119 IB 81

aus folgenden Erwägungen:

1.

a) Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von fremdenpolizeilichen Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.

Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931 (ANAG; SR 142.20) entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Der Ausländer beziehungsweise seine allfällig in der Schweiz lebenden Angehörigen haben damit grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihm eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wird. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher ausgeschlossen, soweit nicht eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags dem Ausländer oder seinen Angehörigen einen Anspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung einräumt (BGE 118 Ib 155 E. 1a; BGE 116 Ib 355 E. 1a).

b) Gemäss dem Wortlaut der früheren Fassung vom 26. März 1931 von Art. 17 Abs. 2 ANAG (BS 1 126/7), welche bei Einreichung des ursprünglichen Nachzugsgesuches noch in Kraft war, hatten die Ehefrau und die noch nicht 18jährigen Kinder eines niedergelassenen Ausländers Anspruch darauf, in dessen Bewilligung einbezogen zu werden, "sofern sie mit ihm in gemeinsamem Haushalte leben werden". Seit dem Inkrafttreten der Gesetzesnovelle vom 23. März 1990 am 1. Januar 1992 gilt der neue Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 ANAG, wonach ledige Kinder unter 18 Jahren Anspruch auf Einbezug in die Niederlassungsbewilligung haben, "wenn sie mit ihren Eltern zusammen wohnen" (AS 1991 1043).

Im vorliegenden Fall war die nachzuziehende Tochter im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung 15 Jahre und zehn Monate alt; heute ist sie rund 17 1/2jährig. Die Beschwerdeführer haben daher gestützt auf Art. 17 Abs. 2 ANAG grundsätzlich einen Anspruch auf Einbezug der Tochter in die Niederlassungsbewilligung der Eltern.

c) Ferner garantiert Art. 8 Ziff. 1 EMRK den Schutz des Familienlebens. Darauf kann sich der Ausländer berufen, der nahe Verwandte mit Anwesenheitsrecht (Schweizer Bürgerrecht oder Niederlassungsbewilligung) in der Schweiz hat; wird ihm selber die Anwesenheit in der Schweiz untersagt, kann dies Art. 8 EMRK verletzen. Soweit deshalb eine familiäre Beziehung im beschriebenen Sinn tatsächlich gelebt wird und intakt ist, ist das der zuständigen Behörde durch Art. 4 ANAG grundsätzlich eingeräumte freie Ermessen eingeschränkt. In solchen Fällen ist daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des um die fremdenpolizeiliche Bewilligung ersuchenden Ausländers zulässig. Das gleiche gilt, wenn dieses Rechtsmittel vom betroffenen Familienmitglied mit Anwesenheitsrecht in der Schweiz eingereicht wird. Nichts kommt darauf an, ob eine Erneuerung oder die erstmalige Erteilung der Anwesenheitsbewilligung in Frage steht (BGE 118 Ib 157 E. c; BGE 116 Ib 355 E. b; BGE 115 Ib 99 f. E. e; 109 Ib 185 ff. E. 2).

Gemäss Rechtsprechung der Instanzen der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie des Bundesgerichts ist im Verhältnis zwischen Eltern und ihren leiblichen Kindern ein eigentliches Zusammenleben nicht unentbehrlich für das Bestehen eines Familienlebens im Sinne von Art. 8 EMRK. Voraussetzung bleibt jedoch, dass die familiäre Beziehung tatsächlich gelebt wird und intakt ist, wofür namentlich ein regelmässiger Kontakt genügen kann (BGE 118 Ib 157 E. c; 115 Ib 100; mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur zu Art. 8 EMRK).

Es ist unbestritten und aktenkundig, dass die nachzuziehende Tochter in regelmässigem Kontakt zu ihren Familienangehörigen stand. Seit Sommer 1991 lebt sie ausserdem bei ihren Eltern in der Schweiz. Die familiäre Beziehung wird somit tatsächlich gelebt und ist intakt.

d) Die Beschwerdeführer können sich demnach sowohl auf Art. 17 Abs. 2 ANAG als auch auf Art. 8 EMRK berufen, weshalb auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist.

2.

a) In materiellrechtlicher Hinsicht ist zu prüfen, ob im konkreten Fall die Voraussetzungen zur Verwirklichung des Anspruchs auf Familiennachzug erfüllt sind (vgl. BGE 118 Ib 158 E. 2a).

b) Umstritten ist im vorliegenden Fall, ob Art. 17 Abs. 2 ANAG einen bedingungslosen Anspruch enthält, wie die Beschwerdeführer annehmen, oder ob die Verwirklichung dieses Anspruchs von weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann. Die Vorinstanz geht davon aus, für einen Nachzug müssten auch die Voraussetzungen der Art. 38 ff. der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) erfüllt sein, welche jedenfalls in analoger Weise Anwendung auf Niedergelassene finden sollen. Danach ist für die Bewilligung eines Familiennachzugs insbesondere erforderlich, dass Aufenthalt und gegebenenfalls Erwerbstätigkeit des Ausländers als gefestigt erscheinen (Art. 39 Abs. 1 lit. a BVO), die Familie zusammen wohnen wird und eine angemessene Wohnung hat (Art. 39 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 BVO), der Ausländer genügend finanzielle Mittel für den Unterhalt seiner Familie hat (Art. 39 Abs. 1 lit. c BVO) und die Betreuung der Kinder, die noch der elterlichen Obhut bedürfen, gesichert ist (Art. 39 Abs. 1 lit. d BVO).

Wie auch die Vorinstanz anerkennt, spricht der Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 ANAG gegen die Geltung weiterer Voraussetzungen, wie sie in der Begrenzungsverordnung enthalten sind (so auch PETER KOTTUSCH, Zur rechtlichen Regelung des Familiennachzuges von Ausländern, in: ZBl 90/1989, S. 347). In Anlehnung an eine in der Literatur geäusserte Meinung (KOTTUSCH, a.a.O.) hält sie aber dafür, es sei angesichts des Umstandes, dass die durch Einbezug erlangte Niederlassungsbewilligung die bessere Rechtsstellung verleihe als die Aufenthaltsbewilligung (vgl. Art. 5 und 6 ANAG), nicht einzusehen, weshalb beim Niedergelassenen die geringeren Anforderungen genügen sollten, als sie ein Jahresaufenthalter erfüllen muss, damit ihm der Familiennachzug bewilligt wird.

Diese Schlussfolgerung überzeugt jedoch nicht. Zunächst ist nicht ersichtlich, inwiefern sie sich in ihrer ganzen Tragweite, wie die Vorinstanz meint, aus Sinn und Zweck der Regelung des Familiennachzuges ergeben soll. Ausserdem gründet sie einzig auf der Rechtsstellung, die der nachzuziehende Ausländer erwirbt, und lässt diejenige des in der Schweiz weilenden Ausländers ausser acht. Insoweit der niedergelassene Ausländer über eine bessere und gefestigtere Rechtsstellung verfügt als der Jahresaufenthalter, rechtfertigt es sich auch, weniger strenge Anforderungen für den Familiennachzug zu stellen. Der neue Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 ANAG sieht im übrigen den Einbezug in die Niederlassungsbewilligung nur noch für die Kinder vor; der Ehegatte hat zunächst bloss einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung und erst nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf eine Niederlassungsbewilligung, währenddem nach alter Gesetzesfassung die Ehefrau ebenfalls direkt in die Niederlassungsbewilligung einbezogen werden konnte. Die grundsätzliche Besserstellung der nachzuziehenden Familienmitglieder eines Niedergelassenen im Vergleich zu denjenigen eines Jahresaufenthalters hat dadurch eine gewisse Abschwächung erfahren.

Auch das Argument, Art. 17 Abs. 2 ANAG sei mit Blick auf das Entstehungsjahr des ANAG - 1931 - primär gar nicht auf den Familiennachzug, sondern auf eine einheitliche Rechtsstellung aller Familienangehörigen beim Erwerb der Niederlassungsbewilligung gerichtet, schlägt nicht durch. Spätestens bei der Gesetzesrevision vom 23. März 1990 ist auch der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass Art. 17 Abs. 2 ANAG genauso den Familiennachzug erfasst und regelt (vgl. Amtl.Bull. 1989 N. 1460 ff.).

Schliesslich stehen der Auffassung der Vorinstanz auch systematische Überlegungen entgegen: Einmal gilt die Begrenzungsverordnung nicht für in der Schweiz niedergelassene Ausländer (Art. 2 lit. b BVO), aus welchem Grund die Vorinstanz selbst die Begrenzungsverordnung nur in analoger Weise anwenden will. Die Voraussetzungen der Art. 38 ff. BVO sind denn auch auf die Situation eines Jahresaufenthalters zugeschnitten und passen nicht ohne weiteres für Niedergelassene (vgl. insbesondere Art. 39 Abs. 1 lit. a und Art. 40 Abs. 1 BVO). Vor allem aber kann auf Verordnungsstufe nicht ein durch Gesetz eingeräumtes Recht wieder beschnitten werden, wenn das Gesetz selbst nicht auch diese Einschränkung vorsieht. Da der Jahresaufenthalter kein gesetzliches Recht auf Familiennachzug hat, können bei ihm auf Verordnungsstufe entsprechende Voraussetzungen vorgesehen werden. Beim Niedergelassenen hingegen müssen sich zusätzliche Anforderungen an den Familiennachzug aus dem Gesetz selbst ergeben; sie dürfen nicht allein aus der Begrenzungsverordnung abgeleitet werden.

c) Zweck des Familiennachzuges nach Art. 17 Abs. 2 ANAG ist es, das familiäre Zusammenleben zu ermöglichen (BGE 118 Ib 159 E. b; BGE 115 Ib 101 E. 3a). Der neue Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 ANAG verdeutlicht die - schon früher geltende - Ausrichtung des Gesetzes auf die rechtliche Absicherung des Zusammenlebens der Gesamtfamilie; das Gesetz verlangt ausdrücklich, dass die Kinder mit ihren Eltern zusammen wohnen werden (BGE 118 Ib 159 E. b). Insofern entspricht es der gesetzlichen Regelung, wenn vom niedergelassenen Ausländer verlangt wird, dass er über eine Wohnung verfügt, die dafür taugt, die Gesamtfamilie zu beherbergen. Hingegen ist fraglich, ob auch gefordert werden darf, dass sie der Anforderung von Art. 39 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 BVO entsprechen muss; dies kann im vorliegenden Fall aber offenbleiben, da nicht bestritten ist, dass die 3 1/2-Zimmer-Wohnung der in der Schweiz niedergelassenen Eltern genügt, auch die Tochter aufzunehmen, nachdem die - nunmehr erwachsenen - Söhne in der Zwischenzeit von zu Hause ausgezogen sind.

d) Umstritten ist, ob der Familiennachzug von den finanziellen Möglichkeiten der Beteiligten abhängig gemacht werden kann.

Nach Art. 10 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 11 Abs. 3 ANAG kann ein Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen oder heimgeschafft werden, wenn er oder eine Person, für die er zu sorgen hat, der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Masse zur Last fällt. Ausweisung oder Heimschaffung wegen Fürsorgeabhängigkeit ist auch beim niedergelassenen Ausländer möglich (vgl. Art. 9 Abs. 3 lit. b ANAG). Bringt der Nachzug eines Familienangehörigen die Gefahr von Fürsorgeabhängigkeit für die Beteiligten mit sich, kann es sich daher rechtfertigen, von der Erteilung der Niederlassungsbewilligung abzusehen.

Anderseits hat der Nationalrat anlässlich der Revision von Art. 17 Abs. 2 ANAG einen Antrag abgelehnt, wonach der Anspruch auf Familiennachzug ausdrücklich daran gebunden gewesen wäre, dass keine fürsorgerischen Bedenken bestünden (vgl. Amtl.Bull. 1989 N. 1460 ff.). Bundesrat Koller hat dazu festgehalten, dieser Antrag sei mit dem schweizerischen Familienverständnis nicht vereinbar (Amtl.Bull. 1989 N. 1460 f.).

Soweit finanzielle Gründe einem Familiennachzug entgegenstehen sollen, ist deshalb vorauszusetzen, dass für die Beteiligten konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG besteht und auch die übrigen Voraussetzungen einer Ausweisung oder Heimschaffung erfüllt sind; blosse Bedenken genügen nicht. Im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 3 ANAG ist auch eine allfällig lange Anwesenheit des in der Schweiz lebenden Ausländers zu berücksichtigen (vgl. BGE 119 Ib 7 E. 4); für den nachzuziehenden Angehörigen ist dies allerdings nur mittelbar von Belang.

e) Vor Bundesgericht kann auf die differenzierten Darlegungen der Vorinstanz zur finanziellen Lage der Beschwerdeführer abgestellt werden, da diese weder umstritten sind noch geltend gemacht wird, die Verhältnisse hätten sich diesbezüglich in der Zwischenzeit wesentlich verändert.

Das monatliche Einkommen der Eltern, das ausschliesslich aus einer Invalidenrente des Ehemannes von Fr. 1'998.-- und Ergänzungsleistungen von Fr. 1'042.-- besteht, somit total Fr. 3'040.-- beträgt, reicht nur knapp aus, um das betreibungsrechtliche Existenzminimum von Fr. 3'000.-- zu decken. Die Vorinstanz geht von einem massgeblichen fürsorgerischen Minimalbedarf von Fr. 3'271.50 (Lebenshaltungskosten für eine Familie mit einem Kind über 16 Jahren von Fr. 2'450.-- zuzüglich Mietkosten von Fr. 821.50) aus. Zweifelhaft ist allerdings, ob auch beim Familiennachzug nach Art. 17 Abs. 2 ANAG auf dieses soziale Existenzminimum, das anscheinend bei der Anwendung von Art. 39 lit. c BVO als wesentlich erachtet wird, abgestellt werden darf. Ferner fragt sich, inwiefern mitzuberücksichtigen wäre, dass die zwei Söhne sich bereit erklärt haben, monatlich je Fr. 300.-- an den Unterhalt der Eltern und der Schwester beizutragen; da insofern auch eine gewisse gesetzliche Pflicht (gemäss Art. 328 ZGB) besteht, dürfte dies nicht von vornherein ausgeschlossen werden (vgl. BGE 119 Ib 7 E. 3c). Soweit allerdings eine Kürzung der Ergänzungsleistungen um denselben Betrag erfolgte, wie die Vorinstanz geltend macht, würde sich die finanzielle Lage der Beschwerdeführer dadurch nicht verbessern.

Somit trifft zwar zu, dass die finanzielle Lage der Beschwerdeführer so oder so angespannt ist, ob diese aber fortgesetzt und in erheblichem Masse der öffentlichen Wohltätigkeit zur Last fallen würden, erscheint als zweifelhaft. Im übrigen blieb ungeprüft, ob eine gegen die Beschwerdeführer gerichtete fremdenpolizeiliche Massnahme verhältnismässig wäre.

Wie es sich damit verhält, kann indessen dahingestellt bleiben.

3.

a) Wie das Bundesgericht in BGE 115 Ib 101 E. 3a festgehalten hat, wird das gesetzgeberische Ziel von Art. 17 Abs. 2 ANAG, das familiäre Zusammenleben zu ermöglichen und rechtlich abzusichern (vgl. oben E. 2c), nicht erreicht, wenn der in der Schweiz niedergelassene Ausländer jahrelang von seinem Kind getrennt lebt und dieses erst kurz vor dem Erreichen des 18. Altersjahrs in die Schweiz holt. Eine Ausnahme kann nur gelten, wenn es gute Gründe gibt, aus denen die Familiengemeinschaft in der Schweiz erst nach Jahren hergestellt wird; solche Gründe müssen sich aus den Umständen des Einzelfalles ergeben.

Hat das Kind, das nachgezogen werden soll, bereits einmal in der Schweiz mit einer Niederlassungsbewilligung gelebt und ist es danach wieder definitiv in sein Heimatland zurückgekehrt, besteht eine gewisse Vermutung dafür, dass es den Beteiligten gar nicht um ein familiäres Zusammenleben geht. Die Möglichkeit dazu hätten sie jedenfalls gehabt und nicht genutzt. Etwas anderes kann nur gelten, wenn klare Umstände ersichtlich sind, welche diese Vermutung widerlegen.

b) In den Jahren 1984 und 1985 reichte der Beschwerdeführer 1 viermal ein Nachzugsgesuch für seine beiden Söhne ein, welche damals rund 17 beziehungsweise 15 Jahre alt waren. Erst nachdem diese Gesuche regelmässig mit der Begründung abgelehnt worden waren, zulässig sei nur ein Nachzug der Gesamtfamilie, stellte er den Antrag, es sei die ganze Familie in seine Niederlassungsbewilligung einzubeziehen. Damit gelangte auch die Beschwerdeführerin 2 im Juni 1985 im Alter von rund 9 1/2 Jahren zu einer Niederlassungsbewilligung.

Bereits im Juli 1986, das heisst 13 Monate nach der Einreise und damit im Alter von knapp 11 Jahren, zog die Beschwerdeführerin 2 als einziges Familienmitglied wieder definitiv nach Jugoslawien zurück, wodurch ihre Niederlassungsbewilligung erlosch (Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG). Besondere Gründe, welche 1986 eine Rückkehr nahelegten, sind weder ersichtlich, noch werden sie geltend gemacht. Vieles spricht aus heutiger Sicht dafür, dass die Tochter damals nur in die Schweiz gekommen ist, um ihren Brüdern eine Niederlassungsbewilligung zu ermöglichen. Ein familiäres Zusammenleben zwischen den Eltern und der Tochter war für die Beschwerdeführer jedenfalls kein vorrangiges Ziel. Die Tochter sollte vielmehr in Jugoslawien getrennt von ihrer Familie aufwachsen.

Erst als sie kurz vor Vollendung des 16. Lebensjahres stand, reichte der Beschwerdeführer 1 erneut ein Nachzugsgesuch für sie ein. Wiederum stand der Erwerb der Niederlassungsbewilligung in der Schweiz und nicht eine Familienzusammenführung im Vordergrund. Auf dem Gesuchsformular vom 20. August 1991 hat der Beschwerdeführer 1 jedenfalls als Grund für das Nachzugsbegehren "Schulabschluss, dann eine Lehre" angegeben und sich nicht auf familiäre Gründe berufen. Wohl ist inzwischen auch die politische Situation in Bosnien-Herzegowina als Gesichtspunkt hinzugekommen, welcher das Nachzugsgesuch aus der Sicht der Betroffenen als verständlich erscheinen lässt. Das kann aber nicht massgeblich sein; vielmehr kommt es auf eine Gesamtwürdigung der Umstände an. Und diese lassen nur den Schluss zu, dass es den Beschwerdeführern nie vorrangig um ein familiäres Zusammenleben ging.

c) Das Nachzugsgesuch der Beschwerdeführer widerspricht daher dem Zweck von Art. 17 Abs. 2 ANAG, weshalb eine Gutheissung und damit ein Einbezug der Beschwerdeführerin 2 in die Niederlassungsbewilligung ihrer Eltern nicht in Frage kommt. Soweit der Bürgerkrieg in Bosnien-Herzegowina als Grund für eine - allenfalls vorübergehende - Anwesenheit in der Schweiz angerufen wird, sind die Beschwerdeführer auf andere Rechtsinstitute zu verweisen.

4.

a) Diese Auslegung von Art. 17 Abs. 2 ANAG steht nicht im Widerspruch zu Art. 8 EMRK. Der Familienschutz, wie er darin gewährleistet wird, kann zwar unter Umständen einer Entfernungsmassnahme wie einer Ausweisung - und damit einer zwangsweisen Trennung von Angehörigen - entgegenstehen, wenn dadurch die Fortführung des Familienlebens verunmöglicht oder stark beeinträchtigt wird. Die Bestimmung vermittelt jedoch nicht ein absolutes Recht auf Einreise und Aufenthaltsbewilligung von Familienmitgliedern, wenn ein Ausländer selbst die Entscheidung getroffen hat, von seiner Familie getrennt in einem anderen Land zu leben (BGE 118 Ib 160 E. c mit Hinweisen; vgl. auch STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, Basel/Frankfurt a.M. 1986, S. 111 f.; LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Rz. 416 und 420 zu Art. 8 EMRK). Dies muss erst recht gelten, wenn die Beteiligten durch ihr Verhalten klar bekundet haben, dass es ihnen in erster Linie gar nicht um ein gemeinsames Familienleben geht, sondern für die angestrebte Anwesenheitsbewilligung andere Gründe im Vordergrund stehen (BGE 115 Ib 102 E. 4).

b) Selbst wenn die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung an ein Familienmitglied an sich einen Eingriff in das Recht auf Familienleben gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK darstellte, verstiesse sie im übrigen in einem Fall wie dem vorliegenden nicht gegen die Menschenrechtskonvention. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das von Ziff. 1 geschützte Rechtsgut unter gewissen Voraussetzungen statthaft; namentlich sind Massnahmen zulässig, die sich als für das wirtschaftliche Wohl und die öffentliche Ordnung eines Landes notwendig erweisen.

Im vorliegenden Zusammenhang ist eine Zulassungsbeschränkung zu beurteilen, die insbesondere den Schutz des inländischen Arbeitsmarktes sowie des Landes vor Überfremdung bezweckt. Stehen der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung somit gewichtige öffentliche Interessen gegenüber, lässt sich die Verweigerung einer Bewilligung jedenfalls dann nicht beanstanden, wenn die Familientrennung von den Betroffenen selbst freiwillig herbeigeführt worden ist, für die Änderung der bisherigen Verhältnisse keine überwiegenden familiären Interessen bestehen und die Fortführung und Pflege der bisherigen familiären Beziehungen nicht behördlich verhindert wird (vgl. BGE 118 Ib 161 E. d). Unter diesen Umständen stellt sich die Frage der Zumutbarkeit einer Ausreise der Familienangehörigen der Beschwerdeführerin 2 nach Jugoslawien gar nicht.