FF 2026 2261
Initiative parlementaire. 26.424 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États Adaptation des dispositions salariales relatives aux personnes élues par l’Assemblée fédérale. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États
1 Genèse du projet
1.1 Contexte
À sa séance du 3 septembre 2025, le Conseil fédéral a adopté une révision1 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers)2 destinée à concrétiser le concept d’optimisation du système salarial et du processus d’évaluation du personnel de la Confédération. Le concept détaillé, qui va dans le sens voulu par le Parlement3, prévoit notamment, à compter du 1er janvier 2027, la suppression de l’indemnité de résidence et l’introduction d’un salaire cible inférieur au maximum de la classe salariale; en contrepartie de l’abrogation du caractère automatique de l’augmentation des salaires jusqu’aux maxima des classes salariales, les salaires initiaux et maximums seront relevés. Les plafonds des classes 1 à 27 et 38 seront relevés d’un montant égal au maximum de l’actuelle indemnité de résidence, tandis que les plafonds des classes 28 à 37 seront progressivement relevés de 2 à 10 % pour éviter toute perte de revenu par rapport au système actuel. Dans le système ainsi modifié, un employé de la Confédération ne pourra toucher le montant maximum de sa classe salariale que s’il fournit durablement des prestations de très bonne qualité. Le salaire cible, qui sera obtenu si les prestations sont de bonne qualité, sera inférieur de 6,25 % au montant maximum de la classe de salaire4. Il faudra au moins 13 années de très bonnes prestations pour atteindre le maximum de la classe de salaire.
Ces modifications auront des répercussions sur les conditions d’engagement des magistrats qui sont élus par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) sur proposition de la Commission judiciaire, à savoir les juges du Tribunal administratif fédéral (TAF), du Tribunal pénal fédéral (TPF) et du Tribunal fédéral des brevets (TFB), le procureur général de la Confédération et ses deux adjoints ainsi que le préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT). En effet, tant l’ordonnance sur les juges5 que celles sur les conditions de travail du procureur6 et du PFPDT7 se réfèrent au système salarial actuel du personnel de la Confédération et prévoient le versement d’une indemnité de résidence. Ainsi, les juges des tribunaux fédéraux de première instance touchent le maximum de la classe de salaire 33 s’ils ont plus de 45 ans et au moins 4 ans d’expérience; dans le cas contraire, une réduction salariale s’applique jusqu’à ce que ces critères soient remplis8.
Étant donné que les ordonnances relatives au salaire des magistrats renvoient au maximum des classes salariales de la Confédération, la modification du système salarial du personnel fédéral entraînerait une augmentation automatique des salaires individuels des magistrats et, partant, des coûts supplémentaires considérables.
1.2 Nécessité d’agir et objectifs
Le 26 janvier 2026, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ‑E) s’est penchée sur cette problématique et a constaté d’emblée que, sans intervention du législateur, l’introduction du nouveau système salarial de la Confédération entraînerait une incohérence dans la législation et un surcoût important à compter du 1er janvier 2027. Afin de pouvoir se prononcer en connaissance de cause, elle a chargé l’Office fédéral du personnel (OFPER) d’établir une comparaison chiffrée des différents scénarios envisageables et de lui indiquer les modifications d’ordonnance auxquelles il serait indispensable de procéder.
1.3 Initiative parlementaire
À la lumière du rapport complémentaire de l’OFPER, examiné à la séance du 30 mars 2026, la CAJ-E a estimé qu’il y avait lieu de légiférer et s’est prononcée à l’unanimité pour une modification des ordonnances concernées.
L’initiative de commission prévoit de supprimer, d’ici au 1er janvier 2027, la référence à l’indemnité de résidence et aux classes salariales de la Confédération dans les ordonnances relatives aux magistrats élus par l’Assemblée fédérale (à l’exception des juges fédéraux). Les salaires seront désormais fixés directement dans l’ordonnance et adaptés au renchérissement.
Le 7 mai 2026, la CAJ-N s’est ralliée à cette décision à l’unanimité.
1.4 Solutions étudiées et solution retenue
La solution minimaliste aurait consisté à biffer l’indemnité de résidence et maintenir la référence au maximum de la classe dans les ordonnances concernées. Cette option basique aurait entraîné une augmentation du salaire de tous les magistrats à compter du 1er janvier 2027 et une augmentation des coûts salariaux de quelque 11 % pour l’ensemble des tribunaux. Les autres solutions examinées, qui contenaient encore la référence au système des classes salariales, auraient également entraîné des coûts supplémentaires, certes inférieurs à la solution de base ou répartis sur plusieurs années, mais elles auraient introduit une différence de traitement entre le personnel de l’administration fédérale et les magistrats élus par l’Assemblée fédérale, et donc une incohérence dans le système. En effet, la réforme du système salarial de l’administration fédérale prévoit, comme indiqué plus haut, que les collaboratrices et collaborateurs de la Confédération puissent atteindre le maximum de la classe de salaire s’ils fournissent durablement des prestations de très bonne qualité. À l’exception de la solution proposée par l’OFPER, et dans laquelle les salaires des magistrats auraient été plafonnés au salaire cible, toutes les autres solutions auraient garanti aux magistrats l’accès au maximum de la classe de salaire sans évaluation des prestations.
La CAJ-E a donc estimé qu’il serait plus approprié – et moins coûteux – de prévoir un système salarial distinct de celui du personnel de la Confédération, à l’aune de la solution applicable aux juges du Tribunal fédéral. Le salaire de ces derniers est en effet fixé dans une ordonnance distincte9 à 80 % du montant du traitement d’un membre du Conseil fédéral, ce montant étant adapté au renchérissement.
2 Présentation du projet
Le projet a pour but d’aligner les dispositions salariales relatives aux personnes élues par l’Assemblée fédérale sur le système salarial révisé de la Confédération qui entrera en vigueur le 1er janvier 2027 et amènera la suppression de l’indemnité de résidence ainsi que l’introduction d’un salaire cible pour le personnel de la Confédération. En effet, sans intervention législative, il en résulterait des incohérences au niveau juridique et des surcoûts importants.
Pour l’essentiel, le projet prévoit d’instaurer un système salarial s’appliquant spécifiquement aux magistrats concernés, à savoir aux juges du TAF, du TPF et du TFB, au procureur général de la Confédération et à ses adjoints ainsi qu’au PFPDT. Ce système s’inspire de la réglementation en vigueur pour les juges du TF et prévoit notamment que les salaires maximaux soient fixés directement dans les ordonnances correspondantes. Le montant maximal actuel des classes de salaire déterminantes (état en 2026) est repris, mais inclura l’indemnité de résidence actuelle (niveau le plus élevé) et sera ajusté au renchérissement.
L’indemnité de résidence devant être intégrée dans le salaire pour garantir la conformité au système, les références à cet égard qui figurent dans le droit en vigueur seront supprimées. D’autres modifications concernent notamment les dispositions en matière de prévoyance (affiliation au plan pour cadres), le modèle de temps de travail (horaire de travail fondé sur la confiance) ainsi que des alignements ponctuels sur le droit du personnel de la Confédération, par exemple en ce qui concerne le droit aux vacances ou les obligations de remboursement des indemnités.
Dans l’ensemble, la solution retenue permet de mettre en place une réglementation cohérente, garantissant la sécurité juridique et permettant de contrôler les coûts. Elle tient compte des conditions particulières qui s’appliquent aux magistrats tout en restant cohérente avec le système salarial révisé de la Confédération.
3 Commentaire des dispositions
3.1 Ordonnance du 13 décembre 2002 sur les juges10
Art. 5, al. 1
En ce qui concerne le salaire des juges, la référence directe au montant maximal de la classe de salaire 33 prévu par le droit du personnel de la Confédération est supprimée. À l’avenir, le montant maximal du traitement des juges sera fixé dans l’ordonnance sur les juges. Il sera indexé sur le renchérissement (7 de l’ordonnance sur les juges en relation avec l’art. 44, al. 2, let. a, OPers). Le nouveau montant maximal correspond au montant maximal de la classe de salaire 33 prévu par le droit du personnel de la Confédération (état en 2026), augmenté du montant de l’indemnité prévue pour l’ancienne zone de résidence 13 (état en 2026).
Art. 7
En ce qui concerne l’indemnité de résidence, la compensation du renchérissement et les allocations, l’ordonnance sur les juges fait référence au droit du personnel de la Confédération. Par suite de la modification du système salarial et des processus y relatifs, le Conseil fédéral a adopté une révision de l’OPers le 3 septembre 2025. Dans le cadre de cette révision, l’indemnité de résidence a été intégrée dans le salaire visé à l’art. 36. Cette opération doit maintenant être transposée dans l’ordonnance sur les juges. La notion d’indemnité de résidence peut donc être supprimée.
Art. 8
Dans le cadre du projet faisant l’objet du présent rapport, l’indemnité de résidence est intégrée dans le salaire. C’est pourquoi cette notion est supprimée.
Art. 9, al. 2
Étant donné que la référence à la classe de salaire 33 est supprimée, il convient de préciser que les juges sont assurés auprès de la Caisse de prévoyance de la Confédération selon le plan pour cadres de la Caisse fédérale de pensions PUBLICA. Sur le plan matériel, aucune modification n’est apportée par rapport au droit en vigueur.
Art. 10, al. 1, 1re phrase
Étant donné que la référence à la classe de salaire 33 est supprimée, il convient de préciser que les juges effectuent leurs heures de travail selon l’horaire de travail fondé sur la confiance. Sur le plan matériel, aucune modification n’est apportée par rapport au droit en vigueur.
Art. 11, al. 1, let. c
Dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 2027 qu’il a adopté le 25 juin 2025, le Conseil fédéral a proposé de nouvelles mesures portant sur la modification des conditions d’engagement du personnel de la Confédération. Il a notamment décidé de réduire de trois jours le droit aux vacances des collaborateurs de l’administration fédérale ayant atteint l’âge de 60 ans (art. 67 OPers), cette réduction étant toutefois limitée à un jour pour les années 2027 et 2028 (art. 116n OPers). Des dispositions transitoires définissent la réglementation spéciale applicable aux années 2027 et 2028. Par analogie, le droit aux vacances des juges ayant atteint l’âge de 60 ans est également réduit.
Art. 15a, al. 5, let. a
Par analogie avec le droit du personnel de la Confédération (art. 78a OPers), la disposition relative à l’indemnité versée en cas de dissolution des rapports de travail précise désormais que la personne concernée doit aussi rembourser tout ou partie de l’indemnité dès lors qu’elle entame une activité lucrative indépendante.
Disposition transitoire relative à la modification du … 2026
Par analogie avec la disposition transitoire figurant dans le droit du personnel de la Confédération (art. 116n OPers), une réglementation spéciale pour les années 2027 et 2028 s’appliquera aux juges également: s’ils atteignent l’âge de 60 ans en 2027 ou en 2028, ils auront droit, jusqu’au 31 décembre 2028, à 6 semaines et 4 jours de vacances par année civile.
3.2 Ordonnance de l’Assemblée fédérale du 1er octobre 2010 concernant les rapports de travail et le traitement du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants11
Art. 6, al. 1 et 3
En ce qui concerne le salaire du procureur général et des procureurs généraux suppléants, la référence à la classe de salaire 33 définie dans l’OPers est supprimée. Le montant maximal des salaires sera fixé dans l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le traitement du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants. L’art. 7 de ladite ordonnance, en relation avec l’art. 44, al. 2, let. a, OPers, prévoit que ces montants seront adaptés au renchérissement. Le nouveau montant maximal correspond au montant maximal de la classe de salaire 33 prévu par le droit du personnel de la Confédération (état en 2026), augmenté du montant de l’indemnité prévue pour l’ancienne zone de résidence 13 (état en 2026).
Comme l’al. 1 ne contient plus le renvoi à la classe de salaire 33, l’al. 3 est modifié sur le plan rédactionnel.
Art. 7
Dans le cadre du projet faisant l’objet du présent rapport, l’indemnité de résidence est intégrée dans le salaire. C’est pourquoi ce terme est supprimé.
Art. 8, al. 2
Étant donné que la référence à la classe de salaire 33 a été supprimée, il convient de préciser que le procureur général et les procureurs généraux suppléants sont assurés auprès de la caisse de prévoyance de la Confédération selon le plan pour cadres de la caisse de pensions PUBLICA. Sur le plan matériel, aucune modification n’est apportée par rapport au droit en vigueur.
Art. 10, al. 1, let. c
Dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 2027 qu’il a adopté le 25 juin 2025, le Conseil fédéral a proposé de nouvelles mesures portant sur la modification des conditions d’engagement du personnel de la Confédération. Il a notamment décidé de réduire de trois jours le droit aux vacances des collaborateurs de l’administration fédérale ayant atteint l’âge de 60 ans (art. 67 OPers), cette réduction étant toutefois limitée à un jour pour les années 2027 et 2028 (art. 116n OPers). Des dispositions transitoires définissent la réglementation spéciale applicable aux années 2027 et 2028. Par analogie, le droit aux vacances du procureur général et des procureurs généraux suppléants ayant atteint l’âge de 60 ans est également réduit.
Art. 14a, al. 5, let. a
Par analogie avec le droit du personnel de la Confédération (art. 78a OPers), la disposition relative à l’indemnité versée en cas de dissolution des rapports de travail précise désormais que la personne concernée doit aussi rembourser tout ou partie de l’indemnité dès lors qu’elle entame une activité lucrative indépendante.
Disposition transitoire relative à la modification du … 2026
Par analogie avec la disposition transitoire figurant dans le droit du personnel de la Confédération (art. 116n OPers), une réglementation spéciale pour les années 2027 et 2028 s’appliquera également au procureur général et aux procureurs généraux suppléants: s’ils atteignent l’âge de 60 ans en 2027 ou en 2028, ils auront droit, jusqu’au 31 décembre 2028, à 6 semaines et 4 jours de vacances par année civile.
3.3 Ordonnance de l’Assemblée fédérale du 17 juin 2022 concernant les rapports de travail du chef du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence12
Art. 5, al. 1, 3 et 4
En ce qui concerne le salaire du chef ou de la cheffe du PFPDT, la référence à la classe de salaire 34 définie dans l’OPers est supprimée. À l’avenir, le montant maximal de la rémunération du préposé sera fixé dans l’ordonnance concernant les rapports de travail du chef du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence. Ce montant sera adapté au renchérissement de manière analogue à ce que prévoit l’OPers (al. 4). Le nouveau plafond correspond au montant maximal de la classe de salaire 34 prévu par le droit du personnel de la Confédération (état en 2026), augmenté du montant de l’indemnité prévue pour l’ancienne zone de résidence 13 (état en 2026).
Comme l’al. 1 ne contient plus le renvoi à la classe de salaire 34 inscrite à l’art. 36 OPers, l’al. 3 est modifié sur le plan rédactionnel.
Art. 6, al. 2
Par analogie avec le droit du personnel de la Confédération (art. 50, al. 1, OPers), il est précisé que l’allocation liée au marché de l’emploi est octroyée pour une durée maximale de cinq ans.
Art. 7, al. 1
Étant donné que la référence à la classe de salaire 34 est supprimée, il convient de préciser que le préposé est assuré auprès de la caisse de prévoyance de la Confédération selon le plan pour cadres de la caisse de pensions PUBLICA. Sur le plan matériel, aucune modification n’est apportée par rapport au droit en vigueur.
Art. 8, al. 2
Étant donné que la référence à la classe de salaire 34 est supprimée, le nouvel al. 2 précise que le préposé effectue ses heures de travail selon l’horaire de travail fondé sur la confiance. Les dispositions du droit du personnel de la Confédération s’appliquent, en particulier l’art. 64b, al. 5, OPers.
Art. 12, al. 5, let. a
Par analogie avec le droit du personnel de la Confédération (art. 78a OPers), la disposition relative à l’indemnité versée en cas de dissolution des rapports de travail précise désormais que la personne concernée doit aussi rembourser tout ou partie de l’indemnité dès lors qu’elle entame une activité lucrative indépendante.
Disposition transitoire relative à la modification du … 2026
Par analogie avec la disposition transitoire figurant dans le droit du personnel de la Confédération (art. 116n OPers), une réglementation spéciale pour les années 2027 et 2028 s’appliquera au chef du PFPDT également: s’il atteint l’âge de 60 ans en 2027 ou en 2028, il aura droit, jusqu’au 31 décembre 2028, à 6 semaines et 4 jours de vacances par année civile.
4 Conséquences
4.1 Conséquences pour la Confédération
Le projet de loi garantit que tous les juges fédéraux de première instance perçoivent le même salaire, quels que soient leur lieu de travail et leur lieu de résidence. Il en découle, pour les tribunaux, des dépenses supplémentaires de quelque 200 000 francs au total. En ce qui concerne le PFPDT et le Ministère public de la Confédération, aucune dépense supplémentaire n’est à prévoir.
Si l’on renonçait à ce projet et aux modifications correspondantes des bases légales, cela entraînerait pour les tribunaux, le PFPDT et le Ministère public de la Confédération des coûts supplémentaires cumulés d’environ 2,5 millions de francs au total (voir également le ch. 1.4).
4.2 Conséquences pour les cantons
Le projet n’a aucune conséquence pour les cantons.
5 Aspects juridiques
5.1 Constitutionnalité
Les modifications proposées se basent sur les art. 22, al. 1, et 46, al. 3, de la loi du 19 mars 2010 sur l’organisation des autorités pénales (LOAP)13 ainsi que sur l’art. 43, al. 3bis, de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données14. Elles sont compatibles avec la Constitution.
5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse
La révision n’a aucun lien avec les obligations internationales de la Suisse.
5.3 Forme de l’acte à adopter
Considérant le lien avec le système salarial, ainsi que les besoins en matière de coordination et de planification précise, les ordonnances seront approuvées sous la forme d’un acte modificateur unique.
5.4 Frein aux dépenses
Les modifications ne sont pas soumises au frein aux dépenses.
5.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale
Les principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale ne sont pas affectés.
5.6 Conformité à la loi sur les subventions
Les principes de la loi sur les subventions ne sont pas touchés.
5.7 Délégation de compétences législatives
La révision n’entraîne aucune délégation en ce sens.
5.8 Protection des données
Cette révision n’a aucune conséquence en matière de protection des données.