1C_397/2007

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).

1.1

Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren betreffend die Entfernung einer bewilligungspflichtigen, ohne baurechtliche Bewilligung vorgenommenen Terrainveränderung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG).

1.2

Mit dem angefochtenen Entscheid wird kantonal letztinstanzlich auf die Abtragung der nicht bewilligten Aufschüttung im Ausmass von rund 7'000 m3 auf einer Fläche von rund 4'200 m² sowie auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in Bezug auf diese Aufschüttung verzichtet. Insoweit liegt ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Daran ändert nichts, dass mit dem angefochtenen Urteil noch nicht über den Rückbau der Wegverbindung zwischen Laufstall und Feldscheune entschieden wurde. Die im Entscheid der Regierung vom 9. Januar 2007 erwähnte allfällige Ergänzung des kommunalen Entscheids betrifft die Klärung der Verantwortlichkeit und der subjektiven Wiederherstellungspflicht der am Rekursverfahren vor der Regierung nicht beteiligten Y.________ AG. Diese Frage ist nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens, und sie stellt sich nur im Falle der Gutheissung der vorliegenden Beschwerden.

1.3

Im bundesgerichtlichen Verfahren nicht mehr umstritten ist die Bewilligung der ausserhalb der Bauzone vorgenommenen Aufschüttungen, sondern lediglich deren Beseitigung sowie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Rechtsgrundlage der Beseitigungsanordnung zur Wiederherstellung des früheren Zustands ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Art. 24 RPG (BGE 111 Ib 213 E. 6c S. 226; 129 II 321 E. 1.1 S. 324; 132 II 21; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 34 Rz. 17). Der Kanton St. Gallen ist gestützt auf Art. 34 Abs. 2 lit. c RPG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde berechtigt. Die Beschwerdeberechtigung des Bundesamts für Raumentwicklung ergibt sich aus Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 48 Abs. 4 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumplanung (Raumplanungsverordnung, RPV, SR 700.1).

1.4

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.

2.

Wie erwähnt ist im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zu prüfen, ob die auf Parzelle Nr. 1064 erfolgten Geländeveränderungen formell und materiell rechtswidrig sind. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, die Auffüllungen der Senken würden dem Zweck der Landwirtschaftszone widersprechen, weshalb dafür keine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG erteilt werden könne. Namentlich sei die Beseitigung der Mulden für die Steigerung der Bodenfruchtbarkeit nicht erforderlich gewesen und habe keine ins Gewicht fallende Auswirkungen auf das Betriebsergebnis. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG komme nicht in Frage. Mit den Aufschüttungen seien überdies der gesetzliche Waldabstand verletzt und ein Gewässer widerrechtlich überschüttet worden.

3.

3.1

Das Verwaltungsgericht prüfte sodann die angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Dazu hielt es ausdrücklich fest, dass der private Beschwerdegegner die Terrainveränderungen bösgläubig durchgeführt und auch den Gemeindeweg wider besseres Wissen verlegt habe. Den Eingriff ins Landschaftsbild erachtete es als erheblich, auch wenn dieser heute teilweise auf Grund der Überwachsung nicht mehr sichtbar sei; eine Geländesenke sei weitgehend aufgefüllt bzw. beseitigt worden und eine weitere Mulde werde durch einen künstlichen Damm durchschnitten. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der Erhaltung der für das Toggenburg charakteristischen Landschaftselemente, auch wenn im Einzelfall ohne Vorkenntnisse nicht festgestellt werden könne, ob am Geländeverlauf zwischen Laufstall und Wald Änderungen vorgenommen worden seien. Der Beschwerdegegner im bundesgerichtlichen Verfahren habe wider besseres Wissen und in schwerwiegender Weise gegen die Bauordnung verstossen, indem er das Terrain durch Ablagerung von Aushubmaterial im Umfang von rund 10'000 m3 eigenmächtig aufgefüllt habe. Von einer bloss geringfügigen Abweichung vom Erlaubten könne bei der sowohl formell als auch materiell rechtswidrigen Aufschüttung nicht mehr gesprochen werden. Hinzu komme, dass diesem Verfahren erhebliche präjudizielle Wirkung zukomme, zumal die Vorinstanz festgestellt habe, dass vermehrt Auffüllungen ausserhalb der Bauzone zu verzeichnen seien, welche die Bearbeitung des Geländes wohl erleichterten, ohne indessen für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig und damit zonenkonform zu sein. Somit bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den ursprünglichen Geländeverlauf bestmöglich wiederherzustellen. Die Wiederherstellungskosten für die rund 10'000 m3 würden sich zwar auf ungefähr 350'000 Franken belaufen. Weil der Betriebsinhaber aber zwei Baustopps missachtet und bösgIäubig gehandelt habe, müsse er in Kauf nehmen, dass seine finanziellen Interessen bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht oder nur in geringem Mass berücksichtigt würden.

3.2

Gleichwohl erachtete das Verwaltungsgericht die Rückführung des grösseren Teils des Bauaushubs (rund 7'000 m3) im Bereich zwischen Laufstall und Wald, den der private Beschwerdegegner auf einer Fläche von rund 4'200 m2 ablagern liess, als unverhältnismässig. Zur Begründung führte es an, dafür wären Hunderte von Lastwagenfahrten nötig, womit eine erhebliche Belastung der Umwelt und ein schwerer Flurschaden verbunden wären. lm Weiteren sei der Rückbau des Geländes unter dem Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes nicht zwingend. Insgesamt stünden die notwendigen Vorkehrungen zur Entfernung des unrechtmässig abgelagerten Materials und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Umwelt in einem Missverhältnis zum angestrebten Ziel.

Anders verhalte es sich lediglich mit dem 3,5 m hohen Damm, den der Betriebsinhaber zur Verbesserung der Wegverbindung zwischen Laufstall und Feldscheune errichtet habe. lm Zusammenhang mit dieser augenfäIligen und im Geländeverlauf massiv störenden Terrainveränderung seien knapp 3'000 m3 und damit weit weniger Material abgelagert worden als für die Auffüllung des Geländeabschnitts, der nördlich des Laufstalls gegen den Wald abfalle. Hinzu komme, dass diese örtlich konzentrierte Auffüllung auf Grund ihres Standorts im Bereich des Gemeindewegs 3. Klasse, der vom Laufstall zur Feldscheune führe, mit wesentlich weniger Aufwand abgetragen werden könne als diejenige, die sich auf rund 4'200 m2 abschüssigem Gelände verteile, und dass es möglich sei, das Material einfacher auf Lastwagen aufzuladen und abzuführen. Es sei deshalb mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar zu verlangen, dass der aufgeschüttete Damm abgetragen und der rechtmässige Zustand in diesem Bereich wiederhergestellt werde.

3.3

Der Kanton St. Gallen und das Bundesamt für Raumentwicklung halten den teilweisen Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für bundesrechtswidrig, weil er den im Raumplanungsrecht fundamentalen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet verletze. Nicht bewilligte bauliche Durchbrechungen dieses Prinzips müssten grundsätzlich rückgängig gemacht werden. Nur ausnahmsweise, bei geringfügigen Abweichungen oder besonders gewichtigen privaten Interessen könne von einer Wiederherstellung abgesehen werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.290/2004 vom 7. April 2005, E. 3.2). Angesichts der massiven Verletzung des Raumplanungsrechts bestehe ein entsprechend hoch zu gewichtendes öffentliches Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Dieses überwiege die geltend gemachten hohen Wiederherstellungskosten von über Fr. 300'000.-- und die von der Vorinstanz berücksichtigten negativen Umweltauswirkungen bei Weitem. Zudem sei den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit, der rechtsgleichen Behandlung in anderen ähnlichen Fällen und insbesondere der Präjudizwirkung besonderes Gewicht beizumessen. Die Behebung illegaler Terrainveränderungen würden regelmässig negative Umweltauswirkungen und allfällige vorübergehende Flurschäden nach sich ziehen. Werde jedoch in Fällen wie dem vorliegenden auf eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet, so sei der raumplanungsrechtliche Trennungsgrundsatz in Frage gestellt. Unrechtmässige Terrainveränderungen, die im Gelände nicht mehr leicht erkennbar seien, müssten von den Vollzugsbehörden künftig geduldet werden, wenn das angefochtene Urteil rechtskräftig werde. Damit würde der illegalen Deponierung von Bauschutt, dem Verlust von Kulturland und der unrechtmässigen Veränderung der Landschaft Vorschub geleistet, was nicht toleriert werden könne. Die Verhinderung einer solchen Entwicklung sei höher zu gewichten als die negativen finanziellen Konsequenzen für den privaten Beschwerdegegner und die Gefahr von vorübergehenden Flurschäden durch die Entfernung des aufgeschütteten Materials.

Der Kanton St. Gallen macht darüber hinaus geltend, der angefochtene Entscheid werde dazu führen, dass Aushubmaterial in grossem Stil ausserhalb der Bauzone illegal entsorgt werde, anstatt in die dafür vorgesehenen Deponien gebracht zu werden (Art. 22 sowie Anhang 1 der Technischen Verordnung vom 10. Dezember 1990 über Abfälle, TVA, SR 814.600). Die kantonalen Behörden hätten in den letzten Jahren grosse Anstrengungen unternommen, um die zunehmenden wilden Deponien von Aushubmaterial ausserhalb der Bauzone in den Griff zu bekommen und Missstände nachträglich zu bereinigen. Mehrere Streitfälle betreffend solche Geländeauffüllungen seien zurzeit noch hängig. Insgesamt herrsche heute im Kanton St. Gallen eine bewährte, bei den betroffenen Landwirten und Transportunternehmen bekannte und überwiegend anerkannte Praxis. Der Kanton habe inzwischen auch seine Deponieplanung, die in die Richtplanung eingeflossen sei, darauf abgestimmt. Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts führe dazu, dass die Deponieplanung weitgehend obsolet würde. Müsste künftig nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts bei grossen, nicht auf den ersten Blick erkennbaren Geländeauffüllungen grundsätzlich auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet werden, so würde ein eigentlicher Deponie-Boom ausserhalb der Bauzone einsetzen, womit die Durchsetzung der Bauordnung sowie des Raumplanungs- und Umweltrechts nicht mehr gewährleistet wäre.

3.4

Den Beschwerdeführern ist darin zuzustimmen, dass bei der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands den öffentlichen Interessen an einem ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungs- und des Umweltrechts ein massgebendes Gewicht zukommt. Äusserst gewichtige öffentliche Interessen sind die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 40 mit Hinweis; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, a.a.O., Art. 14 Rz. 7) und die Beachtung des Grundsatzes, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf dafür vorgesehenen Deponien abgelagert werden dürfen (Art. 30e Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz; USG; SR 814.01; Urteil des Bundesgerichts 1A.171/1994 vom 24. Februar 1995, in: URP 1995 S. 291 ff. und ZBl 96/1995 S. 519 ff.). Das Verwaltungsgericht hält die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für unverhältnismässig, weil angesichts des Ausmasses der widerrechtlichen Ablagerungen mit der Rückführung des Bauaushubs von rund 7'000 m3 ein zweites Mal eine erhebliche Belastung der Umwelt sowie weitere - allerdings vorübergehende - Flurschäden verbunden wären. Die finanzielle Belastung durch die erforderlichen Arbeiten zur Wiederherstellung hat das Verwaltungsgericht angesichts des mehrfach bösgläubigen Verhaltens des privaten Beschwerdegegners zu Recht als nicht ausschlaggebend bezeichnet (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f. mit Hinweis).

Mit der Belastung der Umwelt und den vorübergehenden Flurschäden nennt das Verwaltungsgericht öffentliche Interessen, die gegen die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sprechen können. Allerdings können solche Gründe grundsätzlich gegen jede Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in vergleichbaren Situationen angeführt werden. Je umfangreicher eine nicht bewilligte Umgestaltung ist, desto aufwändiger erscheint in der Regel auch die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und desto grösser sind die damit verbundenen kurzfristigen Nachteile für die Umwelt. Solche Gesichtspunkte können somit im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Wiederherstellungsmassnahmen nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die mit den Wiederherstellungsarbeiten verbundenen Nachteile sind den öffentlichen Interessen gegenüber zu stellen, welche für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sprechen. Ein Wiederherstellungsbefehl erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch die Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Die vom Beschwerdegegner bewusst eigenmächtig und ohne die erforderlichen Bewilligungen vorgenommenen Aufschüttungen stellen schwerwiegende Verletzungen des Raumplanungs- und des Umweltrechts dar (vgl. BGE 132 II 21 E. 6 S. 35 mit Hinweis). Bei der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet und beim Grundsatz, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf dafür vorgesehenen Deponien abgelagert werden dürfen, handelt es sich um grundlegende Prinzipien des Raumplanungs- und des Abfallrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann keineswegs als geringfügig eingestuft werden. Zudem ist das öffentliche Interesse an einem ordentlichen Vollzug des Bau-, Planungs- und Umweltrechts durch die Kantone und den Bund gebührend zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hat diesen gewichtigen öffentlichen Interessen im angefochtenen Entscheid offensichtlich zu wenig Rechnung getragen und die mit den Wiederherstellungsarbeiten verbundenen Nachteile zu stark gewichtet. Daran ändern auch die Ausführungen der Vorinstanz und des privaten Beschwerdegegners im bundesgerichtlichen Verfahren nichts.

Das Raumplanungs- und Abfallrecht des Bundes kann nur ordnungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet wird.

4.

Die vorliegenden Beschwerden sind somit gutzuheissen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist aufzuheben, soweit damit die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im Bereich des rund 4'200 m2 grossen Geländeabschnitts verneint wird.

Die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in Bezug auf den hier betroffenen Geländeabschnitt muss auf den vom Verwaltungsgericht angeordneten Rückbau der Wegverbindung zwischen Laufstall und Feldscheune abgestimmt werden. Das Verwaltungsgericht hat dem privaten Beschwerdegegner zur Einreichung eines Projekts für den Rückbau dieser Wegverbindung eine Frist von längstens sechs Monaten nach Rechtskraft seines Entscheids eingeräumt. Es erscheint angebracht, den privaten Beschwerdegegner ebenfalls zu verpflichten, bei der Gemeinde Wattwil innert sechs Monaten ein Projekt für den Rückbau der hier beurteilten Geländeauffüllung einzureichen, wie dies der Kanton St. Gallen beantragt.

Die teilweise Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat überdies zur Folge, dass die Gemeinde Wattwil nach dem Entscheid der Regierung des Kantons St. Gallen vom 9. Januar 2007 die Verantwortlichkeit und die subjektive Wiederherstellungspflicht der Y.________ AG zu prüfen hat und allenfalls den Entscheid ihrer Baukommission vom 29. September 2005 ergänzen muss.

Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind dem unterliegenden privaten Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 68 BGG).