FF 2024 1626
Message concernant un arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029
(avec différences d’arrondi)
1 Situation initiale et conditions-cadres
1.1 Évolution de la politique agricole
Le Conseil fédéral a adopté le 22 juin 2022 le rapport en réponse aux postulats 20.3931 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) «Orientation future de la politique agricole» et 21.3015 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national (CER-N) «Orientation future de la politique agricole. Complément au mandat du Conseil fédéral»1, transmis par le Parlement en lien avec la suspension des délibérations sur la Politique agricole à partir de 20222 (PA22+). Le rapport en réponse aux postulats indique que l’agriculture et le secteur agroalimentaire ont d’une manière générale évolué favorablement ces dernières années; ainsi, le taux d’autosuffisance a pu être largement maintenu en dépit de l’augmentation de la population. Les revenus moyens des exploitations ont progressé grâce à une création de valeur stable dans l’ensemble du secteur. Malgré l’évolution structurelle, l’agriculture suisse se caractérise toujours par ses exploitations familiales et par la diversité de ses structures. Des progrès ont été accomplis sur le plan écologique, mais les objectifs environnementaux pour l’agriculture3 n’ont pas encore été atteints dans tous les domaines. Il faut cependant déployer des efforts supplémentaires dans tout le système alimentaire, de la production à la consommation, pour pouvoir garantir à long terme un développement durable de l’agriculture et du secteur agroalimentaire.
Le rapport en réponse aux postulats montre comment il faudra développer le cadre instauré pour ces secteurs afin que les objectifs fixés aux art. 104 et 104a de la Constitution (Cst.)4 puissent être mieux atteints qu’aujourd’hui dans les conditions futures. La stratégie à l’horizon 2050 correspond à l’objectif que le Conseil fédéral s’est fixé à long terme, à savoir garantir, grâce au développement durable, la sécurité alimentaire, de la production à la consommation. L’échéance de 2050 fixée dans le rapport en réponse aux postulats correspond à la durée d’une génération. Cette stratégie à long terme s’articulera autour des quatre axes suivants:
Garantir la résilience de l’approvisionnement en denrées alimentaires | Encourager une production de denrées alimentaires respectueuse du climat, de l’environnement et des animaux | Renforcer une création de valeur durable | Favoriser une consommation durable et saine |
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Les lignes stratégiques forment le cadre du développement à long terme de la politique agricole et seront appliquées en trois étapes:
– Initiative parlementaire (Iv. pa.) 19.475 de la CER-E «Réduire le risque de l’utilisation des pesticides»: les trajectoires de réduction et les mesures adoptées par le Parlement et le Conseil fédéral avec la loi fédérale du 19 mars 2021 sur la réduction des risques liés à l’utilisation de pesticides (Modification de la loi sur les produits chimiques, de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l’agriculture)5 pour réduire les risques liés à l’utilisation de produits phytosanitaires et les pertes d’éléments fertilisants sont déjà dans une large mesure mises en œuvre à l’échelon de l’ordonnance. Les modifications correspondantes de la loi du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr)6 sont entrées en vigueur le 1er janvier 2023, celles de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux)7 le 1er février 2023. Quant aux premières modifications de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits chimiques8, elles sont entrées en vigueur le 1er janvier 2024. Les autres modifications entreront en vigueur à une date ultérieure.
Afin d’atteindre les objectifs, les filières doivent prendre de leur propre chef des mesures destinées à réduire les risques et les pertes d’éléments fertilisants. La Confédération contrôle les progrès réalisés en ce qui concerne les objectifs de réduction. Enfin, la nouvelle obligation de communiquer les engrais, les aliments concentrés et les produits phytosanitaires renforce la transparence dans l’utilisation de moyens de production ayant un impact environnemental.
– Politique agricole à partir de 2022: le Parlement a suspendu en mars 2021 les délibérations sur les projets de loi proposées avec la PA22+. Il a toutefois examiné et adopté les plafonds des dépenses agricoles 2022–2025. Se fondant sur le rapport en réponse aux postulats, le Parlement a approuvé les modifications de la LAgr et de la loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties9, en se limitant toutefois aux principaux dispositifs relevant des paiements directs et en renonçant à l’adaptation de la LEaux. Il a ainsi été possible de compléter les éléments de l’Iv. pa. 19.475 initialement axés sur des objectifs environnementaux par des mesures efficaces sur les plans économique et social (p. ex. réduction temporaire des primes d’assurance récolte, renforcement de la couverture sociale, transition numérique et encouragement de l’échange de connaissances). Les modifications financières qui en découlent figurent dans les présents plafonds des dépenses. Les dispositions d’exécution entreront en vigueur à partir de 2025, dans le cadre du train d’ordonnances agricoles 2024.
Le Parlement a dissocié de la PA22+ la modification, proposée par le Conseil fédéral, de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR)10. Le Conseil fédéral est chargé par la motion 22.4253 de la CER-E «Découplage du droit foncier rural de la mise en œuvre de la PA22+» de procéder à un nouvel examen approfondi de certains aspects du droit foncier rural en faisant appel aux parties intéressées et aux experts du domaine afin de préparer un projet de révision et le soumettre au Parlement, qui le traitera alors comme une affaire à part entière.
– Future politique en faveur d’une agriculture et d’un secteur agroalimentaire durables: selon le rapport en réponse aux postulats, il est nécessaire de fournir des efforts qui vont au-delà de la mise en œuvre de l’Iv. pa. 19.475 et de la PA22+ pour atteindre les objectifs d’ici à 2050. Le Parlement a donc chargé le Conseil fédéral, dans la motion 22.4251 de la CER-E «Rapport sur l’orientation future de la politique agricole. Concrétisation de la ligne stratégique», de concrétiser la stratégie proposée dans le rapport en réponse aux postulats et de soumettre au Parlement un message à ce sujet d’ici à 2027. La motion 22.4251 demande que la future politique agricole à partir de 2030 (PA30+) prenne en compte notamment les quatre aspects suivants:
garantie de la sécurité alimentaire sur la base d’une production alimentaire indigène diversifiée correspondant au moins au niveau d’autosuffisance actuel;
réduction de l’empreinte écologique, de la production agricole à la consommation des denrées alimentaires, en tenant compte des importations;
amélioration des perspectives économiques et sociales pour l’agriculture et le secteur agroalimentaire;
simplification des instruments et réduction de la charge administrative.
– Les mesures de la PA30+ seront appliquées à partir de la période budgétaire 2030–2033, ce qui laissera aux filières du temps pour mener d’autres actions de leur propre chef. Le Conseil fédéral dressera un bilan intermédiaire lors de l’élaboration du projet destiné à la consultation en 2025 ou 2026 pour savoir où se situe le secteur quant à la réalisation des objectifs et soumettre une proposition de mesures au Parlement. Cette approche permet de garantir que les effets des mesures décidées jusqu’ici seront connus lors de l’étape suivante de la réforme.
En transmettant la motion 22.4251, le Parlement s’est prononcé en faveur d’un cadre légal stable pour la période de 2026 à 2029. Il s’agit d’accorder à l’agriculture et au secteur agroalimentaire suffisamment de temps pour qu’ils puissent s’adapter aux nouvelles conditions découlant de l’Iv. pa. 19.475 et de la PA22+ et mettre en œuvre les mesures décidées par la Confédération et les activités supplémentaires de la filière. L’Iv. pa. 19.475 et la PA22+ seront par ailleurs progressivement mises en œuvre. Les mesures déploieront leurs effets de manière progressive. Les bases juridiques ainsi révisées formeront le cadre légal de la politique agricole des années 2026 à 2029. C’est pourquoi le présent message n’est accompagné que du projet d’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029 et ne comprend pas de modifications législatives.
Pour les adaptations requises à court terme, le Conseil fédéral entend tirer parti, à l’échelon de l’ordonnance, de la marge de manœuvre qui s’offre à lui afin de développer les mesures existantes conformément à la Projection 2050. Il est en particulier nécessaire de prendre des mesures en ce qui concerne la ligne stratégique «Garantir la résilience de l’approvisionnement en denrées alimentaires» pour la préservation des bases de production et l’adaptation de l’agriculture et du secteur agroalimentaire au changement climatique. Il est prévu que les mesures d’améliorations structurelles, la sélection végétale et la production durable des végétaux contribuent davantage, en plus des programmes des paiements directs, à la réalisation des objectifs visés. Les adaptations nécessaires à cet effet seront appliquées à partir de 2026 au moyen de modifications d’ordonnances.
1.2 Développements internationaux
L’économie suisse est particulièrement intégrée dans les marchés internationaux. Les valeurs d’importation et d’exportation par habitant figurent parmi les plus élevées du monde. C’est pourquoi un accès optimal aux marchés internationaux est décisif pour la prospérité économique de la Suisse sur le long terme. Notre pays a également besoin de relations commerciales fructueuses dans le domaine de l’agriculture: les importations de produits agricoles et de denrées alimentaires jouent un rôle primordial dans l’alimentation de notre population.
La Suisse s’est engagée, en sa qualité de membre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), à rendre compte chaque année des subventions qu’elle octroie. Ces notifications sont attentivement examinées par ses partenaires commerciaux. Le secteur agricole bénéficie en Suisse d’un soutien élevé par rapport aux autres pays.
Suite à la guerre en Ukraine, la thématique de la sécurité alimentaire mondiale a gagné en importance. D’une manière générale, les efforts entrepris pour garantir à long terme la sécurité alimentaire se sont intensifiés dans le monde. Les membres de l’Organisation des Nations Unies (ONU) et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont compris que la réalisation de cet objectif passait par une réforme des systèmes alimentaires. C’est pourquoi de nombreux pays sont en train de poursuivre et de réaliser les objectifs de leurs réformes qu’ils ont communiqués lors du Sommet des Nations Unies sur les systèmes alimentaires de 2021. La Suisse participe à l’effort international par l’orientation de sa future politique agricole.
Les membres de l’OMC négocient pour limiter davantage et réduire à long terme les subventions ayant des effets de distorsion sur les échanges, ce qui pourrait aider à atteindre les Objectifs de développement durable de l’ONU (ODD). Cependant, aucune décision n’a été prise concernant l’agriculture lors de la 13e Conférence ministérielle de l’OMC de février 2024. Sur la scène internationale, des discussions sur les effets défavorables des subventions vont désormais au-delà de la question des distorsions commerciales. L’accent est mis aujourd’hui sur l’impact environnemental de l’agriculture. Il a par exemple été décidé en 2022, lors de la 15e Conférence mondiale sur la biodiversité organisée dans le cadre de la Convention du 5 juin 1992 sur la diversité biologique11, de réduire de manière substantielle d’ici à 2030 les subventions nuisant à la biodiversité. Les offices fédéraux concernés ont examiné en profondeur les effets sur la biodiversité de sept instruments de l’agriculture, de la gestion forestière et de la politique régionale (cf. ch. 3.1).
Il faut tenir compte des négociations internationales lors du développement de la politique agricole. Cet aspect n’est toutefois pas abordé dans le présent message en raison des incertitudes liées aux dossiers de la politique commerciale extérieure. On part du principe que les accords internationaux n’auront pas d’effets sensibles avant 2029 dans le domaine de l’agriculture. La répartition des fonds proposée ici devrait par conséquent permettre d’atteindre le mieux possible les objectifs avec le niveau de protection douanière en vigueur.
1.3 Situation du secteur agricole
1.3.1 Situation économique et sociale
La conjoncture économique du secteur agricole est régulièrement analysée. Le Dépouillement centralisé des données comptables (DC-Cta) de la station fédérale de recherches agronomiques Agroscope fournit des informations sur la situation économique des exploitations agricoles et des familles paysannes. Il montre que le revenu agricole n’a cessé de progresser entre 2015 (réforme du système de relevé) et 2021. Ce n’est qu’en 2022 que le revenu du travail a de nouveau baissé dans toutes les régions12.
Conformément à l’art. 5 LAgr, les exploitations remplissant les critères de performance économique doivent pouvoir avoir, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable au niveau de référence. La proportion d’exploitations affichant un revenu du travail supérieur au salaire de référence a augmenté entre 2015 et 2022, passant de 27 à 41 % dans la région de plaine, de 13 à 21 % dans la région des collines et de 9 à 15 % dans la région de montagne. Sur la moyenne des trois années 2020 à 2022, une partie importante des exploitations ont atteint le salaire de référence. La médiane du revenu du travail par unité de main-d’œuvre familiale représentait respectivement 91 %, 65 % et 58 % du salaire de référence dans les régions de plaine, les régions des collines et les régions de montagne, en moyenne sur ces trois ans.
Le 1er mars 2024, le Conseil fédéral a présenté un rapport détaillé sur le revenu des familles paysannes en réponse au postulat 21.4585 Bulliard «Revenus des familles paysannes».13 Dans ce rapport, il arrive à la conclusion que, si les revenus par heure de travail dans l’agriculture sont faibles, la situation dans les exploitations agricoles a cependant évolué de façon positive dans l’ensemble ces dernières années. Afin de pouvoir suivre encore mieux l’évolution du revenu des familles paysannes à l’avenir, le Conseil fédéral prévoit de réviser méthodiquement la comparaison du revenu et d’en fixer la réglementation à l’échelon de l’ordonnance. Ces modifications devraient être décidées d’ici fin 2026.
Les Comptes économiques de l’agriculture (CEA) de l’Office fédéral de la statistique (OFS) examinent la situation de l’ensemble du secteur agricole. Ils révèlent également une évolution favorable du revenu sectoriel par exploitation et par unité de main-d’œuvre, notamment en raison de la diminution annuelle du nombre d’exploitations et de la main-d’œuvre nécessaire. Le nombre d’exploitations recule chaque année en moyenne de 1,4 % depuis 2014. Le nombre d’unités de travail annuel ont en moyenne diminué annuellement de 0,5 % pendant la même période. L’évolution structurelle a considérablement ralenti par rapport à la décennie précédente, surtout en ce qui concerne les unités de main-d’œuvre agricoles.
Figure 1
Taux de cessations d’exploitation, revenu du travail par unité de main‑d’œuvre familiale et revenu net d’entreprise par unité de travail annuel non rémunéré depuis 1990
Sources: Agroscope, OFS, OFAG
Depuis vingt ans, l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) effectue un suivi de la situation sociale des familles paysannes. La population paysanne se voit plutôt comme la gagnante de la pandémie de Covid-19. Le classement du degré de satisfaction dans les différents domaines de vie est généralement resté identique pour elle au cours des vingt dernières années. La santé est considérée comme l’aspect le plus important, comme le montre le sondage téléphonique sur la qualité de vie de 2021. L’analyse de la situation et du rôle des femmes occupe également une place centrale. Le rapport d’Agridea sur l’étude de 2022 «Les femmes dans l’agriculture»14 a examiné la situation et le rôle des femmes pour la troisième fois à dix ans d’intervalle, après les enquêtes de 2002 et de 2012. Elle révèle l’augmentation de l’importance économique des femmes pour les exploitations. Les jeunes femmes, en particulier, assument de plus en plus de tâches de gestion, contribuant ainsi dans une large mesure au revenu de l’exploitation. Il ressort par ailleurs de cette étude que la couverture sociale s’est nettement améliorée.
1.3.2 Situation environnementale
En 2022, les agriculteurs suisses ont exploité 1,042 million d’hectares de surface agricole utile (SAU), dont 19 % a été utilisée comme surface de promotion de la biodiversité (SPB). Par ailleurs, 45 % des SPB atteignent le niveau de qualité II selon les art. 56 et 59 de l’ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs (OPD)15 et 83 % sont intégrées dans des projets de mise en réseau. Les données du programme de monitoring ALL-EMA montrent que les SPB ont un effet positif sur la biodiversité. Le rapport «Biodiversité en Suisse»16 et le rapport «Espèces et milieux menacés en Suisse»17 montrent cependant que la qualité et la mise en réseau de nombreux milieux naturels sont insuffisantes dans les surfaces agricoles pour préserver durablement la biodiversité. Presque la moitié des 167 types de milieux naturels évalués (p. ex. végétation des sources, tourbière à sphaignes, prairie à molinie), dans les zones agricoles et en dehors de celles-ci, et 35 % des quelque 11 000 espèces végétales, fongiques ou animales de la Suisse sont considérées comme menacées ou ont disparu.
À l’échelon de la production agricole, les apports d’azote dans l’environnement atteignent environ 90 000 tonnes par an (moyenne 2019–2021). Pour atteindre les objectifs environnementaux pour l’agriculture, il faut réduire d’au moins 27 000 tonnes les pertes d’azote ayant un impact sur l’environnement (ammoniac, nitrate, protoxyde d’azote). On observe d’autres apports d’azote de plus de 40 000 tonnes dans l’environnement au stade de la consommation et de la gestion des déchets. Les apports d’éléments fertilisants dans les écosystèmes sensibles sont trop élevés et la capacité d’absorption des écosystèmes est en partie dépassée.
Qui plus est, l’agriculture est responsable de 14,3 % des émissions totales de gaz à effet de serre en Suisse18. Entre 1990 et 2021, ces émissions ont baissé de plus de 12 %. L’objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 30 % d’ici 2030 et de 40 % d’ici 2050 par rapport à 1990. L’empreinte gaz à effet de serre de l’alimentation par personne a atteint 1,81 tonne dans la moyenne des années 2019 à 2021, ce qui représente un recul d’environ 12 % par rapport à la moyenne des années 2000 à 200219.
Conformément à l’art. 6b LAgr, les risques liés à l’utilisation de produits phytosanitaires doivent être réduits de 50 % d’ici à 2027. Le Conseil fédéral a défini des indicateurs pour mesurer la réalisation de cet objectif pour les eaux souterraines, les eaux superficielles et les habitats proches de l’état naturel (art. 10c de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’évaluation de la durabilité de l’agriculture20). Les risques ont diminué de plus de 50 % pour les eaux souterraines et ont eu tendance à baisser pour les eaux superficielles par rapport à la période de référence 2012–2015. L’indicateur n’a pas encore montré de changement pour les habitats proches de l’état naturel21. Suivant l’Iv. pa. 19.475, la Confédération a pris des mesures concrètes pour réduire les pertes d’éléments fertilisants et les risques liés à l’utilisation de produits phytosanitaires et pour améliorer la réalisation des objectifs visés (cf. ch. 1.1).
Depuis leur lancement, les programmes favorisant le bien-être des animaux rencontrent un intérêt croissant. En 2023, 80 % des animaux de rente ont bénéficié de sorties régulières en plein air et 66 % ont été gardés dans des systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux.
1.4 Exigences légales
Conformément à l’art. 6 LAgr, les moyens financiers destinés aux principaux secteurs d’activité de la politique agricole sont autorisés pour quatre ans au maximum par un arrêté fédéral simple et au moyen des plafonds des dépenses correspondants. Le Parlement fixe dans les plafonds des dépenses les montants maximaux des crédits budgétaires affectés aux différents secteurs d’activité. Il montre par là sa volonté d’approuver les moyens financiers à hauteur de ce montant dans les décisions budgétaires. Les plafonds des dépenses représentent une limite supérieure.
1.5 Prise en compte de la situation économique
Conformément à l’art. 5, al. 3, LAgr, il convient de prendre en considération les autres branches de l’économie et la situation économique de la population non paysanne, ainsi que la situation financière de la Confédération.
Le Groupe d’experts pour les prévisions conjoncturelles prévoit pour 2024 une croissance économique de 1,1 % en Suisse. L’économie suisse connaîtrait ainsi une croissance nettement inférieure à la moyenne, comme l’année précédente. Les attentes concernant les investissements ont été revues à la baisse par rapport aux pronostics de décembre 2023. En revanche, il faut s’attendre à ce que la consommation privée continue de soutenir l’économie. La situation favorable sur le marché du travail et le recul de l’inflation y contribuent.
En 2024, l’emploi devrait croître un peu plus rapidement que ce qui était prévu jusqu’à présent. Suite à l’évolution conjoncturelle modérée, le taux de chômage devrait s’établir à 2,3 % en moyenne annuelle (pronostic inchangé). Comme dans d’autres pays, l’inflation a récemment reculé en Suisse, notamment en raison des prix de l’énergie et de la hausse du franc suisse. En moyenne de l’année en cours, l’inflation devrait baisser à 1,5 % (pronostic de déc. 2023: 1,9 %).
Le Groupe d’experts pour les prévisions conjoncturelles s’attend à ce qu’en 2025, l’économie mondiale, et l’économie européenne en particulier, se remettent progressivement de la phase de faiblesse des deux années précédentes. Les exportations et les investissements suisses reprendront ainsi de la vigueur. Au total, le Groupe d’experts pour les prévisions conjoncturelles prévoit pour 2025 une croissance du produit intérieur brut (PIB) corrigé des événements sportifs de 1,7 %, avec un taux de chômage annuel moyen de 2,5 % (pronostics inchangés). Le taux d’inflation devrait s’établir à 1,1 % (pronostic inchangé).
Tableau 1
Paramètres macroéconomiques de mars 202422
en % | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Croissance du PIB (en termes réels, corrigée des effets calendaires et des événements sportifs) | 1,3 | 1,1 | 1,7 | 1,8 | 1,6 | 1,5 |
Renchérissement des biens et services de consommation (IPC) | 2,1 | 1,5 | 1,1 | 1,0 | 1,0 | 1,0 |
Taux de chômage | 2,0 | 2,3 | 2,5 | – | – |
1.6 Conditions-cadre de la politique financière
Le frein à l’endettement visé à l’art. 126 Cst. exige, pour l’essentiel, que la Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. Le Conseil fédéral et le Parlement sont donc tenus d’arrêter un budget annuel tenant compte de cette disposition constitutionnelle. Le plan financier 2025–2027 de la législature23, approuvé par le Conseil fédéral lors de sa séance du 24 janvier 2024, comprend des déficits structurels de 2 à 3 milliards pour chacune des trois années et ne remplit donc pas encore ces exigences. En conséquence, le Conseil fédéral a décidé diverses mesures d’assainissement budgétaire en adoptant, le 14 février 2024, les directives sur le budget 2025 avec plan intégré des tâches et des finances 2025–2027. En particulier, les dépenses faiblement liées, soit près d’un tiers des dépenses totales, seront réduites de 1,4 % à partir de 2025. Cette mesure vise à alléger les finances fédérales d’environ 350 millions de francs par an. Les dépenses agricoles sont touchées par cette réduction; les plafonds des dépenses demandés dans le présent message en tiennent compte.
Les décisions préalables prises par le Conseil fédéral le 24 janvier 2024 pour assainir le budget 2025 s’appliqueront en grande partie aussi au budget 2026. Néanmoins, les déficits structurels des années 2026 et 2027 du plan financier, tels que les prévoient les décisions valables actuellement, restent élevés. Lors de sa séance du 8 mars 2024, le Conseil fédéral a donc chargé un groupe d’experts de réaliser un examen approfondi des tâches et des subventions. Ce groupe lui soumettra à la fin de l’été des propositions pour le comblement des déficits structurels.
À noter que les plafonds des dépenses demandés dans le présent message représentent des limites supérieures. La possibilité d’épuiser ces montants dépendra de l’évolution du budget de la Confédération et des mesures décidées par le Conseil fédéral et le Parlement pour assainir le budget à partir de 2026.
1.7 Évolution
1.7.1 Répartition des dépenses agricoles entre les différents plafonds des dépenses
Pour la précédente période de quatre ans (2022–2025), les dépenses pour l’agriculture ont été réparties entre les trois plafonds des dépenses «Bases de production», «Production et ventes» et «Paiements directs» qui correspondent aux instruments de politique agricole. Cette structure et la répartition des crédits entre les trois plafonds des dépenses seront maintenues. Les plafonds des dépenses comprennent les paiements de transfert (crédits) qui sont directement employés à l’échelon de l’agriculture pour atteindre les objectifs agricoles.
Les trois plafonds des dépenses agricoles couvrent la plupart des mesures prévues par la LAgr. Le tableau 2 présente les mesures financées au moyen des différents crédits du budget 2024 pour chacun des plafonds des dépenses.
Tableau 2
Mesures financées par les trois plafonds des dépenses (en millions de fr.)
Crédits | Budget 2024 | Mesures; bases légales |
|---|---|---|
Plafond des dépenses Bases de production | ||
Améliorations structurelles | 87,0 | Contributions pour les améliorations foncières, les bâtiments agricoles et les projets de développement régional (PDR); art. 87 LAgr |
0,0 | Crédits d’investissement; art. 87 LAgr | |
Gestion des risques | 0,0 | Contributions aux primes des assurances récoltes (à partir de 2025); art. 86b LAgr24 |
Sélection végétale et animale | 44,3 | Contributions pour l’encouragement de la sélection animale et végétale |
Vulgarisation | 11,3 | Aides financières accordées à la centrale de vulgarisation Agridea, aux services de vulgarisation opérant au niveau interrégional et pour l’étude préliminaire de projets collectifs ainsi que pour des projets et des demandes de contributions spécifiques; art. 136 LAgr |
Plafond des dépenses Production et ventes | ||
Promotion de la qualité et des ventes | 70,5 | Aides financières pour la promotion de la qualité, de la durabilité et des ventes; art. 11 et 12 LAgr |
Économie laitière | 387,3 | Supplément versé pour le lait transformé en fromage |
Supplément de non-ensilage | ||
Supplément pour le lait commercialisé; | ||
Production animale | 6,0 | Aides dans le pays pour le bétail de boucherie et la viande |
Aides dans le pays pour les œufs | ||
Contributions à la mise en valeur de la laine de mouton | ||
Contributions à l’infrastructure des marchés publics de bétail de boucherie dans les régions de montagne; | ||
Production végétale | 88,9 | Contributions à des cultures particulières pour les légumineuses à graines, oléagineux, semences et plants (pommes de terre, maïs et plantes fourragères) et betteraves sucrières |
Financement des mesures de mise en valeur des fruits | ||
Administration du contrôle de la vendange Supplément pour les céréales; art. 54, 58, 64 et 140 LAgr | ||
Plafond des dépenses Paiements directs | ||
Paiements directs versés dans l’agriculture | 2812,0 | Contributions à la sécurité de l’approvisionnement, au paysage cultivé, à la biodiversité, à la qualité du paysage, au système de production, à l’efficience des ressources et de transition; art. 70 à 77, 77a, 77b et 147a LAgr et 62a LEaux |
Des dépenses fédérales d’un montant de 172 millions de francs seront également attribuées au secteur d’activité «Agriculture et alimentation» en dehors des plafonds des dépenses agricoles. Les crédits concernés pour l’année 2024 figurent dans le tableau 3. Ils sont également pilotés au moyen de la planification financière annuelle ordinaire de la Confédération.
Tableau 1
Mesures du secteur d’activité «Agriculture et alimentation» financées en dehors des trois plafonds des dépenses agricoles
Mesures | Budget 2024 |
|---|---|
Dépenses administratives de l’OFAG, sans facturation interne des prestations | 54,0 |
Dépenses relatives aux tâches d’exécution et de contrôle des stations agronomiques de recherche, y c. le Haras national (Agroscope) | 73,9 |
Mesures de lutte phytosanitaire | 3,4 |
Allocations familiales aux agriculteurs et aux employés agricoles dans le cadre de la loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture25 (OFAS) | 40,5 |
Les dépenses consenties par la Confédération pour la santé des animaux (contributions aux frais d’élimination des sous-produits, 48,8 millions de fr.) et de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et d’autres organisations internationales (8,1 millions de fr.), ainsi que dans le domaine de la recherche et du développement agricoles, ne font pas partie du secteur d’activités «Agriculture et alimentation». Le secteur d’activités «Recherche et développement» comprend, dans le domaine de l’agriculture, un peu plus de 80 millions de francs pour Agroscope et la moitié du crédit des contributions à la recherche de l’OFAG (9,2 millions de fr.). Ces dépenses, qui renforcent indirectement le secteur agricole, figurent dans le budget de l’OFAG et d’Agroscope.
1.7.2 Périodes budgétaires 2018–2021 et 2022–2025
Lors de la session d’été 2021, le Parlement a adopté l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2022 à 2025, à savoir le projet 4 de la PA22+26. Le soutien au marché pour favoriser la production de lait et de sucre a été respectivement augmenté de 62 et de 28 millions de francs par rapport à la période précédente (2018–2021). Comme les modifications de loi (LAgr, loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties27et LDFR) proposées dans le message sur la PA22+ ont été suspendues, les montants destinés aux bases de production et aux paiements directs ont été fixés sans transfert de fonds pour la gestion des risques, les réseaux de compétences et d’innovation ainsi que pour les contrôles phytosanitaires. Les réallocations de fonds prévues dans la PA22+ sont mises en œuvre dans le cadre des budgets 2024 et 2025 et dans les présents plafonds des dépenses 2026–2029.
Les plafonds des dépenses 2022–2025 initialement fixés pour la production et les ventes ainsi que pour les paiements directs ne seront pas entièrement utilisés en raison de ces décisions du Parlement et du Conseil fédéral. Le faible écart de 0,7 % pour l’ensemble est principalement dû aux soldes de crédits de la production végétale (contributions à des cultures particulières), des suppléments laitiers ainsi que de la promotion de la qualité et des ventes, mais aussi à l’objectif d’économie de 1,4 % à partir de 2025 pour les dépenses fédérales faiblement liées, fixé pour respecter le frein à l’endettement.
Tableau 4
Plafonds des dépenses et dépenses effectives de 2018–2021 et 2022–2025
(en millions de fr., avec différences d’arrondi) | 2018–2021 | 2022–2025 | ||
|---|---|---|---|---|
AF | Dépenses effectives | AF | Dépenses28 | |
Bases de production | 563 | 531 | 559,8 | 572,6 |
Production et ventes | 2038 | 2037 | 2238,6 | 2165,9 |
Paiements directs | 11 250 | 11 243 | 11 249,0 | 11 204,7 |
Total | 13 851 | 13 811 | 14 047,4 | 13 943,2 |
Différences par rapport aux AF et plafonds des dépenses | – 0,3 % | – 0,7 % |
1.8 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies du Conseil fédéral
Le projet figure dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202729 et dans le projet d’arrêté fédéral du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202730.
Comme indiqué dans le rapport en réponse aux postulats susmentionnés (cf. ch. 1.1), le Conseil fédéral constate qu’il n’est pas possible, faute de temps, de lier la prochaine étape de la réforme à la période budgétaire 2026–2029, car cela aurait exigé une consultation début 2023 déjà. En raison de ces délais trop serrés, les plafonds des dépenses agricoles pour la période allant de 2026 à 2029 seront fixés sans révision de la loi. Il serait donc judicieux de lancer la prochaine étape de la politique agricole pendant la période budgétaire 2030–2033.
1.9 Classement d’interventions parlementaires
Eu égard aux trajectoires de réduction des risques liés aux produits phytosanitaires et des pertes d’éléments fertilisants, il est prévu de renforcer encore plus la sélection végétale et la protection durable des végétaux et de répondre ainsi aux demandes formulées dans les motions 20.3919 de la CER-E «Initiative de recherche et de sélection» et 21.3832 Schneider Meret «Exploiter le potentiel des variétés robustes!». Il s’agit notamment de savoir s’il faut dégager des fonds supplémentaires pour la sélection végétale, la recherche agronomique et le transfert de connaissances dans la pratique (cf. ch. 3.2.5). Les transferts de fonds proposés en faveur de la sélection végétale répondent aux deux motions précitées, dont le classement est donc proposé.
2 Procédure de consultation
2.1 Projet envoyé en consultation
Le projet envoyé en consultation du 11 octobre 2023 au 24 janvier 202431 proposait de maintenir les fonds affectés aux trois plafonds des dépenses agricoles pour les années 2026 à 2029 au même niveau que dans le plan financier 2026, tel qu’il avait été soumis au Parlement dans le message du 23 août 2023 présentant le budget 2024, assorti du PITF 2025–202732.
Tableau 5
Plafonds des dépenses proposés lors de la consultation
(en millions de fr. avec différences d’arrondi) | B 2024 | PF 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 25–29 | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Bases de production | 138,8 | 146,0 | 155,8 | 164,4 | 172,9 | 180,5 | + 5,9 % | 674 |
Production et ventes | 544,5 | 544,5 | 538,7 | 538,2 | 537,2 | 536,2 | – 0,4 % | 2 151 |
Paiements directs | 2757,2 | 2751,8 | 2725,6 | 2716,6 | 2708,0 | 2700,4 | – 0,5 % | 10 851 |
Total | 3440,4 | 3442,3 | 3420,1 | 3419,1 | 3418,1 | 3417,1 | – 0,2 % | 13 676 |
2.2 Aperçu des résultats de la procédure de consultation
Au total 113 avis ont été déposés concernant l’avant-projet d’arrêté fédéral relatif aux plafonds des dépenses agricoles pour les années 2026 à 2029. Aucun des participants n’a contesté la décision de ne pas réviser la LAgr en 2026.
La réduction de 2,5 % de la somme totale soulève l’opposition de 23 cantons, du PES, du Centre, du PLR et de l’UDC ainsi que des milieux paysans et des interprofessions agricoles. Cette réduction est acceptée par les cantons de ZH, BS, SG, le PVL, Economiesuisse et les organisations écologistes (Agenda2030, Bioterra CH, Birdlife, Greenpeace, Pro Natura, WWF).
L’augmentation des fonds alloués à la sélection végétale et à la protection durable des végétaux est saluée par 22 cantons, le PLR, le PVL, le PES, l’UDC, le PSS et les milieux environnementaux. La compensation de cette augmentation via le plafond des dépenses «Production et ventes» est rejetée par 14 cantons, le Centre, l’UDC, ainsi que les milieux paysans et les interprofessions agricoles. Deux cantons, le PVL et le PSS ainsi que les organisations environnementales soutiennent cette compensation.
Tous les cantons, la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture (CDCA), la Conférence suisse des services de l’agriculture cantonaux (COSAC), le Centre, l’UDC et le PSS ainsi que les milieux paysans et les interprofessions agricoles saluent la hausse des moyens destinés aux améliorations structurelles. Le PSS, Alliance agraire et l’Association des petits et moyens paysans (APMP) exigent que cette augmentation soit assortie de conditions écologiques; le PES et les organisations environnementales s’opposent à une telle hausse. À l’exception des cantons de ZH, BS, SG et de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP) ainsi que d’Economiesuisse, tous les partisans d’une augmentation sont opposés à sa compensation par le plafond des paiements directs. Les cantons de SO, NW, GL et BL indiquent plus ou moins explicitement qu’ils ne peuvent pas garantir une augmentation correspondante des moyens cantonaux pour le cofinancement.
La grande majorité des participants demandent, à des degrés divers, une hausse des plafonds des dépenses. La demande la plus fréquente est de maintenir au niveau actuel le plafond «Paiements directs» (+ 398 millions de francs par rapport à l’avant-projet) et, à titre complémentaire et dans une moindre mesure, le plafond «Production et ventes» (+ 469 millions de francs par rapport à l’avant-projet).
2.3 Appréciation des résultats de la procédure de consultation
La hausse des fonds destinés aux améliorations structurelles, à la sélection végétale et à la protection durable des végétaux est largement soutenue. Ces propositions sont donc maintenues.
La compensation par les plafonds des dépenses «Production et ventes» et «Paiements directs» fait l’objet d’un soutien un peu moins important de la part des cantons et des partis. Les milieux paysans et les interprofessions agricoles sont fortement opposés à cette réallocation. Le plafond de dépenses fixé dans le budget 2025 doit être respecté compte tenu de la situation tendue des finances fédérales. Celui-ci comprend une réduction de 1,4 % des dépenses faiblement liées. Le transfert de fonds tel qu’il a été proposé dans l’avant-projet sera maintenu. Une compensation d’un montant équivalent sera effectuée dans les domaines des paiements directs et du soutien du marché. La répartition entre les crédits du plafond des dépenses «Production et ventes» sera toutefois légèrement modifiée par rapport à l’avant-projet en raison de la mise en œuvre de la réduction de 1,4 %, appliquée de manière accentuée à ce plafond des dépenses.
3 Plafonds des dépenses proposés pour les années 2026 à 2029
3.1 Aperçu des trois plafonds des dépenses 2026–2029
Le projet d’arrêté fédéral ne contient que les trois montants des trois plafonds des dépenses pour la période de 2026 à 2029. La répartition des moyens des plafonds des dépenses dans les différents crédits et les différentes années ne fait pas l’objet de cet arrêté. Les commentaires relatifs à cette répartition permettront néanmoins de procéder à une évaluation solidement étayée sous l’angle politique.
Les plafonds des dépenses agricoles baissent dans l’ensemble de 1,6 % par rapport à ceux de la période en cours 2022–2025. Ce phénomène est principalement dû aux réductions faites dans le cadre du budget 2025. La somme totale des trois plafonds des dépenses 2026–2029 est inférieure de 0,9 % aux moyens actuellement planifiés pour la période budgétaire en cours 2022–2025.
Parmi les trois plafonds des dépenses, il est prévu de relever celui consacré aux «Bases de production» pour soutenir davantage l’adaptation de la production agricole aux conséquences du changement climatique et améliorer ainsi la résilience de l’approvisionnement en denrées alimentaires et la sécurité alimentaire. Cette augmentation des moyens financiers sera compensée par les paiements directs. De plus, 18 millions de francs supplémentaires seront consacrés à la sélection végétale et à la protection durable des végétaux dans le cadre des charges de fonctionnement d’Agroscope pour les années 2026 à 2029. Cette augmentation sera compensée via le plafond des dépenses «Production et ventes».
Tableau 6
Comparaison avec les plafonds des dépenses 2022–2025
Plafonds des dépenses | 2022–2025 | 2026–2029 | ||
|---|---|---|---|---|
(en millions de fr.; avec différences d’arrondi) | Total | ∅ par an | Total | ∅ par an |
Bases de production | 559,8 | 140,0 | 690 | 172,5 |
Production et ventes | 2238,6 | 559,7 | 2139 | 534,8 |
Paiements directs | 11 249,0 | 2812,3 | 10 988 | 2747,0 |
Total | 14 047,4 | 3511,9 | 13 817 | 3454,3 |
Le budget annuel tient compte des nouveaux résultats des évaluations achevées. Le Conseil fédéral a mandaté une évaluation des effets sur la biodiversité de quatre instruments de la politique agricole (protection douanière, contributions à la sécurité de l’approvisionnement, contributions pour les améliorations structurelles, promotion des ventes pour le lait, la viande et les œufs). Les évaluations n’ont détecté d’effets clairement négatifs sur la biodiversité dans le pays que dans le cas de la protection douanière. Certains effets négatifs se font aussi sentir concernant les contributions pour les améliorations structurelles dans le domaine du génie rural. Les propositions d’optimisation complètent les mesures déjà prises par le Parlement et le Conseil fédéral au cours des dernières années. Elles soutiendront une répartition davantage axée sur les résultats de la promotion de la biodiversité et contribueront à améliorer encore la qualité des prestations de l’agriculture en matière de biodiversité.
Les dépenses prévues par plafond des dépenses au cours des années 2026–2029 sont présentées ci-après: alors que les fonds affectés à la production et aux ventes et aux paiements directs restent stables, ils augmentent au cours des années pour les bases de production.
Tableau 7
Aperçu des plafonds des dépenses 2026–2029
(en millions de fr., avec différences d’arrondi) | B 2024 | B 2025 (CF) | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Bases de production | 142,7 | 149,9 | 159,7 | 168,3 | 176,9 | 184,4 | 690 |
Production et ventes | 552,7 | 541,5 | 536,8 | 535,3 | 533,8 | 532,8 | 2139 |
Paiements directs | 2812,0 | 2770,2 | 2758,9 | 2751,3 | 2742,7 | 2735,1 | 10 988 |
Total | 3507,4 | 3461,6 | 3455,3 | 3454,8 | 3453,3 | 3452,3 | 13 817 |
3.2 Plafond des dépenses destiné aux bases de production
Le plafond des dépenses «Bases de production» comprend des mesures qui servent à préserver les bases d’une production agricole durable. En particulier les mesures d’amélioration de la productivité et d’adaptation au changement climatique, ainsi que la réduction des conséquences indésirables pour l’environnement, seront davantage soutenues. Les moyens engagés pour la période 2026–2029 augmentent par rapport à 2024, car il est prévu d’investir davantage de fonds dans les améliorations structurelles, la gestion des risques, la sélection végétale, les réseaux de compétence et d’innovation «Santé des animaux de rente» et «Sélection végétale», ainsi que la vulgarisation dans le domaine de la protection durable des végétaux. À cela s’ajoutent les fonds supplémentaires destinés à la sélection végétale et à la protection durable des végétaux dans les charges de fonctionnement d’Agroscope. Les deux fonds de roulement «Crédits d’investissement» et «Aide à l’exploitation» continueront à ne pas être alimentés.
Tableau 8
Dépenses prévues dans le plafond des dépenses affecté aux bases de production (690 millions de fr.)
(en millions de fr. avec différences d’arrondi) | B 2024 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
Gestion des risques | 0,0 | 4,4 | 5,4 | 6,4 | 6,4 | 22,6 |
Améliorations structurelles | 87,0 | 94,6 | 102,2 | 109,8 | 117,4 | 424,1 |
Sélection végétale et animale | 44,3 | 48,9 | 48,9 | 48,9 | 48,9 | 195,6 |
Vulgarisation | 11,3 | 11,7 | 11,7 | 11,7 | 11,7 | 46,9 |
Total | 142,7 | 159,7 | 168,3 | 176,9 | 184,4 | 689,2 |
3.2.1 Gestion des risques
Le titre 4 de la LAgr a été modifié dans le cadre de la PA22+. Il s’appelle désormais «Gestion des risques dans les exploitations» et comprend les chapitres «Aide aux exploitations paysannes», «Aides à la reconversion professionnelle» et «Contributions à la réduction des primes pour les assurances récoltes».
Dans le cadre de la mise en œuvre de la PA22+, la réduction des primes des assurances récoltes sera financée à partir de 2025 par l’intermédiaire du crédit «Gestion des risques». Comme décidé dans la PA22+, les moyens investis seront progressivement augmentés, pour atteindre 6,4 millions de francs en 2028, et seront maintenus à ce niveau en 2029. La hausse de un million de francs en 2028 sera compensée dans le plafond des dépenses «Paiements directs». Un montant total de 22,6 millions de francs est prévu pour la période de 2026 à 2029. Selon la modification du 16 juin 2023 de la LAgr33, cette mesure est limitée à huit ans.
Les mesures d’accompagnement social prévues dans l’ordonnance du 26 novembre 2003 sur les mesures d’accompagnement social dans l’agriculture34 prendront la forme de prêts sans intérêts pour l’aide aux exploitations paysannes. Ces prêts sont octroyés afin d’atténuer les difficultés financières dont les requérants ne sont pas responsables (aide aux exploitations paysannes), de convertir des dettes portant intérêts (reconversion des dettes) ou de faciliter la cessation anticipée de l’exploitation agricole. Cet instrument sera maintenu. Fin 2023, le fonds de roulement pour ces mesures se montait à 236,2 millions de francs et était donc suffisamment doté pour qu’il ne soit pas nécessaire de l’alimenter. Si, contre toute attente, des besoins supplémentaires apparaissaient, ils pourraient être financés par une réallocation à partir du fonds de roulement «Crédits d’investissement».
3.2.2 Améliorations structurelles
Sur la base du titre 5 de la LAgr, la Confédération peut orienter les exploitations agricoles et les entreprises du premier échelon de la transformation vers des projets de renforcement des structures compétitives et durables. Les aides financières sont octroyées par la Confédération et les cantons dans le cadre d’une tâche commune selon la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), sous forme de contributions à fonds perdu. La Confédération met en outre à la disposition des cantons des fonds pour les prêts remboursables sans intérêt (crédits d’investissement). Les mesures soutenues visées à l’art. 87a LAgr35 sont les suivantes:
– mesures de planification et de construction dans le domaine du génie civil: en font partie par exemple le processus de développement de l’espace rural (PDER), les infrastructures de base et de transport (chemins agricoles, installations à câbles, approvisionnement en eau, électricité, Internet haut débit), les infrastructures d’irrigation et de drainage et les améliorations foncières (remaniements parcellaires, améliorations foncières intégrales modernes);
– mesures concernant les bâtiments ruraux: en font partie les bâtiments d’exploitation pour les animaux de rente consommant des fourrages grossiers, les constructions destinées à la préparation, au stockage et à la commercialisation de produits régionaux, les mesures de diversification pour des activités proches de l’agriculture ou d’autres mesures visant à promouvoir une production respectueuse des animaux, du paysage, du climat et de l’environnement;
– projets de développement régional (PDR).
Les mesures d’améliorations structurelles permettront, à l’avenir aussi, de promouvoir des infrastructures durables dans l’agriculture, ainsi qu’en aval. À cette fin, davantage de moyens financiers seront engagés à moyen terme. Le rapport de l’OFAG «Stratégie Améliorations structurelles 2030+» (AS2030+) du 4 mai 202336 montre, au moyen de deux scénarios, quelle évolution des besoins financiers pour les améliorations structurelles dans l’agriculture est attendue à long terme. Par rapport à la moyenne pluriannuelle (2014–2021, 85 millions de francs par an), les besoins financiers annuels pour les contributions aux améliorations structurelles se situent, selon ce rapport, entre 125 et au plus 141 millions de francs (+ 67 %) jusqu’en 2030 et entre 138 et 184 millions de francs (+ 118 %) jusqu’en 2040. Pour l’octroi de crédits d’investissement à partir du fonds de roulement, les besoins se situeront entre 390 et 393 millions de francs (+ 34 %) jusqu’en 2030 et entre 415 et 426 millions de francs (+ 46 %) jusqu’en 2040. À long terme, les besoins supplémentaires les plus importants concernent les mesures relatives aux infrastructures de transport agricoles et à la gestion du régime hydrique du sol, ainsi que les mesures visant à promouvoir une production respectueuse des animaux, du paysage, du climat et de l’environnement. Dans le domaine des infrastructures, il existe des besoins importants d’assainissement qui se sont accumulés en raison d’investissements insuffisants par le passé. Dans la PA22+, le Parlement a en outre créé une base pour les aides à l’investissement portant sur de nouvelles procédures, technologies et machines respectueuses de l’environnement. Le Contrôle fédéral des finances a en outre indiqué dans son rapport d’audit du 17 février 2022 «Audit des subventions pour les améliorations structurelles dans le domaine du génie rural, Office fédéral de l’agriculture»37 que l’OFAG devrait intensifier ses efforts pour veiller à ce que les projets d’améliorations structurelles soient mis en œuvre conformément aux objectifs environnementaux pour l’agriculture, en particulier dans le domaine de la biodiversité. L’évaluation de l’impact sur la biodiversité dans le plan d’action Biodiversité38 donne en outre des indications sur certains effets négatifs, mais aussi positifs, des mesures prises dans le domaine du génie rural (cf. ch. 3.1).
À partir de 2026, une augmentation linéaire progressive des moyens financiers destinés aux contributions à fonds perdu est prévue. Cette trajectoire de développement se fonde sur le scénario prudent des futurs besoins financiers pour l’année 2030, qui prévoit 125 millions de francs pour les améliorations structurelles selon le rapport AS2030+. Cette trajectoire progressive se base sur une augmentation annuelle de 7,6 millions de francs. Cette hausse continue assurera la sécurité de planification nécessaire à moyen terme pour les cantons et l’agriculture. Les projets correspondants nécessitent une planification préalable plus longue et doivent être cofinancés par les porteurs de projet et les cantons. En outre, une augmentation progressive du crédit peut garantir la disponibilité de moyens suffisants pour développer des mesures de promotion de procédures, de technologies et de machines respectueuses de l’environnement. Le relèvement des fonds sera compensé au moyen du plafond des dépenses «Paiements directs».
Les besoins supplémentaires attendus pour les crédits d’investissement peuvent être financés au cours de cette période de paiement via les liquidités disponibles dans le fonds de roulement. Ce dernier comprend actuellement (état: fin 2023) un actif circulant d’environ 2,55 milliards de francs et des liquidités à hauteur de 328 millions de francs. En 2023, les cantons ont autorisé des crédits d’investissement d’un montant de 318,5 millions de francs. Il n’est donc pas nécessaire de réalimenter le fonds de roulement au cours de la prochaine période budgétaire.
3.2.3 Sélection végétale et animale
Au moyen du crédit «Sélection végétale et animale», le Conseil fédéral encouragera, à partir de 2026 et à hauteur de 48,9 millions de francs par an, la sélection d’animaux de rente, la préservation des ressources génétiques et de la diversité des races d’animaux de rente et des plantes cultivées de Suisse, les mesures visant à réaliser les objectifs du Traité international du 3 novembre 2001 sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture39, ainsi que la sélection végétale.
Dans le domaine de la sélection animale, ces fonds sont alloués à des mesures visant à améliorer les bases de production, comme la gestion du herd-book, la collecte et l’évaluation de données importantes sur le plan zootechnique, ainsi que la préservation de races suisses. Ces mesures permettent de sélectionner des animaux reproducteurs et des animaux de rente sains, performants, résistants et adaptés aux conditions naturelles du pays. La collecte et l’évaluation des données importantes sur le plan zootechnique, y compris la gestion du herd-book, de même que l’estimation de la valeur d’élevage, sont les fondements d’une production de denrées alimentaires d’origine animale durable et adaptée aux conditions locales. La nécessité d’un réseau de compétences et d’innovation pour la sélection animale a été mise en évidence dans le cadre des travaux afférents à la Stratégie de sélection animale à l’horizon 203040. Ce réseau pour la sélection animale sera soutenu avec les moyens disponibles dans le domaine de la sélection animale. À partir de 2025, le réseau de compétences et d’innovation pour la santé animale sera cofinancé au moyen d’une réallocation de un million de francs à partir du crédit des contributions à l’élimination. Les moyens destinés à la sélection animale et à la santé des animaux de rente représentaient 34 millions de francs jusqu’en 2022. Dans les budgets 2023 et 2024, le Parlement a augmenté ce montant de 3,9 millions de francs. Dans la perspective de la révision totale de l’ordonnance du 31 octobre 2012 sur l’élevage41 en 2026, les moyens financiers seront maintenus à ce niveau.
Les moyens financiers relatifs à la préservation de la diversité génétique et des ressources phytogénétiques (4,3 millions de fr.) sont alloués à la mise en œuvre du Plan d’action national pour la conservation et l’utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture42.
Lors de l’application de la PA22+ à partir de 2025, 2 millions de francs seront investis chaque année pour soutenir la mise en place et l’exploitation d’un réseau de compétences et d’innovation pour la sélection végétale (Swiss Plant Breeding Center, SPBC). Pour l’instant, le SPBC est constitué d’une collaboration contractuelle entre les écoles polytechniques fédérales, l’Institut de recherche de l’agriculture biologique, Agroscope, Delley Samen und Pflanzen SA et Sativa Rheinau SA. La forme juridique future du SPBC (p. ex. association, fondation de droit privé) est actuellement à l’étude. Les fonds prévus pour le SPBC au cours de la prochaine période seront utilisés de manière à ce qu’ils aient un effet durable, indépendamment de la forme juridique du SPBC. En outre, les fonds destinés à la sélection végétale seront globalement augmentés, en réponse aux motions 20.3919 et 21.3832 . La hausse de 4,6 millions de francs au total des montants prévus pour 2026 par rapport à 2024 s’explique par les changements suivants:
– Suite à la mise en œuvre de la PA22+, le réseau de compétences et d’innovation pour la sélection végétale bénéficiera à partir de 2025 d’un soutien plus élevé (+ 1,5 million de fr.) et celui pour la santé des animaux de rente sera dorénavant encouragé (1 million de fr.).
– En réponse à la motion 20.3919 , les projets privés de sélection végétale seront davantage soutenus à partir de 2026 (+ 1 million de fr.).
– La cession de crédit de l’OFAG à Agroscope dans le domaine de la sélection végétale arrivera à son terme en 2025 (+ 1,3 million de fr.).
– À cela s’ajoute le fait que les crédits agricoles faiblement liés ont été réduits de 0,5 % dans le plan financier 2026 (– 0,2 million de fr.).
En outre, la sélection végétale, ainsi que la recherche et le transfert de connaissances en vue d’une protection durable des végétaux, seront développés en dehors des plafonds des dépenses agricoles.
3.2.4 Vulgarisation
La vulgarisation agricole a pour but d’accompagner dans leur activité professionnelle les personnes travaillant dans le secteur agricole et de les soutenir dans leur formation professionnelle continue. Elle fait partie du système d’innovation et de connaissances agricoles (LIWIS) et encourage l’échange de connaissances entre les milieux scientifiques, l’administration, la société et les professionnels de terrain d’une part, et entre ces derniers d’autre part. La Confédération soutient la vulgarisation au moyen d’aides financières versées à la centrale de vulgarisation Agridea, aux services de vulgarisation opérant au niveau suprarégional dans des domaines spécialisés (apiculture, aviculture, économie alpestre, etc.) et pour l’étude préliminaire de projets innovants. Elle peut en outre encourager spécifiquement certaines idées innovantes en octroyant des aides financières. Le conseil direct aux exploitations relève de la compétence des cantons. Afin de valoriser le partage des connaissances, un soutien sera apporté, vraisemblablement à partir de 2025, à la mise en réseau de la recherche, de la formation et de la vulgarisation avec la pratique agricole et agroalimentaire (art. 118 LAgr) et aux projets pilotes et aux projets de démonstration (art. 119 LAgr).
Les fonds destinés à la mise en réseau de la recherche, de la formation et de la vulgarisation avec les acteurs sur le terrain seront augmentés, en réponse aux motions 20.3919 et 21.3832. Dans ce contexte, des moyens supplémentaires d’un montant de 0,5 million de francs seront alloués à partir de 2026 à des projets de vulgarisation axés sur la protection durable des végétaux. Cette hausse sera compensée au moyen du plafond des dépenses «Paiements directs».
3.2.5 Aperçu des mesures dans le domaine de la sélection végétale et de la protection durable des végétaux
Diverses mesures dans le domaine de la sélection végétale et de la protection durable des végétaux feront l’objet d’un soutien accru via le plafond des dépenses «Bases de production» et Agroscope. Le présent chapitre donne un aperçu des mesures prévues dans ces domaines.
Le Parlement a fixé des objectifs exigeants à atteindre d’ici à 2027 et 2030 dans l’Iv. pa. 19.475 concernant les trajectoires de réduction des risques liés aux produits phytosanitaires et des pertes d’éléments fertilisants. La motion CER-E 20.3919 a chargé le Conseil fédéral de créer les conditions favorables à une initiative de recherche et de sélection et de dégager les ressources nécessaires. Il y a lieu de soutenir davantage la recherche agronomique visant la protection durable des végétaux et la sélection végétale pour que les objectifs des trajectoires puissent être atteints. La motion Schneider Meret 21.3832 a également chargé le Conseil fédéral de soutenir davantage les projets axés sur l’examen et la culture de variétés robustes et résistantes.
Au cours des dernières années, de nombreuses autorisations de produits phytosanitaires ont été retirées et les exploitations ayant droit aux paiements directs ne peuvent en principe plus utiliser de produits phytosanitaires présentant un potentiel de risque élevé. En parallèle, la mondialisation croissante des marchés et la hausse des températures ont favorisé la propagation et l’établissement de nouveau organismes nuisibles, ce qui augmente encore le risque de pertes importantes de récoltes. Diverses cultures ne peuvent plus être suffisamment protégées à court et à moyen terme par les procédés et produits phytosanitaires disponibles actuellement. C’est pourquoi la sélection végétale doit être développée afin que des variétés plus résistantes soient disponibles plus rapidement (cf. ch. 3.2.3), la recherche agronomique doit créer à brève échéance des solutions pragmatiques pour la protection des cultures, et ces solutions doivent être introduites dans la pratique (cf. ch. 3.2.4). Les moyens destinés à ces trois champs d’action seront augmentés à partir de 2026. Les efforts déjà soutenus de manière ciblée dans le domaine de la protection durable des végétaux seront ainsi renforcés dans le sens des motions:
a. Développement de la sélection végétale: actuellement, dix acteurs indépendants sont actifs en Suisse dans la sélection de nouvelles variétés végétales, Agroscope étant le seul acteur de droit public dans ce domaine. Chaque année, environ 14,7 millions de francs sont consacrés à la sélection végétale en Suisse, dont 8,7 millions de francs d’investissements publics. En moyenne, les coûts de développement d’une nouvelle variété se situent entre 0,3 et 0,4 million de francs. Agroscope sélectionne quelques-unes des principales espèces de plantes cultivées pour lesquelles il existe des besoins spécifiques en matière de sélection en Suisse. Environ 1,5 poste à temps plein est disponible pour chaque espèce végétale. Les programmes suisses de sélection végétale sont pour la plupart considérés comme petits en comparaison internationale. En raison de l’horizon temporel lointain et de l’importance des investissements nécessaires, la sélection végétale a besoin d’une sécurité de planification. Les investissements dans la sélection végétale apportent un bénéfice économique élevé à la société grâce aux progrès de la production. Pour estimer les effets sur le marché en Allemagne, on part d’un taux d’intérêt de 20 à 40 %. Si l’on y ajoute d’autres effets positifs, par exemple sur la sécurité alimentaire ou la protection des ressources et du climat, le taux de rendement est de 40 à 80 %. En Allemagne (environ 5 fois le PIB de la Suisse), environ 200 millions d’euros par an sont investis dans la sélection végétale, soit 20 fois plus qu’en Suisse. La part des dépenses publiques en Allemagne est de 50 à 75 %43. Il est déterminant que les programmes de sélection privés comme publics en Suisse, généralement petits, parviennent à suivre le rythme du progrès technique, car celui-ci influencera à l’avenir encore plus fortement qu’aujourd’hui les résultats de la sélection. Dans son programme de travail 2018–2021, Agroscope a investi en moyenne chaque année 5,7 millions de francs de son budget afin que les espèces sélectionnées actuellement par l’institut de recherche fassent l’objet d’un travail de sélection continu, que la recherche en matière de sélection puisse continuer à améliorer la méthodologie et que les ressources génétiques soient conservées. Les gains d’efficience issus de la mise en œuvre de la stratégie d’implantation des sites d’Agroscope permettent de dégager, en moyenne, 0,74 million de francs supplémentaires par année pour le nouveau programme de travail 2022–2025. Le programme de travail 2026–2029 prévoit de continuer à développer la sélection végétale, d’une part en priorisant les tâches et en transférant des moyens en faveur de la sélection végétale au sein d’Agroscope, et d’autre part en mettant des fonds supplémentaires à la disposition d’Agroscope. Cette hausse sera progressive, passant de 1 million de francs supplémentaires en 2026 à 5,5 millions en 2029. Sur le total de 14 millions de francs, 11 millions seront consacrés aux charges de personnel, 0,8 million aux investissements en lien avec les charges de biens et services et 2,2 millions aux charges d’exploitation. Conformément à la «Stratégie Sélection végétale 2050»44 élaborée par l’OFAG en collaboration avec la branche, Agroscope développera ainsi de nouveaux procédés technologiques pour une sélection efficace de variétés résistantes et les utilisera pour des programmes de sélection d’espèces de plantes cultivées d’importance stratégique, qui ne sont pas sélectionnées jusqu’à présent par Agroscope. L’accent sera davantage mis sur les cultures et les variétés résilientes face aux changements climatiques (p. ex. adaptées à des périodes de végétation plus longues, à la sécheresse et à une pression accrue des maladies et des organismes nuisibles) et sur leur contribution à la réduction des gaz à effet de serre (p. ex. augmentation de la séquestration du carbone dans le sol, inhibition de la nitrification, aptitude à l’alimentation humaine directe). Il s’agira principalement de méthodes basées sur l’IA permettant l’identification et la prédiction de caractéristiques et de méthodes de sélection accélérée, ou «speed breeding». Les exemples incluent les programmes de sélection portant sur les féveroles, les pois, la pomme de terre, la framboise ou l’orge destiné à l’alimentation humaine. Ces programmes devront être menés en étroite collaboration avec des partenaires privés.
Suite à l’adoption de la motion 18.3144 Hausammann «Sélection végétale suisse. Renforcement immédiat des mesures», 3 millions de francs par an sont mis à disposition depuis 2020 pour la promotion de la sélection végétale et de l’étude variétale privées. Au printemps 2020, l’OFAG a lancé pour la première fois un appel à projets dans l’ensemble de la branche. D’autres appels à projets sont prévus en 2024 et en 2026. Au total, 27 projets émanant d’organisations de sélection ont été soutenus en dehors de l’administration fédérale. Ce nombre ne correspond qu’aux deux tiers des projets éligibles à une aide en raison des moyens limités. L’encouragement de tels projets sera renforcé à partir de 2026 par un million de francs supplémentaire par année (cf. ch. 3.2.3).
b. Développement de la recherche: dans le programme de travail en cours 2022–2025, Agroscope met de nouveau l’accent sur la protection des végétaux et le développement d’une protection des végétaux durable et présentant peu de risques. Pour ce faire, les moyens disponibles pour les travaux de recherche dans ce domaine passeront de 15,9 à 16,6 millions de francs par année entre 2022 et 2025, et les besoins supplémentaires seront compensés par des gains d’efficience au sein d’Agroscope. Ces thèmes prioritaires permettront de développer de nouvelles méthodes, techniques et stratégies pour la protection des cultures, qui réduiront l’utilisation des produits phytosanitaires et les risques qui y sont liés. En outre, des activités de recherche importantes visant une protection durable des végétaux sont également en cours dans le champ stratégique de recherche «Méthodes culturales et systèmes de production végétale». Il s’agit de la protection des végétaux contre les maladies et les organismes nuisibles par des méthodes culturales, par une couverture et la pose de filets. En outre, des solutions destinées à remplacer les herbicides sont développées sous forme de mesures agroécologiques, de procédés physiques ou mécaniques et de techniques culturales. D’autres contributions sont fournies par le champ stratégique de recherche «Variétés de plantes», où la sélection végétale, l’étude variétale et la certification des semences et des plants contribuent à des cultures saines et aussi résistantes que possible aux maladies. Agroscope met ainsi au point des solutions qui se fondent sur une solide approche de la recherche systémique.
Le programme de recherche 2026–2029 prévoit de développer la recherche visant à renforcer la protection des cultures avec 1 million de francs supplémentaire par année. Le développement d’innovations concerne les domaines des nouvelles méthodes de protection des végétaux et techniques culturales durables ainsi que la mise au point d’outils de vulgarisation numériques pour une protection durable des végétaux. Sur un total de 4 millions de francs, 3,1 millions seront consacrés aux charges de personnel, 0,3 million aux investissements en lien avec les biens et services et 0,6 million aux charges d’exploitation.
c. Développement du transfert des connaissances et innovation: s’agissant de la mise en œuvre de la PA22+, un montant annuel de 0,5 million de francs est déjà disponible depuis 2023 et 1,5 million supplémentaire le sera chaque année à partir de 2025 pour soutenir la mise en place et l’exploitation du SPBC (cf. ch. 3.2.3). Le soutien de la Confédération aux programmes de sélection privés et publics, généralement petits, en vue de la mise en œuvre des développements technologiques issus de la recherche, s’en trouve nettement renforcé.
Les résultats de la recherche et de la sélection doivent être mis en valeur dans la pratique afin que les nouvelles solutions pour la protection durable des végétaux et la sélection végétale trouvent une application concrète dans l’agriculture et le secteur agroalimentaire. C’est pourquoi des projets de vulgarisation seront soutenus grâce à un montant de 0,5 million de francs supplémentaire par an, afin de tester, d’évaluer et de partager les nouvelles connaissances sur le terrain.
Pour l’OFAG, il est aussi nécessaire de réagir très rapidement, à l’aide de ces fonds supplémentaires, aux nouveaux défis liés à la lutte contre de nouveaux organismes nuisibles. La nécessité et l’urgence sont dues à l’apparition et la propagation croissante de nouveaux organismes nuisibles (p. ex. la drosophile du cerisier, le scarabée japonais, la punaise diabolique, le syndrome des basses richesses chez les betteraves sucrières) et à l’absence de mesures de lutte ayant fait leurs preuves dans la pratique en raison du retrait de l’autorisation de certains produits phytosanitaires (p. ex. contre les organismes nuisibles dans le colza et les cultures maraîchères). À cette fin, il serait important de pouvoir financer l’encouragement ciblé de projets et de soutenir ainsi rapidement la pratique agricole en fonction de la situation, via des conseils techniques et scientifiques et des solutions pratiques en vue d’une protection durable des végétaux. En raison des moyens financiers limités, cela n’est toutefois possible actuellement que de manière très restreinte.
Les moyens supplémentaires prévus pour le renforcement des trois champs d’action précités seront compensés pour les trois quarts par le plafond des dépenses «Production et ventes» et pour un quart à partir des paiements directs. Le tableau 9 donne un aperçu des transferts prévus.
Tableau 9
Transferts de fonds prévus pour les innovations dans le domaine de la protection durable des végétaux
Domaine de développement / mesures | (en millions de fr. avec différences d’arrondi) | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|
2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Total | ||
Plafond des dépenses Bases de production | ||||||
Sélection végétale et animale |
| 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 4 |
Vulgarisation |
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 2 |
Compensation à partir du plafond des dépenses Paiements directs | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 6 | |
Dépenses non comprises dans les plafonds des dépenses | ||||||
Charges de fonctionnement d’Agroscope |
| 1,0 | 3,0 | 4,5 | 5,5 | 14 |
| 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 4 | |
Compensation à partir du plafond des dépenses Production et ventes | 2,0 | 4,0 | 5,5 | 6,5 | 18 |
Outre la sélection de variétés adaptées aux besoins, la multiplication des semences contribue également à la sécurité de l’approvisionnement, car elle réduit la dépendance vis-à-vis des importations. Sous l’égide de la Fédération suisse des producteurs de semence Swisssem, les établissements multiplicateurs organisent la fourniture de semences et de plants certifiés de blé, de seigle, d’épeautre, de triticale, d’orge, d’avoine, de pommes de terre, de maïs, de pois protéagineux, de lupin, de soja ainsi que de trèfle violet et de graminées. La rentabilité de la multiplication des semences est principalement soutenue par la protection douanière. En ce qui concerne les semences de pommes de terre, de maïs et de graminées et de légumineuses fourragères, des contributions à des cultures particulières sont également octroyées (cf. ch. 3.3.4).
3.3 Plafond des dépenses pour la production et les ventes
Les dépenses dans les plafonds des dépenses «Production et ventes» resteront au niveau actuel durant les années 2026 à 2029. Seules des adaptations mineures sont prévues.
Tableau 10
Dépenses prévues dans le plafond des dépenses Production et ventes (2139 millions de fr.)
(en millions de fr. avec différences d’arrondi) | B 2024 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
Promotion de la qualité et des ventes | 70,6 | 65,4 | 65,9 | 65,4 | 65,4 | 262,1 |
Production laitière | 387,3 | 379,0 | 378,5 | 378,0 | 377,5 | 1513,1 |
Production animale | 6,0 | 5,9 | 5,4 | 4,9 | 4,4 | 20,7 |
Production végétale | 88,9 | 86,4 | 85,4 | 85,4 | 85,4 | 342,7 |
Total | 552,7 | 536,8 | 535,3 | 533,8 | 532,8 | 2138,6 |
3.3.1 Promotion de la qualité et des ventes
Un peu plus de 65 millions de francs seront inscrits annuellement au crédit «Promotion de la qualité et des ventes» pour les années 2026–2029. Le Parlement a chargé le Conseil fédéral d’augmenter ce crédit de 6,2 millions de francs en faveur du vin suisse à partir du budget 2023 (total: 9 millions de fr.). Ce crédit se montait alors à plus de 75 millions de francs.
Dans le budget 2024, le Parlement a décidé, sur proposition du Conseil fédéral, de mettre en œuvre les mesures d’économie de manière proportionnellement plus élevée dans le domaine de la promotion des ventes en vue de soulager les autres crédits agricoles. Le crédit de la promotion des ventes a donc été réduit de 5 millions de francs et se monte à un peu plus de 70 millions de francs. En outre, une autre réduction de 4,8 millions sera appliquée à partir du budget 2025. Cela représente une réduction totale d’un peu plus de 10 millions de francs par rapport à 2023 pour tous les produits sauf le vin. Cela a pour conséquence que les aides financières devront être réduites de 8 % en moyenne à partir de 2025 pour tous les produits agricoles à l’exception du vin. Cette réduction a des répercussions sur la planification des mesures concrètes des porteurs de projets concernés.
3.3.2 Production laitière
Dans le domaine laitier, trois suppléments différents continueront à être versés:
– le supplément pour le lait commercialisé de 5 centimes par kilo de lait (art. 40 LAgr et 2a de l’ordonnance du 25 juin 2008 sur le soutien du prix du lait45);
– le supplément pour le lait transformé en fromage, qui est calculé en déduisant le supplément pour le lait commercialisé des 15 centimes par kilo de lait transformé en fromage (art. 38 LAgr);
– le supplément de non-ensilage de 3 centimes par kilo de lait transformé en fromage (art. 39 LAgr).
Le supplément pour le lait commercialisé se montait à 170 millions de francs en 2023 (dont 89 millions de fr. pour le lait transformé en fromage). Il est octroyé aux producteurs de lait depuis la suppression des contributions à l’exportation au titre de l’ancienne loi fédérale du 13 décembre 1974 sur l’importation et l’exportation des produits agricoles transformés («loi chocolatière»)46 en 2019. Pour le reste, 179 millions sont versés au titre du supplément pour le lait transformé en fromage et 30 millions pour le supplément de non-ensilage.
Au total, environ 378 millions de francs seront versés annuellement pour les suppléments laitiers de 2026 à 2029. Ce montant est réduit car une baisse de la quantité de lait est attendue. En 2026, environ 5 millions de francs de moins seront inscrits au budget par rapport à 2024. La réduction annuelle passera ensuite à près de 10 millions de francs jusqu’en 2029. Cette réduction estimée de 5 millions de francs en 5 ans ne représente que 1 % du crédit des suppléments et comporte donc une grande part d’incertitude.
3.3.3 Production animale
Dans le domaine de la production animale, il est prévu d’engager 5,9 millions de francs en 2026, comme auparavant, à titre d’aides dans le pays pour le bétail de boucherie, la viande et les œufs ainsi que pour la valorisation de la laine de mouton. À partir de 2027, les fonds destinés aux aides dans le pays pour le bétail de boucherie et la viande seront progressivement réduits de 0,5 million de francs chaque année. De cette manière, la régulation du marché sera, par étapes, davantage confiée à la filière et la responsabilité individuelle sera renforcée.
Les tâches d’exécution relatives à la surveillance des marchés publics, aux mesures d’allégement du marché, à la taxation neutre de la qualité et au contrôle du pesage des animaux abattus continueront d’être confiées à une organisation privée sur la base d’une convention de prestations. Depuis 2013, 6,2 millions de francs par an sont prévus pour l’indemnisation de ces tâches dans les charges de fonctionnement de l’OFAG, en dehors des plafonds des dépenses agricoles. Ces moyens seront également mis à disposition dans ce but à compter de 2026.
3.3.4 Production végétale
L’octroi de contributions à des cultures particulières à partir du crédit «Aides pour la production végétale» a principalement pour but d’encourager les grandes cultures considérées comme importantes du point de vue de la sécurité de l’approvisionnement. Il s’agit notamment des oléagineux, des betteraves sucrières, des plantes protéagineuses et de la production de semences de pommes de terre, de maïs ainsi que de graminées et de légumineuses fourragères. Selon l’art. 54 LAgr, des contributions plus élevées sont valables à titre temporaire jusqu’à fin 2026 pour la culture de betteraves sucrières. Le supplément pour les cultures particulières destinée aux betteraves sucrières est également limitée à fin 2026. Depuis la modification de l’art. 54 LAgr, les contributions des paiements directs pour le non-recours aux produits phytosanitaires ont été augmentées à l’occasion de la mise en œuvre de l’Iv. pa. 19.475. Le montant du soutien à partir de 2027 doit encore être fixé, d’autant plus que le Parlement a donné suite aux initiatives des cantons de Berne (23.302) «Préserver l’autosuffisance alimentaire de la Suisse en sucre» et de Thurgovie (22.322) «Préserver le taux d’autosuffisance en sucre indigène de la Suisse». Une hausse des surfaces cultivées est probable pour les oléagineux, mais aussi pour les plantes protéagineuses, en raison des objectifs de la branche. Les besoins financiers devraient en revanche rester les mêmes dans les domaines des fruits et du vin. Un montant de près de 16 millions de francs par année est mis à disposition depuis 2019, en plus du crédit des aides pour la production végétale, dans le crédit «Supplément pour les céréales» pour la promotion des cultures céréalières. Au total, on part du principe que les besoins financiers resteront constants et s’élèveront à 86 millions de francs par année. À partir de 2027, ce montant sera réduit de un million de francs, car les fonds destinés au supplément pour les betteraves ne seront plus nécessaires dans ce crédit.
3.4 Plafond des dépenses destiné aux paiements directs
Le plafond des dépenses «Paiements directs» englobe différents types de contributions nouvelles, maintenues ou arrivant à échéance, qui visent à encourager les prestations d’intérêt public de l’agriculture, ainsi que des contributions de transition visant à garantir une évolution socialement supportable.
Tableau 11
Dépenses prévues dans le plafond des dépenses destiné aux paiements directs (10 988 millions de fr.)
(en millions de fr. avec différences d’arrondi) | B 2024 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
Sécurité de l’approvisionnement | 917 | 830 | 830 | 830 | 830 | 3320 |
Paysage cultivé | 535 | 535 | 535 | 535 | 535 | 2140 |
Biodiversité47 | 442 | 449 | 334 | 334 | 334 | 1451 |
Biodiversité régionale et qualité du paysage48 | 147 | 147 | 280 | 280 | 280 | 987 |
Systèmes de production | 714 | 735 | 735 | 735 | 735 | 2940 |
Utilisation efficiente des ressources; projets d’utilisation durable des ressources, projets de protection des eaux, conservation in situ | 30 | 25 | 21 | 21 | 21 | 88 |
Contribution de transition | 27 | 37,9 | 16,3 | 7,7 | 0,1 | 62,0 |
Total | 2812,0 | 2758,9 | 2751,3 | 2742,7 | 2735,1 | 10 988,0 |
Le plafond des dépenses «Paiements directs» est plus bas que pour la période précédente 2022–2025. Cette baisse est due aux réductions des dépenses faiblement liées de 1,4 % d’ici 2025, qui seront réalisées au moyen d’une baisse des contributions à la sécurité de l’approvisionnement.
3.4.1 Sécurité de l’approvisionnement
Une contribution de base, une contribution échelonnée selon la zone pour la production dans des conditions difficiles et une contribution pour les terres ouvertes et les cultures pérennes continuent à être octroyées pour la sécurité de l’approvisionnement. Les conditions d’octroi restent inchangées. La réduction prévue des moyens dans le domaine de la sécurité de l’approvisionnement est principalement appliquée à la contribution de base. Afin d’éviter une adaptation des contributions chaque année, les taux de 2026 seront fixés de manière à ce qu’aucune nouvelle adaptation ne soit en principe nécessaire jusqu’en 2029.
3.4.2 Paysage cultivé
Les contributions au paysage cultivé comprennent les contributions pour le maintien d’un paysage ouvert, les contributions pour surfaces en pente et en forte pente, les contributions de mise à l’alpage et les contributions d’estivage. Les taux de contribution ne changeront pas et les dépenses resteront stables. Les contributions au paysage cultivé sont en grande partie limitées parce qu’elles sont liées à la surface et que les terrains destinés au maintien d’un paysage ouvert, les terrains en pente et en forte pente ainsi que les surfaces d’estivage resteront stables.
3.4.3 Biodiversité
Les dépenses pour les contributions à la biodiversité resteront stables. À partir de 2027, les contributions à la qualité du paysage et les contributions pour la mise en réseau seront regroupées dans la nouvelle contribution à la biodiversité régionale et à la qualité du paysage visée à l’art. 76 LAgr. La contribution pour la mise en réseau est actuellement comprise dans les contributions à la biodiversité, qui baisseront donc de 115 millions à partir de 2027, pour passer à 334 millions par année. L’augmentation de la participation à certaines mesures d’encouragement sera, autant que possible, compensée par les moyens prévus pour les contributions à la biodiversité.
3.4.4 Biodiversité régionale et qualité du paysage
Sur la base des décisions sur la PA22+, les contributions à la qualité du paysage et les contributions pour la mise en réseau actuelles sont regroupées dans la nouvelle contribution à la biodiversité régionale et à la qualité du paysage visée à l’art. 76 LAgr. Celle-ci comprend les deux montants des contributions actuelles de 115 millions de francs pour la mise en réseau et de 147 millions de francs pour la qualité du paysage. En raison du plafond cantonal unique prévu pour les contributions regroupées, les dépenses sont néanmoins estimées à 280 millions de francs par an.
3.4.5 Systèmes de production
Les taux des contributions au système de production ne changeront pas et les dépenses resteront stables. Si de nouveaux programmes sont introduits, les fonds supplémentaires seront compensés par les contributions au système de production. Il en ira de même pour l’augmentation de la participation à certains programmes.
3.4.6 Utilisation efficiente des ressources, projets d’utilisation durable des ressources, projets de protection des eaux, conservation in situ des plantes fourragères
Les besoins financiers restent stables pour les projets d’utilisation durable des ressources visés aux art. 77a et 77b LAgr et pour les projets de protection des eaux visés à l’art. 62a LEaux (environ 19,5 millions de fr./an). La PA22+ a intégré les anciennes contributions à l’utilisation efficiente des ressources dans les contributions au système de production et certaines exigences, pour lesquelles des contributions à l’utilisation efficiente des ressources étaient versées, sont transférées dans les prestations écologiques requises. La contribution pour l’alimentation biphase des porcs appauvrie en matière azotée est encore versée au plus tard jusqu’à fin 2026. L’évolution des contributions à la protection des eaux peut dépendre de la mise en œuvre du postulat 22.3875 de la Commission de gestion du Conseil national «Améliorer l’efficacité du programme de protection des eaux dans l’agriculture». Les dépenses pour la préservation de la diversité génétique des plantes fourragères représentent environ 1,5 million de francs par année.
3.4.7 Contribution de transition
La contribution de transition correspond à la valeur résiduelle résultant de la différence entre le budget total des paiements directs et les besoins de financement des instruments liés aux prestations. Elle diminue progressivement.
3.5 Crédit d’engagement pour les améliorations structurelles agricoles 2026–2029
À teneur de l’art. 98 LAgr, l’Assemblée fédérale approuve un crédit d’engagement pluriannuel pour l’octroi de contributions aux améliorations structurelles par voie d’arrêté fédéral simple. Un crédit d’engagement fixe le montant maximal à concurrence duquel le Conseil fédéral est autorisé à contracter des engagements financiers de plusieurs années envers des tiers en dehors de la Confédération pour un projet déterminé. Avec l’arrêté fédéral du 3 juin 2021 sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2022 à 202549, le Parlement a approuvé un crédit d’engagement «Améliorations structurelles dans l’agriculture 2022–2025» d’un montant de 340,2 millions de francs. Dans un arrêté fédéral complémentaire, le Conseil fédéral propose d’augmenter ce crédit d’engagement de 30 millions de francs, afin que les fonds en hausse à partir de 2026 puissent être octroyés dès 2025 pour les projets prévus. Cet arrêté fédéral est soumis au Parlement séparément.
Un crédit d’engagement pluriannuel supplémentaire de 450 millions de francs doit être approuvé pour cette période en fonction des contributions aux améliorations structurelles pour la période allant de 2026 à 2029 (cf. ch. 3.3.2). Le crédit d’engagement dépasse la somme des crédits budgétaires prévus pour la période 2026–2029. Cela s’explique par le fait que les engagements pris au cours d’une année pour des projets d’améliorations structurelles déclenchent en moyenne des paiements pendant trois ans (c’est-à-dire l’année où l’engagement est pris et les deux années suivantes). Les deux premières années de la nouvelle période contiennent donc encore des paiements provenant du crédit d’engagement (inférieur) de la période précédente. Le nouveau crédit d’engagement devrait quant à lui encore déclencher des paiements en 2030 et 2031. Cela ne préjuge toutefois pas du montant du crédit d’engagement suivant (à partir de 2030).
3.6 Hypothèses quant à l’évolution du renchérissement
Les hypothèses en matière de renchérissement, qui sont sous-jacentes au volume du crédit d’engagement, sont présentées à l’art. 3 du projet d’arrêté fédéral. Elles reposent sur l’indice suisse des prix à la consommation de février 2024, qui est de 107,1 points et se réfère à la série d’indices «décembre 2020 = 100 points». Les crédits budgétaires annuels sont ensuite adaptés aux estimations du renchérissement actuelles.
4 Conséquences
La répartition proposée des moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029 ne diverge que légèrement des plafonds des dépenses actuels (2022–2025). Aucune conséquence importante n’est donc attendue.
4.1 Conséquences pour la Confédération
Les trois plafonds des dépenses proposés conduisent à une baisse de 1,5 % de la somme totale par rapport aux plafonds des dépenses en cours 2022–2025. Les années du plan financier du budget de la Confédération présentent toutefois encore des déficits structurels de plusieurs milliards. D’autres mesures de réduction ne peuvent donc pas être exclues.
Conformément au ch. 3, 92 millions de francs sera transféré du plafond des dépenses «Paiements directs» aux plafonds des dépenses «Bases de production» pour les améliorations structurelles (86 millions de fr.) et la sélection végétale et animale (4 millions de fr. pour le développement de la sélection végétale), ainsi que pour la vulgarisation agricole (aides financières à des projets et demandes de contributions spécifiques pour une protection durable des végétaux; 2 millions de fr.). La hausse continue dans le domaine des améliorations structurelles nécessitera en 2026 un investissement supplémentaire d’un peu plus de 10 millions de francs dans le plan financier. D’une part le prélèvement de 2 millions de francs sur le fonds de roulement sera supprimé à partir de 2026 et, d’autre part, la décision a été prise, dans le cadre du budget 2023, de réduire les ressources de 0,5 % à partir du plan financier 2026.
De plus, 18 millions de francs du plafond des dépenses «Production et ventes» sont réalloués aux charges de fonctionnement d’Agroscope pour la sélection végétale et la protection durable des végétaux: 14 millions de francs pour le développement de la sélection végétale et 4 millions de francs pour le développement de la recherche sur la protection durable des végétaux.
Dans le domaine de la sélection végétale, Agroscope joue un rôle central en raison des connaissances et des infrastructures disponibles. Contrairement à la sélection animale, le potentiel de financement d’organisations privées est moins marqué dans le domaine de la sélection végétale. Ce potentiel est largement exploité grâce au SPBC et au soutien de projets de sélection privés. Afin de réaliser des progrès significatifs le plus rapidement possible, il faut donc redoubler d’efforts, en particulier chez Agroscope.
Les tâches de l’OFAG qui en découlent seront accomplies en recourant aux ressources en personnel existantes.
Tableau 12
Réallocations de fonds proposées
Poste de dépenses (en milliers de francs) | PF2026 | PF2027 | PF2028 | 2029 | Total |
|---|---|---|---|---|---|
Hausse pour les améliorations structurelles | 10 028 | 17 620 | 25 212 | 32 805 | 85 664 |
Crédit des améliorations structurelles selon la situation du PF 26–28 | 84 603 | 84 603 | 84 603 | 84 603 | 338 412 |
Crédit des améliorations structurelles selon le plafond des dépenses 2026–2029 | 94 631 | 102 223 | 109 815 | 117 408 | 424 077 |
Hausse pour la sélection végétale et la protection des végétaux | 4 500 | 5 500 | 6 500 | 7 500 | 24 000 |
Crédit Sélection végétale et animale | 1 000 | 1 000 | 1 000 | 1 000 | 4 000 |
Crédit Vulgarisation | 500 | 500 | 500 | 500 | 2 000 |
Charges de fonctionnement Agroscope | 2 000 | 4 000 | 5 500 | 6 500 | 18 000 |
Compensation | |||||
Plafond des dépenses «Paiements directs» | 11 528 | 19 120 | 26 712 | 34 305 | 91 664 |
Plafond des dépenses «Production et ventes» | 2 000 | 4 000 | 5 500 | 6 500 | 18 000 |
4.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et la région de montagne
Les mesures dans le domaine des améliorations structurelles sont, pour ce qui est des contributions à fonds perdus, une tâche commune de la Confédération et des cantons. L’augmentation des moyens à l’échelle de la Confédération exige en parallèle une hausse annuelle continue des fonds cantonaux. Chaque année, les fonds de la Confédération augmenteront de 7,6 millions de francs et passeront de 87 millions de francs en 2025 à 117 millions de francs en 2029. Si le canton ne fournit pas une contrepartie financière et des ressources en personnel suffisantes, la mesure ne pourra être mise en œuvre que dans un cadre limité.
4.3 Conséquences pour l’agriculture
Agroscope a estimé quel effet les plafonds des dépenses 2026–2029 auraient sur l’agriculture à l’aide du modèle Swissland, qui reproduit le comportement des agents dans ce secteur économique. Ce modèle optimise les revenus individuels des quelque 2300 exploitations saisies dans le Dépouillement centralisé des données comptables en tenant compte des conditions-cadre actuelles de la politique agricole et en s’appuyant sur des hypothèses de prix exogènes. La composition du revenu sectoriel peut être calculé par extrapolation. Sur cette base, l’évolution du revenu agricole a été analysée en prenant en considération les plafonds des dépenses agricoles 2026–2029.
En ce qui concerne les prix à la production, on part du principe que les prix de la plupart des produits resteront au même niveau ou seront légèrement plus élevés. Le niveau de prix à moyen terme sera donc un peu plus haut qu’avant le début de la crise ukrainienne en 2022. Les mesures actuelles de soutien du marché et la protection douanière resteront vraisemblablement inchangées.
Les contributions de la Confédération se fondent sur les moyens financiers figurant au ch. 3. Le transfert des fonds des paiements directs vers les mesures d’amélioration structurelle aura un effet atténué sur le revenu à court terme, car les aides à l’investissement n’ont un effet positif sur le revenu qu’avec un certain décalage.
En ce qui concerne les coûts externes, les scénarios supposent une augmentation des prix liée au renchérissement allant de 0,5 % à 3 % par année. Ces coûts comprennent les consommations intermédiaires, les amortissements et les coûts des facteurs hors exploitation.
D’ici à 2029, le revenu du marché issu de la production végétale et de la production animale aura augmenté d’environ 550 millions de francs (+ 4,8 %) par rapport au niveau moyen des années 2020–2022. Ce phénomène s’explique principalement par la hausse des prix à la production. Côté coûts, le modèle pronostique une hausse d’environ 530 millions de francs (+ 4,6 %) jusqu’en 2029 sur la base de l’hypothèse d’un renchérissement du prix des moyens de production.
Les paiements directs et les autres subventions baissent de 2,97 (2020–2022) à 2,90 milliards de francs (– 2,4 %) en 202950.
Si l’on additionne tous les effets décrits, on obtient, pour les années 2026 à 2029, un revenu net d’entreprise sectoriel globalement aussi élevé que la moyenne des années 2020–2022. Le recul du nombre des exploitations agricoles devrait se poursuivre, d’après le modèle Swissland, au rythme de 1,6 % par an en moyenne, entre 2026 et 2029 et devrait continuer d’avoir lieu principalement au changement de génération.
Si l’évolution effective des prix et des coûts au cours de la période de prévision jusqu’en 2029 diffère sensiblement de l’évolution modélisée, cela aura un impact direct sur les revenus.
Figure 2
Prévisions du revenu sectoriel au moyen du modèle Swissland
Source: OFS, Agroscope
Vu l’évolution des structures telle que la prévoit le modèle, le revenu agricole des exploitations devrait passer de 62 300 francs par an (= valeur moyenne 2019–2021) à 65 900 francs en 2026 et à 69 800 francs en 2029, ce qui correspond à une croissance du revenu agricole par exploitation de 6 % jusqu’en 2026 et de 12 % jusqu’en 2029. Cette évolution positive montre que le plafond des dépenses proposé peut permettre de maintenir la productivité de l’agriculture suisse et de maintenir un développement socialement acceptable.
4.4 Conséquences pour l’environnement
L’adaptation au changement climatique pourra être facilitée par un soutien accru aux investissements dans les infrastructures de régulation du régime hydrique du sol et dans les infrastructures de transport agricoles. Il sera possible de réduire le besoin d’assainissement global découlant du manque d’investissements réalisés à ce jour. En outre, le soutien financier accru accordé pour les nouvelles méthodes, technologies et machines respectueuses de l’environnement aura un impact positif sur l’utilisation efficiente des ressources et sur la réalisation des objectifs environnementaux.
Le renforcement du soutien apporté à la sélection végétale permettra d’obtenir des variétés plus résistantes et de développer et diffuser des méthodes de protection des végétaux plus durables. L’agriculture pourra ainsi contribuer de manière significative à la réduction des risques liés aux produits phytosanitaires, tout en augmentant la résilience de la production végétale face aux risques climatiques.
5 Aspects juridiques
5.1 Constitutionnalité et légalité
L’Assemblée fédérale est autorisée à voter le présent arrêté financier en vertu de l’art. 167 Cst. Les moyens concernés sont alloués sous la forme de plafonds des dépenses pour quatre ans au plus conformément à l’art. 6 LAgr. La LAgr et la LEaux constituent la base légale pour l’octroi des subventions (cf. ch. 1.7.1).
5.2 Forme de l’acte à adopter
Conformément à l’art. 163, al. 2, Cst. et à l’art. 25, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement51, l’acte à adopter revêt la forme de l’arrêté fédéral simple, qui n’est pas sujet au référendum.
5.3 Frein aux dépenses
En vertu de l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subventions ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds des dépenses doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil, car ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. C’est pourquoi le présent projet d’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029 et sur le crédit d’engagement pour les améliorations structurelles agricoles est soumis au frein aux dépenses.
5.4 Conformité à la loi sur les subventions
Le pilotage financier se fait au travers de trois plafonds des dépenses et d’un crédit d’engagement (cf. ch. 3.5). L’art. 104 Cst. confère à la Confédération une tâche permanente, ce pourquoi les subventions ne sont, pour la plupart, ni limitées dans le temps, ni dégressives.