1C_176/2024

1.

1.1

Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer baurechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Miteigentümerin bzw. Miteigentümer eines unmittelbar an ein Baugrundstück angrenzenden Grundstücks besonders betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (Art. 42 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 1 BGG).

2.

2.1

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Person vorbringt und begründet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Anwendung von kantonalem Recht überprüft das Bundesgericht vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen auf Willkür und bloss insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet wird (Art. 95 BGG i.V.m. Art. 9 BV und Art. 106 Abs. 2 BGG).

2.2

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 1 E. 3.5). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 148 I 104 E. 1.5 mit Hinweisen).

2.3

Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Unzulässig sind damit neue Tatsachen, die bereits der Vorinstanz hätten vorgelegt werden können (BGE 143 V 19 E. 1.2; 136 III 123 E. 4.4.3).

Das Amt für Raum und Verkehr des Kantons Zug reicht mit seiner Stellungnahme vom 21. Januar 2025 zur Vernehmlassung des BAFU eine Fotodokumentation zur Überbauungssituation vor Ort ein. Diese hätte ohne Weiteres bereits bei der Vorinstanz eingereicht werden können, da die Frage bereits dort Gegenstand des Verfahrens war. Die Dokumentation hat unberücksichtigt zu bleiben.

3.

Die Beschwerdeführenden rügen vorab eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts. Das Verwaltungsgericht habe bezüglich der Lage des Grundstücks der Beschwerdegegnerin festgehalten, dass dieses nirgends an einen Grünraum grenze. Diese Feststellung sei willkürlich. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Risch sei unschwer erkennbar, dass das Grundstück der Beschwerdegegnerin (Nr. 2331, GB Risch) im Süden an die Grundstücke Nrn. 1600 und 1079, GB Risch, grenze. Auf diesen Grundstücken befinde sich ein Wald, durch welchen der Steintobelbach fliesse, und welcher direkt an das Grundstück Nr. 2331, GB Risch, grenze. Beim Waldstück handle es sich zweifelsfrei um einen Grünraum und dieser grenze unmittelbar an das Grundstück der Beschwerdegegnerin. Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung sei somit offenkundig falsch und damit willkürlich.

Tatsächlich grenzt das Grundstück Nr. 2331, GB Risch, gemäss Grundbuchplan im äussersten Südosten unmittelbar an eine kleine, als Wald ausgewiesene Fläche, die sich entlang des Steintobelbachs u.a. auf den Grundstücken Nrn. 1600 und 1079, GB Risch, befindet. Ob diese nun als Grünraum zu bezeichnen wäre oder nicht, hat angesichts der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Gewässerschutz jedoch keinen entscheidenden Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens. Ob ein Gebiet als "dicht überbaut" gilt oder nicht, ist aufgrund mehrerer Aspekte zu beurteilen (vgl. hinten E. 5) und es ist nicht so, dass sich die Vorinstanz des Waldstücks entlang des Steintobelbachs nicht bewusst gewesen wäre, ungeachtet dessen Bezeichnung.

4.

4.1

Art. 36a Abs. 1 GSchG (SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Gewässerraum). Diese Anforderungen werden in den Art. 41a (für Fliessgewässer) und Art. 41b (für stehende Gewässer) der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) präzisiert. Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG; vgl. BGE 143 II 77 E. 2).

4.2

Da der Kanton Zug seiner Verpflichtung nicht nachgekommen ist - obschon er dies bis zum 31. Dezember 2018 hätte tun sollen - sind vorläufig weiterhin die Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 anwendbar. Danach gelten die Vorschriften für Anlagen nach Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV bei Fliessgewässern bis zu 12 m Breite auf einem beidseitigen Streifen von je 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle (Abs. 2 lit. a). Indem sich die Baute mit ihrer Tiefgaragenerschliessung bis zu 6 m an die Bacheindolung des Steintobelbachs annähert, kommt sie unbestritten innerhalb des übergangsrechtlichen Gewässerraums zu liegen.

5.

Gemäss Art. 41c Abs. 1 GSchV dürfen im Gewässerraum nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde (im Gewässerraum) die Erstellung zonenkonformer Anlagen in dicht überbauten Gebieten (lit. a) oder ausserhalb solcher Gebiete auf einzelnen unüberbauten Parzellen innerhalb einer Reihe von mehreren überbauten Parzellen bewilligen (lit. a bis).

5.1

Gemäss der Praxis des Bundesgerichts ist für die Errichtung von Bauten im Gewässerraum eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV nur in Gebieten gerechtfertigt, die bereits so dicht überbaut sind, dass der Gewässerraum seine natürliche Funktion auch auf lange Sicht nicht erfüllen kann (BGE 143 II 77 E. 2.8; Urteil 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E. 4.3 mit Hinweis).

5.2

Eine sachgerechte Planung setzt einen genügend gross gewählten Perimeter voraus. Planungsperimeter ist - zumindest in kleineren Gemeinden - in der Regel das Gemeindegebiet. Dabei liegt der Fokus auf dem Land entlang des Gewässers. Der Verordnungsgeber wollte eine Anpassung des Gewässerraums bzw. Ausnahmebewilligungen vor allem in dicht überbauten städtischen Quartieren und Dorfzentren zulassen, die (wie Basel und Zürich) von Flüssen durchquert werden. In solchen Gebieten sollen die raumplanerisch erwünschte städtebauliche Verdichtung und die Siedlungsentwicklung nach innen ermöglicht und Baulücken geschlossen werden können. Dagegen besteht in peripheren Gebieten, die an ein Fliessgewässer angrenzen, regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums. Hier muss daher der minimale Raumbedarf des Gewässers (gemäss Art. 41a Abs. 2 und Art. 41b Abs. 1 GSchV) grundsätzlich respektiert und von nicht standortgebundenen Anlagen freigehalten werden (BGE 143 II 77 E. 2.7; 140 II 437 E. 5.1; 140 II 428 E. 7; vgl. auch Urteil 1C_331/2023 vom 25. April 2025 E. 4 mit Darstellung verschiedener Anwendungsbeispiele).

5.3

Im Weiteren haben das BAFU, das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) und die Konferenz der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren (LDK/CDCA) im Juni 2019 die "Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz" herausgegeben, die seit 2024 in aktualisierter Form vorliegt (publiziert unter www.bafu.admin.ch; nachfolgend: Modulare Arbeitshilfe). Sie enthält unter anderem eine Kriterienliste zur Bestimmung des dicht überbauten Gebiets u.a. gestützt auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts (Modul 3.2. - Nutzung des Gewässerraums - Siedlung Ziff. 2.1).

6.

6.1

Die Vorinstanz hielt insbesondere unter Verweis auf die Modulare Arbeitshilfe, Stand 2019, und die darin wiedergegebene bundesgerichtliche Rechtsprechung fest, dass es sich beim fraglichen Ort um ein dicht überbautes Gebiet handle und ein grosses raumplanerisches Interesse an der Nutzung der Bauparzelle bestehe. Das Baugrundstück sei umgeben von teils massiven Überbauungen und grenze nirgends an einen Grünraum. Es sei bestens erschlossen und liege in naher Distanz zur Kernzone, mit welcher das Quartier lückenlos baulich verbunden sei. Es liege keineswegs peripher innerhalb des Dorfes und der Ortsteil Rotkreuz als wichtigstes Siedlungsgebiet der Gemeinde Risch wachse rasant und sei aufgrund seiner geografischen Lage ein wichtiger Knotenpunkt und habe eine starke wirtschaftspolitische Bedeutung. Die Nachfrage nach Wohnraum sei ungebrochen und der Verdichtung nach innen sei auf jeden Fall gegenüber der Ausweitung von Bauzonen der Vorzug zu geben.

6.2

Die Beschwerdeführenden sind hingegen der Ansicht, die Umgebung der Bauparzelle sei zwar weitgehend überbaut, dies reiche aber nicht aus, damit das Gebiet als dicht überbaut i.S.v. Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV gelten könne. Das Grundstück befinde sich nicht in der Kernzone und auch nicht im Siedlungszentrum der Gemeinde Risch bzw. des Ortsteils Rotkreuz. Ebenso wenig befinde es sich in einer anderen Zone mit besonderen Bestimmungen zur Gewährleistung einer starken Verdichtung, sondern in der Wohnzone 3. In dieser gelte eine Ausnützungsziffer von 0,55, weshalb auch nicht von massiven Überbauungen gesprochen werden könne. Zudem grenze das Grundstück an einen Grünraum (Wald), durch welchen der Steintobelbach fliesse. Dessen Lauf sei mehrheitlich offen, insbesondere auch auf dem Grundstück der Beschwerdegegnerin, weshalb ohne Weiteres davon ausgegangen werden könne, dass der Gewässerraum seine natürliche Funktion voraussichtlich auf lange Zeit erfüllen könne. Diesen Aspekt habe die Vorinstanz gänzlich vernachlässigt und sich insgesamt von falschen Kriterien leiten lassen. Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Grundstück im dicht überbauten Gebiet liege, sei das angeführte Bevölkerungswachstum der Gemeinde, ihre geografische Lage und ihre wirtschaftspolitische Bedeutung unbeachtlich, wie auch die Nachfrage nach Wohnraum. Massgebend sei alleine die bestehende Dichte der Überbauung des fraglichen Gebiets.

Ohnehin könne gemäss Art. 41a Abs. 4 lit. a GSchV die Breite des Gewässerraums nur den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Hochwasserschutz gewährleistet sei. Diese Voraussetzung sei entgegen den Ausführungen der Vorinstanz nicht sichergestellt.

6.3

Das BAFU führt in seiner Stellungnahme aus, die Bauparzelle der Beschwerdegegnerin erfülle die Anforderungen an eine Parzelle in einem dicht überbauten Gebiet nicht. Die Parzelle liege weder in einem Kern- noch in einem Zentrumsgebiet, sondern in der locker überbauten Wohnzone W3. Diese grenze nicht an die Kernzone an und liege, bei Betrachtung des Gemeindegebietes, peripher. Auch wenn die Parzelle nicht direkt an Grünräume angrenze, befänden sich solche doch in unmittelbarer Nähe. So auf der gegenüberliegenden Seite der Küntwilerstrasse und unmittelbar beim Steintobelbach aufwärts. Wohnraumnachfrage, wirtschaftspolitische Bedeutung und Erschliessung seien keine Argumente für die Bestimmung von "dicht überbautem Gebiet". Die betreffende Wohnzone W3 sei weder Zentrums- noch Kernzone und auch kein Entwicklungsschwerpunkt gemäss kantonalem Richtplan. Folglich bestehe kein Interesse an einer Verdichtung.

Im Übrigen würden im vorliegenden Fall selbst bei Annahme eines "dicht überbauten Gebietes" überwiegende Interessen der Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV entgegenstehen. Das Hochwasserschutzprojekt Rotkreuz sei 2017 durch das BAFU beurteilt worden und in diesem sei aufgezeigt worden, dass eine offene Wasserführung des Steintobelbachs grundsätzlich möglich sei. Das Hochwasserschutzprojekt befinde sich noch in der Planungsphase und aktuell würden insbesondere Massnahmen am Steintobelbach auf Stufe Bauprojekt ausgearbeitet. Bei einer allfälligen Offenlegung solle der Steintobelbach im Bereich der Bauparzelle leicht in Richtung der geplanten Garageneinfahrt verlegt werden. In einer solchen Konstellation müsse das Baubewilligungsverfahren mit dem Verfahren der definitiven Gewässerraumfestlegung im Hochwasserschutzprojekt koordiniert werden, um widersprüchliche Entscheide zu vermeiden. Das BAFU verweist dazu auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung in den Urteilen 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E. 5.2 und 1C_453/2020,1C_693/2020 vom 21. September 2021 E. 8.6 nicht publ. in: BGE 148 II 198.

6.4

Die Beschwerdegegnerin bringt vor, gemäss der Modularen Arbeitshilfe seien dicht überbaute Gebiete nicht nur in grossen Agglomerationen oder städtischen Quartieren anzutreffen, sondern auch in Dörfern, z.B. in der Kernzone oder im Hauptsiedlungsgebiet. Das Baugrundstück sei der Wohnzone W3 zugeteilt, welche für verdichtetes Bauen mit Mehrfamilienhäusern vorgesehen sei. Der unterste Bachabschnitt von ca. 100 m Länge, an welchem auch die Bauparzelle liege, werde bereits von Bauten mit Bestandesschutz gesäumt, wodurch das "Bachbett" des schmalen Steintobelbachs fest definiert werde und der Gewässerraum des Steintobelbachs seine natürliche Funktionen auch auf lange Sicht nicht erfüllen könne. Das Grundstück befinde sich nicht an peripherer Lage, sondern in naher Distanz zur Kernzone, sei verkehrstechnisch optimal erschlossen und somit für eine bauliche Verdichtung prädestiniert. Schliesslich gelte es zu berücksichtigen, dass ohne Ausnahmebewilligung das Grundstück nicht zweckmässig bebaut werden könne.

6.5

Das Amt für Raum und Verkehr des Kantons Zug führt in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung des BAFU an, die Kernzone von Rotkreuz werde südlich von einer Wohnzone W4 umgeben, die sich in einer Distanz von nur 100 m zur Bauparzelle befinde. In der Wohnzone 4 könne die Ausnützung zudem mittels Bebauung um 20 % erhöht und ein zusätzliches Geschoss erstellt werden. Daraus folge, dass die Bauparzelle in unmittelbarer Nähe zum Zentrumsgebiet von Rotkreuz und keinesfalls peripher liege.

6.6

Wird der Betrachtungsperimeter auf die ganze Ortschaft Rotkreuz ausgelegt, so liegt die Bauparzelle einige hundert Meter vom Zentrum entfernt und damit in einem eher peripher gelegenen Gebiet, auch wenn dieses baulich lückenlos mit dem Zentrum von Rotkreuz verbunden ist. Schränkt man den Betrachtungsperimeter auf den Ortsteil Küntwil ein, liegt das Grundstück in unmittelbarer Nähe von Grünräumen. Es befindet sich weder in einer Zentrums- oder Kernzone noch in einem kantonalen Entwicklungsschwerpunkt, sondern in einer Wohnzone mit geringer Ausnützungsziffer und dementsprechend lockerer Überbauung. Wie bereits die Beschwerdeführenden erwähnt haben, ist die vorliegend bestehende weitgehende Überbauung nicht ausreichend, damit das Gebiet als dicht überbaut gilt (vgl. BGE 140 II 428 E. 7).

Wohnraumnachfrage, wirtschaftspolitische Bedeutung und Erschliessung sind zwar Argumente, die für eine Überbauung sprechen können. Für die Frage der Qualifikation eines Areals als "dicht überbautes Gebiet" sind diese aber nicht relevant. Nicht erstellt ist schliesslich, ob eine sinnvolle Nutzung des Grundstücks ohne Inanspruchnahme des Gewässerraums nicht möglich wäre. Zumindest die bestehende Baute geniesst Besitzstandsschutz (BGE 140 II 428 E. 8.2).

6.7

Insgesamt kommt das vorliegende Bauvorhaben angesichts der eher peripheren Lage und der bisherigen Überbauungsdichte - vor dem Hintergrund, dass der Begriff des dicht überbauten Gebiets als Ausnahme vom Grundsatz des Schutzes und der extensiven Nutzung des Gewässerraums gemäss Art. 36a GSchG restriktiv auszulegen ist (BGE 140 II 428 E. 7) - somit nicht in einem dicht überbauten Gebiet i.S.v. Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV zu liegen.

6.8

Aufgrund ihrer gegenteiligen Einschätzung betreffend der Lage der Bauparzelle hat die Vorinstanz nicht näher geprüft, ob die Ausnahmebewilligung allenfalls gestützt auf Art. 41c Abs. 1 lit a bis GSchV erteilt werden könnte.

6.8.1

Auch ausserhalb von dicht überbautem Gebiet können Situationen auftreten, bei denen die Freihaltung des Gewässerraums auf einzelnen unbebauten Parzellen entlang des Gewässers auch auf lange Sicht keinen Nutzen für das Gewässer bringen kann, weil die Raumverhältnisse für das Gewässer ohnehin aufgrund von bestehenden Anlagen mit Bestandesschutz auf lange Sicht beengt bleiben. Artikel 41c Absatz 1 lit. abis GSchV soll das Schliessen solcher Lücken ermöglichen (Urteile 1C_331/2023 vom 25. April 2025 E. 6.1;1C_540/2021 vom 9. August 2022 4.2;1C_481/2020 vom 3. November 2021 E. 6.4; vgl. Arbeitshilfe, a.a.O., Modul 3.2. - Nutzung des Gewässerraums - Siedlung Ziff. 2.2). Es handelt sich dabei vor allem um Siedlungsgebiete, die aufgrund ihrer peripheren Lage zum Hauptsiedlungsgebiet der Gemeinde nicht dem dicht überbauten Gebiet i.S.v. Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV zugeordnet werden können (Urteile 1C_331/2023 vom 25. April 2025 E. 6.1;1C_481/2020 vom 3. November 2021 E. 6.4; je mit Hinweis).

6.8.2

Anders als das fragliche Gewässer in Urteil 1C_331/2023 vom 25. April 2025 E. 6 ist der Steintobelbach bei der betroffenen Bauparzelle nicht bereits über eine längere Strecke eingeengt, weshalb nicht näher abgeklärt werden muss, ob der Bach längerfristig überhaupt seiner Funktion als Gewässer nachkommen kann. Eine Ausnahmebewilligung kommt auch unter diesem Gesichtspunkt nicht in Frage.

6.9

Da somit weder die Voraussetzungen von Art. 41c Abs. 1 lit. a noch lit. a bis GSchV erfüllt sind, braucht nicht näher geprüft zu werden, ob überwiegende Interessen der Erteilung der Ausnahmebewilligung entgegenstehen.

Immerhin ist mit dem BAFU darauf hinzuweisen, dass eine Pflicht zur Koordination einer Ausnahmebewilligung im übergangsrechtlichen Gewässerraum mit einem hängigen Hochwasserschutzprojekt besteht (Urteil 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E. 5.2, in: URP 2019 348), womit sich das vorinstanzliche Urteil nicht vertieft auseinandergesetzt hat. Überwiegende öffentliche Interessen, welche der Erteilung der Ausnahmebewilligung entgegenstehen, würden vorliegen, wenn im Gewässerraum an der betreffenden Stelle in absehbarer Zeit Gewässerschutzmassnahmen geplant wären, die durch das Bauvorhaben erschwert werden könnten (vgl. BGE 140 II 437 E. 6.2; Urteil 1C_253/2022 vom 21. August 2023 E. 6.3.2).

7.

7.1

Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Zug vom 8. Februar 2024 und die kantonale Bewilligung des Amtes für Raum und Verkehr des Kantons Zug vom 19. Dezember 2022 sowie die Baubewilligung der Gemeinde Risch vom 24. Januar 2023 sind aufzuheben.

7.2

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Die Angelegenheit ist zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der vorangegangenen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG).