FF 2025 3167
Système des juges suppléantes et suppléants. Rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales
Préambule
L’essentiel en bref
Se fondant sur une évaluation du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA)1, les Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États (CdG) ont examiné le système des juges suppléantes et suppléants au sein des tribunaux fédéraux. Elles se sont demandé si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribuait à l’efficience, à l’indépendance et à la bonne qualité de l’activité judiciaire. Les commissions ont également mis l’accent sur la fréquence du recours, sur les prescriptions légales et sur l’opportunité d’introduire ce système au Tribunal administratif fédéral, qui est le seul tribunal à ne pas faire appel à des juges suppléantes et suppléants.
Chaque tribunal a son propre système en la matière. Dans le présent rapport, les CdG adressent quatre recommandations au Tribunal fédéral et aux autres tribunaux de la Confédération.
Dans l’ensemble, elles concluent que le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue à l’efficience et à l’indépendance de l’activité judiciaire et notent que celle-ci est d’autant plus efficiente si les juges suppléantes et suppléants bénéficient d’une introduction individuelle.
En ce qui concerne la contribution des juges suppléantes et suppléants à la bonne qualité de l’activité judiciaire, les CdG estiment qu’il y a un potentiel d’amélioration sur certains points. Selon elles, il s’agit surtout de renforcer la cohérence de l’activité judiciaire; à cet égard, chaque juge suppléante ou suppléant joue un rôle important, mais le tribunal concerné doit lui aussi assumer ses responsabilités en la matière. Les commissions invitent donc les tribunaux à veiller à ce qu’un programme d’introduction et des possibilités de perfectionnement soient proposés aux juges suppléantes et suppléants. Elles les prient également d’examiner la possibilité de définir la coopération, les échanges et l’assurance qualité dans leur règlement respectif.
Les CdG constatent que la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants est adéquate et que tant les juges suppléantes et suppléants que les juges ordinaires sont satisfaits sur ce point. Toutefois, à leurs yeux, il n’est pas satisfaisant que le recours aux juges suppléantes et suppléants ne soit quasiment pas réglementé. Les CdG demandent d’une part que les tribunaux fixent la proportion de juges ordinaires et de juges suppléantes et suppléants dans leur règlement respectif, au moins dans les grandes lignes. D’autre part, elles souhaitent que les tribunaux veillent à ce que l’attribution des juges suppléantes et suppléants aux cours soit définie dans leur règlement respectif et qu’ils définissent les raisons concrètes d’un recours aux juges suppléantes et suppléants.
En ce qui concerne l’introduction d’un système de juges suppléantes et suppléants au Tribunal administratif fédéral, les CdG ont pris connaissance de l’analyse du CPA. Compte tenu des évolutions actuelles (introduction d’un tel système dans le cadre de la révision de la loi sur les cartels), elles ont décidé de ne pas formuler de demande en la matière. Toutefois, elles invitent le Tribunal administratif fédéral à leur indiquer quelles mesures il compte prendre pour maîtriser à moyen et long termes sa charge de travail croissante.
En conclusion, et même si elles sont conscientes qu’elles n’ont pas de compétence de haute surveillance sur l’Assemblée fédérale et ses organes, les commissions formulent diverses remarques sur l’élection des juges suppléantes et suppléants par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) et sur sa préparation par la Commission judiciaire. En effet, il s’est avéré que cet aspect est parfois indissociable des questions concernées par l’enquête.
Rapport
1 Introduction
1.1 Contexte
Plusieurs tribunaux fédéraux ont recours à des juges suppléantes et suppléants, à des degrés divers. Ce système fait régulièrement l’objet de critiques. La question principale porte sur l’opportunité du recours à des juges suppléantes et suppléants. En 2022, la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) a donc proposé à la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) de charger le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’examiner le système des juges suppléantes et suppléants. À leur séance du 24 janvier 2023, les Commissions de gestion (CdG) ont chargé le CPA de procéder à une évaluation de ce système au sein des tribunaux fédéraux et ont confié l’évaluation à leurs sous-commissions Tribunaux/MPC.
Le CPA a présenté son esquisse de projet lors de la séance des sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG du 24 août 2023. À cette occasion, celles-ci ont décidé d’inclure dans l’évaluation le Tribunal administratif fédéral (TAF), qui est le seul tribunal de la Confédération à ne pas connaître ce système.
Dans le cadre de l’évaluation, le CPA devait répondre aux questions ci-après:
– Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à l’efficience de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés?
– Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à l’indépendance de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés?
– Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à la bonne qualité de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés?
– La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux est-elle appropriée compte tenu des avantages et des inconvénients du système?
– Les prescriptions légales régissant le recours aux juges suppléantes et suppléants dans les différents tribunaux sont-elles adéquates?
– Serait-il opportun que le Tribunal administratif fédéral recoure à des juges suppléantes et suppléants, étant donné les avantages et les inconvénients de ce système observés dans les autres tribunaux fédéraux?
Le CPA a présenté son rapport final2 à la séance des sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG du 19 février 2025. Après avoir examiné ce rapport, qui répond aux questions susmentionnées, les sous-commissions Tribunaux/MPC ont décidé de rédiger un rapport à l’intention des CdG.
Le présent rapport contient quatre recommandations à l’intention du Tribunal fédéral (TF) et des autres tribunaux de la Confédération3. La Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) et la CdG-N l’ont adopté à leurs séances respectives du 26 août 2025 et du 2 septembre 2025, puis l’ont soumis à la Commission administrative du Tribunal fédéral (CA-TF) et aux autres tribunaux de la Confédération, pour avis. Elles ont également décidé de publier le présent rapport en même temps que celui du CPA.
1.2 Structure du présent rapport
Dans un premier temps, les CdG présentent les délimitations qu’elles estiment nécessaires (chap. 2.1). Elles font part ensuite de leurs considérations générales relatives au système des juges suppléantes et suppléants dans les différents tribunaux (chap. 2.2). Les parties qui suivent (chap. 2.3 à 2.7) traitent des questions susmentionnées, assorties d’une appréciation des CdG et d’éventuelles recommandations. Ce chapitre se termine par la question de l’éventuelle introduction de ce système au TAF (chap. 2.8) et par celle de l’élection des juges suppléantes et suppléants par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) [chap. 2.9]. Le rapport se conclut par une brève présentation de la suite de la procédure (chap. 3).
2 Constatations et recommandations
2.1 Délimitations
Dans son rapport final, le CPA fait état des limites de l’évaluation4, lesquelles sont brièvement exposées ci-après:
– Compte tenu des limites constitutionnelles de la haute surveillance parlementaire sur les tribunaux, la manière dont le recours aux juges suppléantes et suppléants peut se répercuter sur les décisions matérielles prises au sein des différents collèges de juges n’a pas été examinée5.
– Les trois tribunaux qui connaissent actuellement le système des juges suppléantes et suppléants (TF, Tribunal pénal fédéral [TPF] et Tribunal fédéral des brevets [TFB]) se distinguent considérablement par leur instance et par le type de procédures qui y sont menées. Par conséquent, les chiffres relatifs aux recours aux juges suppléantes et suppléants sont difficilement comparables6.
– En outre, les données disponibles ne sont pas les mêmes pour tous les tribunaux, raison pour laquelle le rapport ne traite que de la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants7.
– Afin de préserver l’anonymat des juges, le CPA a renoncé à relever l’appartenance à une cour lors des entretiens8.
– Le CPA n’a pas analysé l’organisation interne des tribunaux ni les coûts liés au recours aux juges suppléantes et suppléants.
2.2 Juges suppléantes et suppléants – quatre tribunaux, quatre systèmes
Généralement, les juges suppléantes et suppléants exercent une autre activité professionnelle à titre principal, par exemple en tant que juges au sein d’un tribunal cantonal ou en tant qu’avocates ou avocats9. Comme les juges ordinaires, ils sont élus par l’Assemblée fédérale pour six ans. La base constitutionnelle (art. 145 et 168 de la Constitution fédérale10) ne fait pas de distinction entre les tribunaux ni entre les juges ordinaires et suppléants. Les juges suppléantes et suppléants sont indemnisés en fonction de leur travail (indemnité journalière et forfait horaire)11.
Tribunal administratif fédéral
Le TAF est le seul tribunal de la Confédération à ne pas connaître le système des juges suppléantes et suppléants. Conformément au message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, on a sciemment décidé de ne pas introduire le système des juges suppléantes et suppléants pour le TAF12.
Tribunal fédéral
Sis à Lausanne, le TF compte 40 juges ordinaires. En 2023, 19 juges suppléantes et suppléants y travaillaient également. Le nombre de juges suppléantes et suppléants n’excède pas les deux tiers de celui des juges ordinaires13. La CA-TF est chargée d’affecter les juges suppléantes et suppléants aux cours (art. 17, al. 4, let. a, LTF).
Les juges suppléantes et suppléants ont généralement les mêmes attributions judiciaires que les juges ordinaires14. Au TF, ils peuvent être chargés de l’instruction de la procédure (préparation de la procédure, de l’échange d’écritures et du projet d’arrêt)15 – ce qui arrive très souvent16 –, mais ne peuvent pas, en cette qualité, déléguer aux greffières et greffiers la tâche de rédiger des rapports (projets d’arrêt). En raison du type de procédures menées devant le TF (celui-ci vérifie exclusivement si le droit a été correctement appliqué et les parties ne sont plus impliquées), les mesures d’instruction qui incombent aux juges suppléantes et suppléants sont peu nombreuses17.
Au TF, les juges suppléantes et suppléants sont «appelés en renfort en cas de surcharge de travail», ce qui garantit une gestion efficace de la charge de travail18. L’objectif est aussi de remplacer les juges ordinaires indisponibles afin d’assurer la bonne gestion de la charge de travail19. En particulier, le juge suppléant ou la juge suppléante «ne devrait plus être une sorte de juge fédéral à temps partiel»20. La fonction de juge suppléante ou suppléant est aussi un moyen de connaître les candidates et candidats potentiels à une charge de juge ordinaire21. Les juges suppléantes et suppléants ne doivent toutefois pas être vus comme un moyen de lutter contre une surcharge chronique22.
Tribunal pénal fédéral
Le TPF est composé de trois cours: la Cour des affaires pénales, la Cour des plaintes et la Cour d’appel. La Cour des affaires pénales et la Cour des plaintes disposent ensemble de 16 postes de juges ordinaires et de quatre juges suppléantes et suppléants au plus. La Cour d’appel dispose au plus de quatre postes de juge ordinaire et de dix juges suppléantes et suppléants23. Le tribunal est responsable d’affecter les juges suppléantes et suppléants à la Cour des affaires pénales ou à la Cour des plaintes.
Au TPF également, les juges suppléantes et suppléants ont les mêmes attributions judiciaires que les juges ordinaires24. Par ailleurs, l’avis de droit commandé par le CPA conclut aussi qu’on peut déléguer aux juges suppléantes et suppléants la compétence d’instruction25 . Comme l’instruction est très lourde au TPF, la distance entre les greffiers/secrétaires et les juges suppléantes ou suppléants rend le quotidien de l’instruction bien plus complexe.
La possibilité de nommer des juges suppléantes et suppléants au TPF (Cour des affaires pénales et Cour des plaintes)26 visait, d’une part, à ce qu’ils contribuent à gérer les volumes d’affaires extraordinaires et, d’autre part, à ce que les différentes cours aient davantage de marge de manœuvre lors de la composition des collèges de juges, notamment en ce qui concerne la langue de travail.
Lors de la création de la Cour d’appel, le Conseil fédéral a considéré que le nombre d’affaires devrait être faible. C’est la raison pour laquelle le système choisi prévoyait un nombre limité de juges ordinaires, mais davantage de juges suppléantes et suppléants27, ce qui permettait là aussi d’avoir une marge de manœuvre suffisante en ce qui concerne les langues de la procédure.
Tribunal fédéral des brevets
Le TFB compte deux juges ordinaires et 42 juges suppléantes et suppléants. En tant que tribunal de première instance, le TFB juge les litiges en matière de brevets et doit donc disposer de connaissances techniques élevées. Le système des juges suppléantes et suppléants a donc en premier lieu été introduit parce qu’il permet de «tirer avantage des compétences particulières» (expertise technique spécifique) et de «réagir avec souplesse à la variabilité du volume de travail»28. C’est pourquoi 30 des juges suppléantes et suppléants ont une formation technique et 12 une formation juridique.
En principe, la compétence de statuer en tant que juge unique et de conduire la procédure revient au président ou à la présidente du TFB (art. 23 et 35 de la loi sur le Tribunal fédéral des brevets, LTFB29). Conformément aux dispositions précitées, cette tâche peut toutefois être confiée au second juge ordinaire ou à des juges suppléantes ou suppléants ayant une formation juridique. Sous réserve de l’art. 23 LTFB, le TFB statue à trois ou à cinq juges, dont au moins un doit avoir une formation technique et un une formation juridique (art. 21 LTFB). Les juges suppléantes et suppléants ayant une formation technique n’ont qu’une voix consultative dans l’instruction de la procédure (art. 35, al. 2, LTFB).
2.3 Influence des juges suppléantes et suppléants sur l’efficience de l’activité judiciaire
Dans un premier temps, le CPA a cherché à savoir si le recours aux juges suppléantes et suppléants permettait de contribuer à une activité judiciaire efficiente des tribunaux. Pour ce faire, il s’est surtout appuyé sur les résultats d’une enquête en ligne et sur les entretiens menés au sein des tribunaux.
2.3.1 Constatations du CPA
Dans son évaluation, le CPA conclut que le recours à des juges suppléantes et suppléants contribue dans l’ensemble à une activité judiciaire efficiente des tribunaux30.
Raisons du recours aux juges suppléantes et suppléants
Le CPA a fait réaliser une enquête externe auprès des juges ordinaires, des juges suppléantes et suppléants et des greffières et greffiers du TF et du TPF. L’enquête menée auprès des juges ordinaires et des greffières et greffiers du TF montre que presque 50 % d’entre eux estiment que les juges suppléantes et suppléants sont engagés pour faire face aux pics d’activité et que 55 % estiment que ces juges sont engagés pour remplacer les juges ordinaires indisponibles31, deux raisons mentionnées dans le message du Conseil fédéral. Au TPF, ces pourcentages sont sensiblement plus élevés (79 % et 76 %).
Les juges suppléantes et suppléants des deux tribunaux estiment eux aussi, dans leur grande majorité, qu’on les engage pour faire face à des pics d’activité, même s’ils ignorent souvent les raisons précises de leur engagement32. L’analyse statistique du CPA montre que le TF fait davantage appel à des juges suppléantes et suppléants lorsque les cours font face à un plus grand nombre d’affaires; ce n’est pas le cas du TPF33.
Le CPA précise toutefois que les résultats de l’enquête ne permettent pas de déterminer clairement si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue à ce que les cas soient traités dans un délai adéquat.
Exigence de la langue de la procédure
Selon le CPA, il est essentiel que les juges connaissent bien la langue de la procédure pour pouvoir traiter efficacement les affaires34. C’est notamment le cas pour les juges suppléantes et suppléants du TPF, qui doivent interroger les parties pendant l’audience et entendre les réquisitions dans leurs langues. À cet égard, la langue italienne constitue un défi qui peut généralement être relevé par des juges suppléantes et suppléants35. Au TF, les connaissances linguistiques des juges suppléantes et suppléants sont particulièrement utiles lorsque certaines langues nationales (généralement le français ou l’italien) ne sont pas maîtrisées par les juges ordinaires36. S’agissant du TFB, étant donné que ce tribunal fait toujours appel à des juges suppléantes et suppléants, leurs compétences linguistiques sont une condition préalable à un traitement efficient des affaires37. En particulier, les procédures en français ou en italien – même si elles sont rares – constituent un défi pour la composition du collège de juges38.
Moyen de décharger les tribunaux
Au TF, selon le CPA, des objectifs clairs sont fixés aux juges suppléantes et suppléants quant au nombre d’affaires à traiter (au moins douze par an)39. Des engagements réguliers et une introduction individuelle au début de l’activité des juges suppléantes et suppléants, comme c’est le cas au TF, leur permet d’apporter une contribution efficiente à l’activité judiciaire40. Le recours aux juges suppléantes et suppléants entraîne toutefois un surcroît de travail pour le TF lorsque la qualité de leur travail est insuffisante et que les greffières et greffiers doivent par exemple fortement remanier des rapports. Cela peut être le cas lorsque les juges suppléantes et suppléants n’ont plus rédigé de rapport depuis longtemps41.
Le CPA a estimé que la disponibilité des juges suppléantes et suppléants constituait un défi, en particulier au TPF42: le recours aux juges suppléantes et suppléants auprès de ce tribunal a lieu dans le cadre d’audiences qui se tiennent sur place et se déroulent souvent sur plusieurs jours43.
2.3.2 Appréciation des CdG
Se fondant sur les conclusions du CPA, les CdG constatent que le recours aux juges suppléantes et suppléants au sein des tribunaux fédéraux contribue à une activité judiciaire efficiente. Dans certains cas, ce recours peut toutefois entraîner un surcroît de travail.
Vu que les juges suppléantes et suppléants ont les connaissances spécifiques et la flexibilité nécessaires, le système mis en place au TFB et à la Cour d’appel du TPF dépend directement d’eux: leur participation est un rouage important (Cour d’appel du TPF), voire essentiel (TFB) du fonctionnement judiciaire.
S’agissant du TF, les CdG saluent en particulier l’introduction individuelle dont bénéficient les juges suppléantes et suppléants au début de leur activité et les objectifs qui leur sont fixés quant au nombre d’affaires à traiter. Lors de l’introduction individuelle, il convient de veiller tout particulièrement à ce que les juges suppléantes et suppléants soient au clair concernant les exigences de qualité, de manière à éviter autant que possible tout surcroît de travail. En outre, lorsque des juges suppléantes et suppléants sont choisis pour intégrer un collège de juges, il faut également tenir compte de leur expérience.
Pour que les juges suppléantes et suppléants puissent contribuer à une activité judiciaire efficiente, il faut qu’il y ait un choix suffisant de juges dans la langue concernée et que ces juges soient disponibles. En d’autres termes, la contribution à une activité judiciaire efficiente dépend également des décisions de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies), qui est compétente pour l’élection des juges suppléantes et suppléants (cf. chap. 2.9).
Par ailleurs, les CdG sont conscientes du défi que représente la disponibilité limitée des juges suppléantes et suppléants au TPF, qui pourrait s’expliquer en premier lieu par la difficulté de prévoir l’arrivée de nouvelles affaires et l’indisponibilité d’autres juges.
2.4 Influence des juges suppléantes et suppléants sur l’indépendance de l’activité judiciaire
La deuxième question à laquelle le CPA répond dans son rapport est celle de la contribution des juges suppléantes et suppléants à une activité judiciaire indépendante. Pour répondre à cette question, le CPA a d’une part appliqué les critères de l’adéquation et du respect des règles de récusation. D’autre part, il a étudié l’influence des récusations de juges ordinaires en tant que raison de faire appel aux juges suppléantes et suppléants.
2.4.1 Constatations du CPA
Bases légales concernant les règles de récusation
L’avis de droit commandé par le CPA constate que les bases légales relatives aux incompatibilités sont adéquates pour garantir l’indépendance des juges suppléantes et suppléants44.
Au TF et au TPF, les règles de récusation sont identiques pour les juges ordinaires et les juges suppléantes et suppléants. La représentation de tiers devant les tribunaux à titre professionnel n’est interdite aux juges suppléantes et suppléants que dans le tribunal où ils exercent45. Au contraire, au TFB, la représentation de tiers à titre professionnel ne constitue pas un motif de récusation. Selon l’analyse du CPA, cette situation est toutefois compensée par des règles de récusation détaillées46.
De manière générale, le CPA note toutefois qu’il n’est pas possible de résoudre totalement les problèmes de l’impartialité et des éventuels avantages concurrentiels pour tous les juges suppléantes et suppléants47. Si les tribunaux acceptent malgré tout l’incertitude qui subsiste quant à l’indépendance des juges, c’est parce qu’il s’agit de la seule façon de trouver suffisamment de personnes qualifiées pour exercer en tant que juges suppléantes et suppléants48.
Règles de récusation dans la pratique
Selon les constatations du CPA, les règles de récusation sont appliquées de manière adéquate dans les trois tribunaux (TF, TPF et TFB)49. En particulier, le traitement des questions relatives à l’indépendance des juges suppléantes et suppléants ne pose aucun problème.
Il y a lieu de mentionner les trois aspects ci-après. Premièrement, les juges qui doivent se récuser doivent être remplacés par des juges indépendants, peu importe qu’il s’agisse de juges ordinaires ou de juges suppléantes ou suppléants. Deuxièmement, les récusations ne sont pas plus fréquentes chez les juges suppléantes et suppléants que chez les juges ordinaires50. Troisièmement, le TFB est davantage concerné par les conflits d’intérêts que le TF et le TPF. Cela s’explique par le fait que les juges suppléantes et suppléants du TFB exercent le plus souvent une activité professionnelle principale dans le domaine de compétence du tribunal51. Les éventuels motifs de récusation sont toutefois clarifiés en temps voulu, et de manière proactive, par le (vice‑)président ou la (vice-)présidente du TFB52.
2.4.2 Appréciation des CdG
Les CdG saluent le fait que les dispositions légales permettent aux juges suppléantes et suppléants de contribuer à une activité judiciaire indépendante et qu’elles sont appliquées en conséquence dans la pratique. Les CdG ne voient donc aucune nécessité d’agir à cet égard.
2.5 Contribution à une activité judiciaire de qualité
Pour répondre à la troisième question de l’évaluation, le CPA a examiné si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribuait à une activité judiciaire de qualité. Il a basé son analyse sur trois critères: le renforcement de la proximité des tribunaux avec la pratique grâce au recours à des connaissances spécifiques, la cohérence de l’activité judiciaire et la facilitation de la recherche de candidates et de candidats qualifiés pour la fonction de juge ordinaire53.
2.5.1 Constatations du CPA
Connaissances spécifiques
Le CPA constate que les bases juridiques du TF et du TPF ne mentionnent pas de connaissances spécifiques nécessaires pour exercer la fonction de juge suppléante ou suppléant54. En revanche, les bases légales du TFB mentionnent parfois l’apport de connaissances spécifiques comme critère essentiel pour une activité judiciaire de qualité55.
Selon les juges suppléantes et suppléants, leur proximité avec la pratique est un aspect important de leur contribution à une activité judiciaire de qualité56. Les juges ordinaires du TF (27 %) et du TPF (58 %) n’en sont pas autant convaincus57.
Élection des juges suppléantes et suppléants
Pour assurer une activité judiciaire de qualité lors du recours aux juges suppléantes et suppléants, l’élection par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) revêt une importance significative (cf. chap. 2.9)58.
Cohérence de l’activité judiciaire
L’enquête menée par le CPA a montré que pour la grande majorité des personnes interrogées, la cohérence de l’activité judiciaire était aussi assurée lors du recours aux juges suppléantes et suppléants59. Toutefois, il n’existe pratiquement pas de prescriptions spécifiques destinées à assurer la cohérence60.
Le TF dispose certes de différentes circulaires au caractère contraignant, qui règlent la coordination de l’activité judiciaire mais pas les échanges, la collaboration ni l’assurance qualité61. Au TF, pour assurer la cohérence de l’activité judiciaire, les affaires sont généralement examinées jusqu’à ce qu’une décision à l’unanimité puisse être prise. C’est en premier lieu à la présidence de la cour qu’il incombe d’assurer cette cohérence et, partant, la qualité62. Le TF organise, en plus de l’introduction mentionnée au chap. 2.3.1, un évènement de réseautage biennal, destiné en premier lieu à sensibiliser les juges suppléantes et suppléants à la pratique du tribunal63.
Concernant les tribunaux ou les cours dans lesquels siège toujours au moins une ou un juge ordinaire au sein du collège de juges, on devrait pouvoir partir du principe que la cohérence est assurée. Au TPF, lorsque les juges suppléantes et suppléants traitent des affaires en tant que juge unique, ce qui peut arriver dans des cas exceptionnels, les greffières et les greffiers jouent un rôle important64.
Selon l’avis de droit commandé par le CPA, il est opportun d’envisager d’intégrer les échanges, la coopération et l’assurance qualité dans le règlement correspondant ou dans une directive interne65.
Le CPA mentionne par ailleurs une autre approche: d’une part, si les juges suppléantes et suppléants ont déjà exercé en tant que greffières ou greffiers auprès du tribunal, cela permet de renforcer la cohérence. D’autre part, les juges ordinaires à la retraite pourraient devenir des juges suppléantes ou suppléants. Pour que cela soit possible, la limite d’âge actuelle de 68 ans devrait être abrogée66.
Un tremplin vers la fonction de juge ordinaire
L’élection au poste de juge ordinaire d’une personne qui était auparavant juge suppléante ou suppléant au sein du même tribunal peut avoir un effet positif sur la qualité et la cohérence de l’activité judiciaire67. Dans la pratique, la situation est très hétérogène: au TF, 41 % des juges ordinaires ont été auparavant juges suppléantes ou suppléants dans ce même tribunal. La proportion n’est que de 8 % au TPF, mais le CPA s’attend à ce qu’elle augmente, car il s’agit d’un tribunal plutôt récent. Celle du TFB n’est pas pertinente, car seuls deux postes de juge ordinaire ont été pourvus depuis l’instauration du tribunal68. Les chiffres montrent qu’il est très incertain, du moins dans certains tribunaux, que la fonction de juge suppléante ou suppléant augmente les chances d’une élection à un poste de juge ordinaire. Le CPA ne se prononce pas sur ce point dans son évaluation69.
2.5.2 Appréciation des CdG
De l’avis des CdG, plusieurs conditions doivent être réunies pour que les juges suppléantes et suppléants puissent contribuer à une activité judiciaire de qualité, et ce, dès leur élection et jusqu’à l’activité proprement dite de chacune et chacun d’entre eux.
Les CdG constatent que la proximité avec la pratique des juges suppléantes et suppléants peut contribuer à une activité judiciaire de qualité si ce savoir est utilisé de manière spécifique et avec circonspection.
Les CdG estiment, d’une part, qu’il incombe aux juges suppléantes et suppléants de contribuer à la cohérence de l’activité judiciaire et, d’autre part, que les tribunaux portent eux aussi une part de responsabilité importante en la matière. Selon elles, les juges suppléantes et suppléants doivent s’efforcer d’assurer la cohérence de l’activité judiciaire. Ils sont donc responsables de connaître la pratique et de suivre son évolution. Comme le relève le CPA, les tribunaux disposent tous de différentes banques de données électroniques70, que les juges suppléantes et suppléants peuvent eux aussi consulter pour se procurer les informations nécessaires. C’est aussi en utilisant régulièrement ces sources d’information facilement accessibles qu’ils peuvent contribuer à la cohérence de l’activité judiciaire.
Les tribunaux ont toutefois aussi un rôle à jouer dans ce contexte: en plus de mettre à disposition les banques de données susmentionnées, ils doivent également proposer des programmes d’introduction adéquats et, régulièrement, des possibilités de formation continue. Selon les commissions, il faudrait aussi examiner la possibilité de définir clairement la coopération, les échanges et l’assurance qualité dans des règlements ou des directives internes, comme évoqué dans l’avis de droit.
Recommandation 1 Afin d’assurer la cohérence de l’activité judiciaire, les tribunaux veillent à ce qu’un programme d’introduction adéquat et des possibilités de perfectionnement soient proposés dans leur domaine respectif. Ils étudient également la possibilité de définir la coopération, les échanges et l’assurance qualité dans leur règlement respectif ou dans une directive interne, et rendent compte de leurs travaux aux CdG. |
Pour les CdG, le fait que des juges ordinaires soient d’anciennes juges suppléantes ou d’anciens juges suppléants du même tribunal constitue un atout. Les commissions sont convaincues qu’il s’agit d’une contribution à la qualité de l’activité judiciaire. Elles estiment qu’il faut examiner s’il y a lieu de prendre en considération ce critère lors de l’élection des juges ordinaires et, par conséquent, s’il convient de l’inclure dans les principes d’action (cf. chap. 2.9).
2.6 Fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants
Le CPA a examiné l’adéquation de la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants en tenant compte des avantages et des inconvénients qui y sont liés.
2.6.1 Constatations du CPA
L’une des principales conclusions du CPA est que la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants varie fortement entre les tribunaux. Dans une large mesure, ces différences s’expliquent par le fait que les juges suppléantes et suppléants n’ont pas tous les mêmes tâches71.
Au TF, chaque juge suppléante ou suppléant intervient en moyenne dans 12,8 affaires par an, ce qui représente 2 % des affaires72. À quelques exceptions près, le recours aux juges suppléantes et suppléants reste rare dans toutes les cours du TF73.
En moyenne, chacun des quatre juges suppléantes et suppléants affectés à la Cour des affaires pénales et à la Cour des plaintes du TPF intervient une fois par an auprès de la Cour des affaires pénales, ce qui correspond à 8 % des affaires74. Les juges suppléantes et suppléants n’interviennent en revanche pratiquement jamais à la Cour des plaintes, ce qui est lié, en premier lieu, aux affaires traitées par cette cour75. Le recours aux juges suppléantes et suppléants à la Cour d’appel du TPF est régulier. Le TFB y fait quant à lui très fréquemment appel76.
Facteurs déterminant la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants
La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dépend de deux facteurs: d’une part, les présidentes et les présidents des cours doivent faire appel à eux et, d’autre part, ils doivent être disponibles77.
Il ressort de l’enquête du CPA que les juges suppléantes et suppléants du TF et du TPF sont satisfaits de la fréquence à laquelle les tribunaux font appel à eux78. Au TF, une majorité des juges ordinaires a indiqué souhaiter que les juges suppléantes et suppléants prennent en charge davantage d’affaires. Au TPF, ce chiffre n’est que d’un tiers environ79.
Concernant la disponibilité des juges suppléantes et suppléants au TF et au TPF, deux tiers d’entre eux indiquent accepter toutes les affaires qui leur sont proposées. Seules quelques personnes semblent être peu, voire pas du tout disponibles80.
Au TFB, environ la moitié des juges suppléantes et suppléants interrogés ont indiqué que le nombre d’affaires qui leur étaient attribuées était plutôt faible ou trop faible81.
Il convient ici de mentionner avant tout le fait que la fréquence réelle du recours aux juges suppléantes et suppléants pour rédiger des rapports est, au TF, nettement inférieure à la valeur prévue par le législateur82. Dans l’ensemble, le CPA estime que la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants est adéquate et qu’en raison de la disponibilité des personnes concernées, il est difficile de l’augmenter83.
2.6.2 Appréciation des CdG
Les CdG partagent l’avis du CPA quant au fait que la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants est adéquate. Elles reconnaissent en particulier qu’une augmentation de la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants n’est pas un but en soi et qu’elle est difficilement réalisable, notamment parce qu’elle est liée à différents facteurs84.
Selon les CdG, une approche possible pour accroître la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux est de sélectionner les affaires à leur confier en tenant encore davantage compte de leurs connaissances spécifiques. Eu égard aux résultats de l’évaluation du CPA, les CdG renoncent toutefois à formuler une recommandation puisque les juges suppléantes et suppléants ainsi que les juges ordinaires des trois tribunaux sont en majeure partie satisfaits sur ce point.
2.7 Adéquation des prescriptions légales
Pour répondre à la question de l’adéquation des prescriptions légales régissant le recours aux juges suppléantes et suppléants, le CPA s’est basé en premier lieu sur l’avis de droit qu’il a commandé.
2.7.1 Constatations du CPA
L’avis de droit conclut que les bases légales ne règlent pas spécifiquement le recours aux juges suppléantes et suppléants85 et qu’elles n’indiquent pas clairement les raisons justifiant de recourir à leurs services86.
Le règlement du TF prévoit uniquement que l’activité des juges suppléantes et suppléants au sein des cours est organisée par les présidentes et présidents de celles-ci87. Le règlement sur l’organisation du TPF se limite à deux aspects: dans les différentes cours, il prévoit de faire appel en premier lieu aux juges suppléantes et suppléants avant de faire appel, si nécessaire, aux juges ordinaires d’une autre cour88. Comme pour les juges ordinaires, il est tenu compte, lors de la composition des collèges de juges, de la participation des juges suppléantes et suppléants à de précédentes décisions dans le même domaine89. Cet aspect joue un rôle négligeable au TFB, où il est toujours nécessaire de recourir à des juges suppléantes et suppléants, ce tribunal statuant en général à trois juges90.
Cette «densité normative faible» est jugée ambivalente dans l’avis de droit: elle garantit d’une part la flexibilité nécessaire des tribunaux et contribue à satisfaire le principe de célérité91. D’autre part, il en va du droit garanti par la Constitution à porter sa cause devant un juge établi par la loi (art. 30 Cst.). La composition des collèges de juges devrait être prévisible et les juges suppléantes ou suppléants ne devraient pas y être majoritaires ou même seuls92. Il serait donc judicieux de réglementer la proportion de juges ordinaires et de juges suppléantes et suppléants dans les collèges de juges93. Les raisons du recours aux juges suppléantes et suppléants devraient également être réglementées94.
L’avis de droit conclut en outre que les tribunaux règlent le recours aux juges suppléantes et suppléants à des niveaux normatifs différents, ce qui n’est pas compréhensible95. De plus, leur attribution aux cours et les conditions d’attribution sont réglementées différemment96. Alors que le TPF, à une exception près, ne prévoit pas de critères d’attribution aux cours, le règlement du TF en prévoit plusieurs (connaissances spécifiques, langue, charge de travail, etc.)97.
2.7.2 Appréciation des CdG
Du point de vue de la haute surveillance, il n’est pas satisfaisant que le recours aux juges suppléantes et suppléants ne soit quasiment pas réglementé. L’ambivalence suscitée par la faiblesse de la densité normative devrait être supprimée ou atténuée. Les CdG estiment que les tribunaux devraient fixer la proportion de juges ordinaires et de juges suppléantes et suppléants dans leur règlement respectif, au moins dans les grandes lignes, tout en veillant à la flexibilité nécessaire.
Recommandation 2 Les tribunaux examinent dans quelle mesure il y a lieu d’inscrire, dans leur règlement respectif, la proportion de juges ordinaires et de juges suppléantes et suppléants au sein des collèges de juges. |
Par ailleurs, les CdG ne comprennent pas que l’attribution des juges suppléantes et suppléants entre les cours ne soit pas réglementée dans tous les tribunaux. Elles estiment en outre que les raisons du recours aux juges suppléantes et suppléants doivent être réglementées.
Recommandation 3 Les tribunaux veillent à ce que l’attribution des juges suppléantes et suppléants aux cours soit définie dans leur règlement respectif. Ils définissent aussi les raisons concrètes d’un recours aux juges suppléantes et suppléants. Le Tribunal fédéral vérifie que ces réglementations sont rattachées au même niveau normatif. |
2.8 Excursus: faut-il introduire le système des juges suppléantes et suppléants au TAF?
Les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG ont chargé le CPA d’examiner si le système des juges suppléantes et suppléants pouvait être opportun au TAF.
2.8.1 Constatations du CPA
Le CPA constate qu’au TAF, les juges suppléantes et suppléants ne permettraient pas de remédier à des surcharges de travail chroniques98.
Le CPA peine à comprendre l’argument avancé dans le message, selon lequel le système de juges suppléantes et suppléants n’est pas satisfaisant pour le TAF99. La compétence matérielle du TF, par exemple, est également très étendue. Les juges suppléantes et suppléants y sont en partie élus en raison de leurs connaissances spécifiques dans certains domaines et principalement affectés à ces domaines100. Il ressort également de l’avis de droit qu’un tel système pourrait aussi être introduit au TAF101. Le TAF, quant à lui, rejette l’introduction d’un système de juges suppléantes et suppléants102.
Le CPA juge opportun le recours aux juges suppléantes et suppléants au sein du TAF pour compenser les pics d’activité de courte durée et d’éventuelles absences103. Compte tenu, toutefois, des conclusions concernant les autres tribunaux, la question se pose de savoir si les juges suppléantes et suppléants pourraient contribuer à une activité judiciaire efficiente au TAF104:
– premièrement, les cours absorbent actuellement plutôt bien les pics d’activité de courte durée en ayant recours à des auxiliaires internes affectés à d’autres cours;
– deuxièmement, la disponibilité à brève échéance des juges suppléantes et suppléants devrait poser problème;
– troisièmement, l’argument du manque de connaissances linguistiques ne joue pratiquement aucun rôle au TAF dans le cadre de la constitution des collèges de juges.
Un autre aspect serait la nécessité d’adapter les règles relatives à l’incompatibilité. Il faudrait notamment clarifier la question de savoir si un mandat de juge suppléante ou suppléant doit obligatoirement exclure la représentation de tiers à titre professionnel devant le TAF. Plus une candidate ou un candidat à un poste de juge suppléante ou suppléant dispose de connaissances spécifiques, plus grand est le risque d’un conflit d’intérêts. Pour cette raison, il conviendrait aussi de préciser les règles d’incompatibilité105.
Enfin, le CPA a évalué l’influence du recours à des juges suppléantes et suppléants sur la qualité de l’activité judiciaire et émet, ici aussi, des critiques. Il note que plusieurs cours du TAF ont une spécialisation claire et que le TAF estime qu’elles disposent des connaissances spécifiques adéquates106. Le tribunal doute par ailleurs qu’il y ait suffisamment de candidates et de candidats adéquats pour certains de ses domaines de compétence107. Pour conclure, il convient de mentionner que le TAF a estimé que l’effort à fournir pour familiariser les juges suppléantes et suppléants avec la pratique de la cour concernée serait très important et que la constitution automatique des collèges de juges serait fortement compromise108.
2.8.2 Autres évolutions
Depuis la fin de l’évaluation menée par le CPA, une évolution importante est à signaler en ce qui concerne la question du recours à des juges suppléantes et suppléants. Le 13 juin 2025, le Conseil fédéral a mis un projet d’acte en consultation dans le cadre de la révision de la loi fédérale sur les cartels et autres restrictions à la concurrence109. Ce projet prévoit notamment d’introduire le système des juges suppléantes et suppléants au TAF lors de la modification d’un autre acte législatif, la LTAF. Le TAF devrait désormais compter des juges suppléantes et suppléants spécialisés en économie et en droit des cartels. L’objectif est de développer des connaissances spécifiques dans le domaine du droit des cartels. Cela devrait contribuer à accélérer les procédures en matière de droit des cartels et à rendre les décisions en la matière plus compréhensibles110.
2.8.3 Appréciation des CdG
Actuellement, l’introduction d’un système de juges suppléantes et suppléants ne semble pas nécessaire au TAF. La question se pose malgré tout, le TAF faisant face dans certains domaines à une charge de travail très importante, voire à une surcharge de travail. Preuve en est l’augmentation temporaire de cinq postes de juges supplémentaires demandée en 2023 et approuvée en 2024 par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies). Par ailleurs, le Conseil fédéral souhaite créer des postes de juges suppléantes et suppléants au TAF dans le domaine du droit des cartels et a ouvert une procédure de consultation à ce sujet.
Compte tenu des nombreuses incertitudes, des modifications nécessaires et de la consultation en cours sur la modification de la loi sur les cartels, les CdG renoncent, pour l’instant, à demander l’introduction d’un système de juges suppléantes et suppléants au TAF. La révision de la loi sur les cartels sera sans doute déterminante dans cette discussion, raison pour laquelle il convient d’attendre qu’elle ait eu lieu.
Elles soulignent toutefois qu’en ce qui concerne les surcharges de travail au TAF, il est nécessaire de trouver d’autres solutions à long terme (par ex. optimiser l’organisation, valoriser les postes de greffière et de greffier, etc.). Ces solutions doivent éviter qu’en période d’importante charge de travail, l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) soit appelée à augmenter le nombre de juges ordinaires.
Recommandation 4 Les CdG demandent à la Commission administrative du TAF de leur indiquer comment le tribunal entend maîtriser à moyen et long termes sa charge de travail croissante et quelles mesures sont prises dans ce but. |
2.9 Élection des juges suppléantes et suppléants par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies)
Pour répondre à la question de la contribution des juges suppléantes et suppléants à l’efficience et à la qualité de l’activité judiciaire, il convient également de se pencher sur leur élection par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies). Les commissions se prononcent avec beaucoup de retenue sur ce point, car elles n’ont pas de compétence de haute surveillance sur l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) et ses organes. La Commission judiciaire (CJ) prépare les élections par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) et lui soumet ses propositions (art. 40a, al. 1 et 3, de la loi sur le Parlement111).
L’évaluation du CPA a montré que le Parlement n’élisait pas toujours aux postes de juge des personnes disposant des compétences nécessaires112. Les critères de sélection des juges ne sont pas inscrits dans la loi. La CJ a défini ces critères dans ses principes d’action113. Pour procéder à la présélection des candidatures, la CJ institue une sous-commission (art. 2, al. 2, des principes d’action). Les critères appliqués sont les suivants (art. 2, al. 1, des principes d’action): la commission s’assure en premier lieu de l’aptitude professionnelle et personnelle des candidates et des candidats. Elle prête également attention aux compétences linguistiques, à la représentativité politique et à la représentation équilibrée des sexes.
Le CPA a constaté que, par le passé, la CAJ n’a pas donné suffisamment de poids aux critères de la langue et de l’expérience lors du choix des personnes appropriées114. Les personnes interrogées par le CPA ont fait valoir, à ce propos, qu’il arrivait fréquemment qu’une plus grande importance soit accordée à l’appartenance à un parti politique115. Les besoins des tribunaux sont certes pris en compte dans les mises au concours de postes, mais ils ne sont pas toujours pris en considération de manière adéquate dans le cadre de la sélection.
Le TFB est en revanche très satisfait de l’élection de ses juges suppléantes et suppléants116. Il précise que le choix tient bien compte des besoins du tribunal, notamment aussi parce que la CJ a la possibilité de procéder à des auditions d’expertes et d’experts117. Le CPA constate également que les candidates et les candidats à un poste dans ce tribunal ne sont en règle générale pas membres d’un parti politique118.
Les CdG, qui s’appuient sur les conclusions du CPA, estiment que cette situation n’est pas satisfaisante. Les tribunaux fédéraux ne peuvent pas accomplir leurs tâches de manière efficiente et avec la qualité nécessaire si l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) ne choisit pas la personne adéquate pour occuper un poste de juge suppléante ou suppléant. Les CdG reconnaissent qu’il s’agit d’une élection politique et qu’il n’est pas toujours possible d’éviter que la priorité soit donnée à l’appartenance à un parti. Elles proposent malgré tout d’inscrire les critères de sélection au niveau de la loi en précisant l’art. 40a LParl. Enfin, selon les CdG, le fait qu’une personne soit une ancienne juge suppléante ou un ancien juge suppléant du même tribunal devrait être un critère pour l’élection de juges ordinaires. Elles précisent qu’il ne devrait pas être appliqué indépendamment d’autres critères, en particulier ceux relatifs à la qualité.
3 Suite de la procédure
Les CdG invitent la Commission administrative du TF à prendre position sur les recommandations ci-dessus et sur les autres constatations du présent rapport, ainsi que sur les constatations du CPA qui les sous-tendent, d’ici au 1er décembre 2025 au plus tard, en tenant compte des avis exprimés par les autres tribunaux de la Confédération. Elles la prient par ailleurs de leur indiquer au moyen de quelles mesures les tribunaux entendent mettre en œuvre ces recommandations et à quelle échéance.
2 septembre 2025 | Au nom des Commissions de gestion Le président de la CdG-E: Le président de la CdG-N: La secrétaire des CdG et de la DélCdG: La présidente de la sous-commission La présidente de la sous-commission Le secrétaire des sous-commissions |
Liste des abréviations
al. | alinéa |
art. | article |
CA-TF | Commission administrative du Tribunal fédéral |
CAJ-N | Commission des affaires juridiques du Conseil national |
CdG | Commissions de gestion des Chambres fédérales |
CdG-E | Commission de gestion du Conseil des États |
CdG-N | Commission de gestion du Conseil national |
chap. | chapitre |
CJ | Commission judiciaire des Chambres fédérales |
CPA | Contrôle parlementaire de l’administration |
Cst. | Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 |
DélCdG | Délégation des Commissions de gestion |
etc. | et cetera |
FF | Feuille fédérale |
LCart | Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (Loi sur les cartels, LCart; RS 251251) |
LOAP | Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (loi sur l’organisation des autorités pénales, LOAP; RS 173.71173.71) |
LParl | Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10171.10) |
LTAF | Loi fédérale du 17 juin 2025 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32173.32) |
LTF | Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) |
LTFB | Loi fédérale du 20 mars 2009 sur le Tribunal fédéral des brevets (LTFB; RS 173.41173.41) |
MPC | Ministère public de la Confédération |
par ex. | par exemple |
p./pp. | page(s) |
ROTPF | Règlement du 31 août 2010 sur l’organisation du Tribunal pénal fédéral (règlement sur l’organisation du TPF, ROTPF; RS 173.713.161173.713.161) |
RS | Recueil systématique |
RTF | Règlement du Tribunal fédéral du 20 novembre 2006 (RTF; RS 173.110.131173.110.131) |
s./ss. | et suivant(s) |
TAF | Tribunal administratif fédéral |
TF | Tribunal fédéral |
TFB | Tribunal fédéral des brevets |
TPF | Tribunal pénal fédéral |