est soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale. L’augmentation de 50 % de la quote-part de la Suisse au FMI, telle qu’elle est prévue dans le cadre de la 16^e RGQ, entre dans le champ d’application de cette disposition. Il en va de même pour la réduction, importante sur le plan matériel, de la contribution aux NAE.

En vertu de l’art. 5, al. 3, de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale¹⁰, la participation de la BNS à la coopération monétaire internationale et, partant, à l’augmentation proposée des quotes-parts repose sur la législation applicable en la matière. Sa participation aux NAE est régie par l’art. 1, al. 3 et 4, de l’arrêté fédéral du 10 septembre 2020 portant approbation de l’adhésion de la Suisse aux Nouveaux accords d’emprunt modifiés du Fonds monétaire international et par les art. 3, al. 2, 4 et 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods. Le Conseil fédéral reste donc compétent pour déclarer l’adhésion aux NAE et approuver les prorogations ultérieures en accord avec la BNS.

La 16^e RGQ induira une nette augmentation de la quote-part de la Suisse au FMI. Elle fait partie d’un ensemble, ce qui signifie que les modifications des statuts requises par cette révision et par la réduction des NAE ne peuvent être approuvées individuellement, mais doivent être acceptées dans une seule et même résolution. C’est pourquoi l’adaptation des ressources est soumise à l’Assemblée fédérale dans un projet d’arrêté fédéral commun.

L’arrêté fédéral portant approbation de l’adaptation des ressources du Fonds monétaire international dans le cadre de la 16^e révision générale des quotes-parts n’est pas sujet au référendum. La réglementation internationale qui doit être approuvée dans ce cadre n’entre pas dans le champ d’application de l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution.

Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La Suisse a adhéré aux institutions de Bretton Woods en 1992¹¹. Elle participe à la 16^e RGQ en vertu des droits et devoirs liés à sa qualité de pays membre du FMI. L’approbation de la résolution 79‑1 du 15 décembre 2023 relative à la mise en œuvre de la 16^e RGQ s’inscrit dans la droite ligne des obligations contractées par la Suisse dans ce cadre. Il en va de même pour sa participation aux NAE.

Frein aux dépenses

Le projet d’arrêté fédéral faisant l’objet du présent message ne contient pas de dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni crédits d’engagement, ni plafonds de dépenses qui entraîneraient des dépenses supérieures à l’un des seuils définis par la loi. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses.

Liste des abréviations