152 I 2
Rubrum
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A., B., C. Inc. und D. SA gegen Schweizerischer Bundesrat (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_435/2024 vom 19. Mai 2025
Regeste
Sperrung von Vermögenswerten im Hinblick auf eine Einziehung bei Scheitern der Rechtshilfe an die Ukraine (Art. 4 SRVG); Anspruch auf vorgängige Anhörung (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 30 VwVG). Anspruch der Kontoinhaber und -inhaberinnen auf vorgängige Anhörung durch den Bundesrat, wenn wegen einer bestehenden rechtshilfeweisen Kontosperre keine Gefahr im Verzug gemäss Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG besteht (E. 4.3). Das SRVG enthält keine von Art. 30 VwVG abweichende Regelung (E. 4.4). Heilung dieses Mangels durch den Entscheid des Bundesrats über ein Wiedererwägungsgesuch (E. 5).
Sachverhalt
A.
Im Februar 2014 wurde der damalige ukrainische Präsident Viktor Yanukovich abgesetzt. Daraufhin erliess der Bundesrat am 26. Februar 2014 die Verordnung über Massnahmen gegen gewisse Personen aus der Ukraine (AS 2014 573). Diese sah die administrative Sperrung von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen vor, die sich im Eigentum oder unter der Kontrolle von natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen befanden, die im Anhang der Verordnung genannt wurden. Dazu gehörte auch E., Volksabgeordneter der Ukraine von 2007 bis 2014. In der Folge wurde die Sperre mehrmals verlängert.
Mit Gesuch vom 4. Dezember 2017 beantragte E. seine Streichung vom Anhang der Verordnung. Dieser Antrag wurde am 11. März 2020 letztinstanzlich vom Bundesgericht abgewiesen (BGE 146 I 157).
B.
Am 9. April 2015 (mit Ergänzung vom 20. August 2015) reichte die ukrainische Generalstaatsanwaltschaft ein Rechtshilfegesuch ein. Sie ermittelt gegen E. wegen Aneignung, Veruntreuung des Vermögens oder dessen Zueignung durch Amtsmissbrauch sowie ungesetzlicher Bereicherung. Dieser wird verdächtigt, sich im Zusammenwirken mit Amtspersonen des staatlichen Unternehmens F. an Geldern bereichert zu haben, welche die Ukraine von japanischen Unternehmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen erhalten hatte. Die Ausführung von emissionsmindernden Arbeiten an 38 öffentlichen Einrichtungen im Gebiet Luhansk sei an die von E. beherrschte G. GmbH vergeben worden. Die dafür vorgesehenen Gelder in Höhe von 176 Mio. ukrainische Hrywnja (UAH) seien von dieser an Scheinunternehmen in der Region Luhansk übermittelt worden, ohne dass irgendwelche Arbeiten ausgeführt worden seien.
Mit Eintretens- und Zwischenverfügung vom 23. Dezember 2015 trat das Bundesamt für Justiz (BJ) auf das Rechtshilfeersuchen ein und ordnete die Sperrung verschiedener Konten an, an denen E. wirtschaftlich berechtigt war. Mit Schlussverfügungen vom 10. Oktober 2016 und 12. Januar 2017 ordnete es die Übermittlung von Kontounterlagen an die Ukraine an; die Kontensperren blieben aufrechterhalten bis entweder ein vollstreckbarer Entscheid des ersuchenden Staates vorliege oder der ersuchende Staat mitteile, dass ein solcher Entscheid nach seinem Recht nicht mehr erfolgen könne (Art. 33a der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSV; SR 351.11]).
C.
Am 24. Februar 2022 startete Russland einen Angriffskrieg auf die Ukraine. Daraufhin beschloss der Bundesrat am 25. Mai 2022, die bisher rechtshilfeweise gesperrten Konten gestützt auf Art. 4 des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG; SR 196.1) zu sperren, bis zu einem rechtskräftigen Entscheid über die Einziehung der darauf befindlichen Vermögenswerte.
Das BJ hob am 13. März 2023 die rechtshilfeweise verfügte Sperre dieser Konten auf.
D.
Gegen die vom Bundesrat verfügten Kontensperren erhoben deren Inhaber und Inhaberinnen, D. SA, C. Inc., A. und B., am 15. August 2022 jeweils Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sie rügten eine Verletzung ihres Anhörungs- und Akteneinsichtsrechts und beantragten die Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid an den Bundesrat.
E.
Am 2. Oktober 2023 stellten die Beschwerdeführenden ein Wiedererwägungsgesuch beim Bundesrat. Darin nahmen sie zum ersten Mal auch materiell Stellung und machten geltend, die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 lit. a-c SRVG seien nicht erfüllt. Das Bundesverwaltungsgericht sistierte das Verfahren bis zum Entscheid des Bundesrates über das Wiedererwägungsgesuch.
Mit Verfügung vom 21. Februar 2024 trat der Bundesrat auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein, weil dieses verspätet sei. Im Übrigen wäre das Gesuch auch materiell abzuweisen.
Dagegen erhoben die Beschwerdeführenden am 25. März 2024 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses vereinigte das neue Beschwerdeverfahren mit dem bereits hängigen Verfahren. Mit Urteil vom 4. Juni 2024 wies es alle Beschwerden ab.
F.
Dagegen haben D. SA, C. Inc., A. und B. am 11. Juli 2024 gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Verfahren an den Bundesrat bzw. das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen, zu neuem Entscheid unter Gewährung des Rechts auf vorgängige Stellungnahme und vollumfänglicher Akteneinsicht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise, hinsichtlich des vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsentscheids, gut und weist sie im Übrigen ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
4.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient der Sachaufklärung und garantiert ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht. Die Verfahrensbeteiligten haben insbesondere Anspruch darauf, sich vor dem Entscheid zur Sache äussern zu können, an der Erhebung von Beweisen mitwirken zu dürfen oder zumindest zum Beweisergebnis Stellung nehmen zu können. Voraussetzung hierfür sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensablauf, was das Recht umfasst, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden (BGE 140 I 99 E. 3.4 S. 102 f. mit Hinweisen). Der Anspruch auf vorgängige Anhörung und Orientierung wird in den jeweiligen Verfahrensordnungen und Spezialgesetzen konkretisiert.
4.1
Das Bundesverwaltungsgericht legte Art. 4 SRVG dahin aus, dass eine Kontosperre ohne vorgängige Anhörung der Betroffenen angeordnet werden könne. Dabei berücksichtigte es, dass eine Sperre nach Art. 4 SRVG nur erfolgen könne, wenn das Rechtshilfeverfahren zu scheitern drohe, in welchem sich die betroffenen Parteien in aller Regel bereits hätten äussern können. Im Rahmen der historischen Auslegung berücksichtigte es, dass Vermögenswerte, die vom Bundesrat nach Art. 184 Abs. 3 BV gesperrt worden seien, nach Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 1. Oktober 2010 über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen (RuVG; AS 2011 275) am 1. Februar 2011 in eine Sperrung nach Art. 2 RuVG überführt wurden, ohne dass dafür eine weitere Anhörung der Betroffenen notwendig gewesen sei (Art. 14 RuVG). Es sei Sache der Betroffenen gewesen, ihre Einwände bezüglich der Herkunft der Vermögenswerte im Rahmen des Einziehungsverfahrens geltend zu machen (unter Berufung auf das bundesgerichtliche Urteil 1C_6/2016 vom 27. Mai 2016 E. 3.5-3.7). Weiter erwog es, eine Zustellung an die Betroffenen könne aufgrund der schwierigen Umstände im Herkunftsstaat Wochen oder Monate dauern. Müsste in jedem Fall eine vorherige Anhörung erfolgen, stehe es im Belieben der Betroffenen, Kontosperrungen zu verzögern.
4.2
Die Beschwerdeführenden wenden ein, ihr ausländischer Wohnsitz gehe aus den Bankunterlagen hervor; eine Kontaktaufnahme wäre möglich gewesen, sei aber gar nicht erst versucht worden. Die Sperrung gemäss Art. 4 SRVG könne bis zu 10 Jahre dauern (Art. 6 Abs. 2 SRVG) und gehe damit weit über die im Rechtshilfeverfahren erfolgte Sicherstellung hinaus. Es handle sich um ein anderes Rechtsregime mit anderen rechtlichen Voraussetzungen, weshalb die Anhörung im Rahmen des Rechtshilfeverfahrens keinen Ersatz für diejenige im Verfahren gemäss Art. 4 SRVG bieten könne. Im Übrigen sei gar keine Stellungnahme der Beschwerdeführenden im Rechtshilfeverfahren erfolgt. Eine solche sei nicht aktenmässig belegt und sei von den Beschwerdeführenden bestritten worden. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht unter Verletzung des rechtlichen Gehörs ignoriert.
4.3
Erstinstanzliche Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügungen einer Bundesverwaltungsbehörde zu erledigen sind, unterliegen grundsätzlich dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVG; SR 172.021; vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG); als Behörde in diesem Sinne gilt auch der Bundesrat (Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG). Die Parteien eines solchen Verfahrens haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 VwVG). Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Sie würdigt, bevor sie verfügt, alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien (Art. 32 Abs. 1 VwVG) und nimmt die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts als tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Den Parteien steht das Akteneinsichtsrecht zu (Art. 26 ff. VwVG).
Ausnahmen vom Grundsatz der vorherigen Anhörung sind in Art. 30 Abs. 2 VwVG (vorbehältlich abweichender Bestimmungen in anderen Gesetzen) abschliessend geregelt (BGE 112 Ib 417 E. 2a; BGE 105 Ib 1 E. 2; BGE 104 Ib 129 E. 3; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], 3. Aufl. 2023, N. 81 zu Art. 30 VwVG). Dazu gehören Zwischenverfügungen, die nicht selbstständig durch Beschwerde anfechtbar sind (lit. a); dies ist vorliegend nicht der Fall (vgl. nicht publ. E. 1.1).
Lit. e lässt sodann den Verzicht auf die Anhörung zu, wenn Gefahr im Verzug ist, den Parteien die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Bestimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung gewährleistet. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ein Abzug der Vermögenswerte droht. Sind die Vermögenswerte dagegen bereits für ein Rechtshilfeverfahren gesperrt, besteht keine derartige Gefahr. Wie vorzugehen ist, wenn die Kontoinhaber und -inhaberinnen nicht (innerhalb angemessener Frist) kontaktiert werden können, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden, weil die Beschwerdeführenden an den aus den Bankunterlagen ersichtlichen Adressen in Lugano und Monaco ohne Weiteres hätten kontaktiert werden können (sofern sie nicht bereits im vorangehenden Rechtshilfeverfahren ein Zustelldomizil in der Schweiz begründet hatten; vgl. Art. 9 IRSV).
4.4
Fraglich ist, ob das SRVG eine abweichende Regelung enthält. Soweit ersichtlich, hat sich diese Frage noch nie vor Bundesgericht gestellt, auch nicht im Urteil 1C_6/2016 vom 27. Mai 2016 E. 3, wo es einzig um die Frage ging, ob auch bisher noch nicht rechtshilfeweise gesperrte Vermögenswerte in eine Sperrverfügung gemäss Art. 2 RuVG (entspricht dem heutigen Art. 4 SRVG) einbezogen werden durften.
Art. 5 SRVG enthält spezielle Verfahrensbestimmungen für Vermögenssperren gemäss Art. 3 SRVG. Diese können in Form einer Verordnung (Sperrungsverordnung) angeordnet werden (Abs. 1); die Namenslisten werden im Amtsblatt publiziert (Abs. 3) und die Betroffenen müssen zur Wahrung ihrer Rechte ein Gesuch auf Streichung von der Liste an das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) stellen (Abs. 2). Auf den Erlass von Verordnungen ist das VwVG nicht anwendbar (Art. 1 Abs. 1 VwVG e contrario). Im Übrigen besteht bei Massnahmen gemäss Art. 3 SRVG wohl stets Gefahr im Verzug (Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG).
Dagegen sieht Art. 4 Abs. 1 SRVG ausdrücklich vor, dass der Bundesrat die Sperrung von Vermögenswerten im Hinblick auf die Einleitung eines Einziehungsverfahrens "verfügt". Es ist keine Bestimmung des SRVG ersichtlich, die dafür eine Abweichung von Art. 30 VwVG erlauben würde. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus der Übergangsbestimmung in Art. 32 SRVG (vorher Art. 14 RuVG): Mit dieser werden Sperrverfügungen, die nach altem Recht im Hinblick auf eine administrative Einziehung verfügt wurden, aufrechterhalten und von Gesetzes wegen in das neue Recht überführt. Diese Regelung betrifft gerade nicht die erstmalige Anordnung einer Sperre gemäss Art. 4 SRVG.
Zwar tritt die Sperrverfügung gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. a SRVG an die Stelle der bisherigen Kontensperre im Rechtshilfeverfahren. Sie unterliegt aber anderen Voraussetzungen, setzt sie doch das Scheitern der Rechtshilfe voraus (Art. 4 Abs. 2 lit. b SRVG), d.h. ohne die Sperrung nach Art. 4 SRVG müssten die Vermögenswerte freigegeben werden. Eine frühere Anhörung im Rechtshilfeverfahren kann daher nicht die Anhörung im Verfahren nach Art. 4 SRVG ersetzen. Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob eine Anhörung der Beschwerdeführenden im Rechtshilfeverfahren erfolgt ist.
4.5
Zusammenfassend hätte der Bundesrat die Beschwerdeführenden vorgängig anhören und ihnen Gelegenheit geben müssen, Beweisanträge zu stellen und Akteneinsicht zu nehmen. Insofern ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu bejahen.
5.
Fraglich ist, ob dieser Mangel geheilt worden ist.
Die Beschwerdeführenden strebten mit ihrer Beschwerde gegen die 2022 angeordneten Sperrverfügungen die Rückweisung an den Bundesrat an, zu neuem Entscheid unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahme und den von ihnen vorgebrachten Beweismitteln. Dem gleichen Ziel diente das am 2. Oktober 2023 eingereichte Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführenden, in dem diese erstmals materiell zu den Sperrverfügungen Stellung nahmen. Zuvor war ihnen im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht Akteneinsicht (mit gewissen, vor Bundesgericht nicht beanstandeten Einschränkungen) gewährt worden. Zwar ist der Bundesrat am 21. Februar 2024 formell auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten; hilfsweise hat er jedoch dargelegt, weshalb er das Gesuch abweisen würde, wenn darauf einzutreten wäre. Der Bundesrat hat somit begründet, weshalb er in Kenntnis der im Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführenden vorgebrachten Einwände und Belege an den streitigen Vermögenssperren festhalte. Damit wurde die fehlende Anhörung der Beschwerdeführenden nachgeholt und der ursprüngliche Mangel geheilt.
Zwar wiegt das vollständige Fehlen einer Anhörung zu einem gewichtigen Grundrechtseingriff schwer und ist daher in der Regel einer Heilung durch die Rechtsmittelbehörde nicht zugänglich (LORENZ KNEUBÜHLER, Gehörsverletzung und Heilung, Eine Untersuchung über die Rechtsfolgen von Verstössen gegen den Gehörsanspruch, insbesondere die Problematik der sogenannten "Heilung", ZBl 99/1998 S. 112). Anders liegt der Fall jedoch, wenn die erstinstanzliche Behörde nach erfolgter Anhörung (hier: in Form eines Wiedererwägungsgesuchs) nochmals entscheidet. Diese Konstellation entspricht der in Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG geregelten Ausnahme für Einspracheverfahren.