Surveillance des marchés financiers (divers)

1.

1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1).

1.2 À teneur des art. 31 et 33 let. e LTAF en relation avec l’art. 54 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 2007 sur l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (LFINMA, RS 956.1), le Tribunal administratif fédéral est compétent pour juger des recours contre les décisions rendues par la FINMA. L’acte attaqué constitue une décision au sens de l’art. 5 al. 1 PA. Le tribunal de céans est donc compétent pour statuer sur le présent recours.

1.3 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, est spécialement atteint par la décision et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA).

1.4 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11 et 52 al. 1 PA), ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées.

Le recours est ainsi recevable.

2. La FINMA exerce la surveillance conformément aux lois sur les marchés financiers et à la LFINMA (art. 6 al. 1 LFINMA en relation avec l’art. 1 al. 1 let. d LFINMA). Elle a pour but de protéger les créanciers, les investisseurs ainsi que les assurés et d’assurer le bon fonctionnement des marchés financiers ; elle contribue ce faisant à améliorer la réputation et la compétitivité de la place financière suisse (art. 5 LFINMA ; cf. Message du 1er février 2006 concernant la loi fédérale sur l’Autorité fédérale de

surveillance des marchés financiers, FF 2006 2741, en particulier p. 2771 s.). Lorsqu’un assujetti enfreint la LFINMA ou une des lois sur les marchés financiers, ou si d’autres irrégularités sont constatées, la FINMA veille au rétablissement de l’ordre légal (art. 31 LFINMA). Dans le choix de la mesure à adopter dans une situation concrète, la FINMA dispose d’une importante marge de manœuvre (cf. ATF 135 II 356 consid. 3.1 ; arrêt du TF 2C_565/2010 du 14 avril 2011 consid. 4.1). Elle se conformera cependant aux principes généraux régissant toute activité administrative, ce qui implique notamment l’interdiction de l’arbitraire, le respect de l’égalité de traitement ainsi que les principes de la proportionnalité et de la bonne foi (cf. arrêt du TAF B-645/2016 du 17 septembre 2018, consid. 2).

3. Le recourant s’estime particulièrement atteint par les agissements de la banque et donc concerné par toute procédure d’enforcement que la FINMA pourrait mener à l’encontre de cette dernière. Par la voie de la dénonciation, il entend obtenir de la FINMA la constatation des manquements de la banque à ses obligations en matière d’activité irréprochable et, grâce à elle, rechercher cette banque en responsabilité civile dans le cadre d’une procédure basée sur l’art. 41 CO. Selon le recourant, son intérêt digne de protection réside dans le fait que, comme aucune relation contractuelle ne le lie à la banque, la qualité de partie constitue pour lui l’ultima ratio pour pouvoir la rechercher en responsabilité ou pour pouvoir atteindre le seuil de la preuve requis sous l’angle pénal. L’intérêt dont il se prévaut étant direct et concret, le recourant estime satisfaire aux conditions des art. 6 et 48 al. 1 PA et ainsi revêtir la qualité de partie. Finalement, le recourant accuse l’autorité inférieure de lui avoir refusé la qualité de partie du seul fait de son statut de « dénonciateur » sans, au préalable, avoir examiné la question de savoir s’il satisfaisait aux conditions de l’art. 48 PA.

Dans ses écritures, l’autorité inférieure explique que le simple fait de dénoncer des actes à l’autorité de surveillance ne suffit pas à conférer la qualité de partie ; encore faut-il que le dénonciateur puisse se prévaloir d’un intérêt digne de protection, lequel varie en fonction du droit concerné. L’autorité inférieure considère l’intérêt digne de protection dont se prévaut le recourant comme étant purement privé. L’autorité inférieure ajoute que le sentiment du recourant d’être lésé par le comportement de la banque ne suffit pas à lui conférer la qualité de partie à une éventuelle procédure d’enforcement. Au terme de son examen, l’autorité inférieure arrive à la conclusion que l’intérêt dont se prévaut le recourant ne suffit pas pour se voir octroyer la qualité de partie à une éventuelle procédure.

3.1

3.1.1 La procédure devant l’autorité inférieure se fonde sur la PA (art. 53 LFINMA). Selon l’art. 71 al. 1 PA, chacun peut dénoncer en tout temps à l’autorité de surveillance les faits qui appellent dans l’intérêt public une intervention d’office contre une autorité. Le dénonciateur n’a aucun des droits reconnus à la partie (art. 71 al. 2 PA). La dénonciation sert en premier lieu l’intérêt public dont l’État a pour mission de sauvegarder (cf. ATF 120 Ib 351, consid. 5 ; JAAC 62/1998 n° 24, consid. 4). Pour ce motif, l’autorité de surveillance est libre ou non de donner suite à une dénonciation et de décider des modalités de son action (cf. FRANÇOIS BELLANGER, Les principes constitutionnels et de procédure applicables en droit fiscal, in : les procédures en droit fiscal, 2015, p. 85 ; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 166 ss). Celui qui adresse une dénonciation à une autorité de surveillance, ou accomplit une démarche tendant à une intervention contre un tiers, n’acquiert pas de ce seul fait la qualité de partie (cf. ATF 139 II 279 consid. 2.3, JdT 2014 I p. 64 ; 135 II 145 consid. 6.1 ; 133 II 468 consid. 2 ; arrêt du TAF B-6737/2016 du 19 décembre 2016 consid. 1.6.3). Il ne suffit pas non plus que le dénonciateur soit « spécialement touché », ou concerné davantage que n’importe qui en raison d’une relation à l’objet de l’affaire particulière, étroite et digne d’être prise en considération ; un intérêt digne de protection est de plus exigé (art. 48 al. 1 let. c PA ; cf. ATF 139 II 279 consid. 2.3 ; 135 II 172 consid. 2.1 ; 134 II 120 consid. 2.1). Pour se voir reconnaître la qualité de partie, le dénonciateur doit remplir les conditions de l’art. 6 PA en lien avec l’art. 48 al. 1 PA (cf. ATAF 2010/29 consid. 1.2.2 ; 2009/1 consid. 3 ; 2008/15 consid. 3.2 ; OLIVIER ZIBUNG, in : Praxiskommentar

3.1.2 L’art. 6 PA prescrit qu’ont qualité de parties les personnes dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d’un moyen de droit contre cette décision. Il définit la qualité de partie à la procédure de première instance en relation avec la qualité de recourir au sens de l’art. 48 PA (cf. arrêt du TF 2C_518/2017 du 28 novembre 2017 consid. 4.2 ; arrêts du TAF B-5291/2018 du 14 mai 2020 consid. 1.3.1 ; A-3384/2019 du 13 février 2020 consid. 3.3.1). La jurisprudence rendue en application de l’art. 48 al. 1 PA considère comme intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l’annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière (cf. ATF 131 II 649 consid. 3 ; 121 II 39 consid. 2c/aa). L’intérêt digne de protection consiste ainsi en l’utilité pratique que l’admission du

recours apporterait au recourant en lui procurant un avantage de nature économique, matérielle, idéale ou autre, ou en lui évitant de subir un tel préjudice que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grande que l’ensemble des administrés. L’intérêt invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération au regard du droit fédéral déterminant (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 40 consid. 2.3 ; 133 II 468 consid. 1) ; tel ne sera pas le cas de celui qui n’est atteint que de manière indirecte ou médiate (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.2). Les circonstances concrètes du cas particulier s’avèrent essentielles s’agissant de déterminer s’il existe un intérêt digne de protection (cf. arrêt partiel du TAF C-2461/2013 du 29 janvier 2014 consid. 2.3).

3.1.3 Dans la jurisprudence rendue en matière de surveillance des banques et des marchés financiers, le Tribunal fédéral a souligné que la qualité d’investisseur ou de client d’une banque ne suffit pas à conférer automatiquement la qualité de partie ; bien plus, l’intéressé doit au moins rendre vraisemblable que ses droits d’investisseur ou de client sont concrètement mis en danger ou ont été violés et, partant, qu’il a un intérêt digne de protection à ce que les mesures sollicitées soient ordonnées (cf. arrêt du TAF B-42/2013 du 25 novembre 2015 consid. 2.1 ; arrêt partiel C-2461/2013 consid. 2.3). La procédure de surveillance de l’autorité inférieure poursuit un but de protection des intérêts publics (cf. supra consid. 2) et n’est pas destinée à soutenir certains investisseurs dans l’exercice de leurs prétentions civiles (cf. ATF 139 II 279 consid. 4.2 ; CARLO LOMBARDINI, La protection de l’investisseur sur le marché financier, 2012, p. 397). Elle n’a pas pour vocation d’exister en parallèle d’une action civile ou de soutenir une telle action. La FINMA ne peut pas statuer à la place des tribunaux civils sur une prétention civile de tiers à l’encontre d’une banque (cf. ATF 139 II 279 consid. 4.2 ; arrêt du TF 2A.230/1999 du 2 février 2000 consid. 9b). Le fait de se sentir directement lésé par le comportement d’un assujetti ne suffit en principe pas non plus à conférer la qualité de partie à une éventuelle procédure d’enforcement (cf. URS ZULAUF/DAVID W YSS et al., Finanzmarktenforcement, 2e éd. 2014, p. 105).

3.2 En l’espèce, le recourant considère remplir les conditions de l’art. 48 al. 1 let. b PA, à savoir qu’il serait personnellement atteint par une décision de l’autorité inférieure concernant la banque, puisque ce sont les manquements de cette dernière qui ont rendu impossible – à son avis – la

récupération d’une somme d’argent qu’il tient pour avoir indûment versée à un tiers, malgré un titre de mainlevée qu’il qualifie de définitif. En outre, il estime disposer d’un intérêt digne de protection au sens de l’art. 48 al. 1 let. c PA afin de pouvoir exercer ses droits : n’étant ni client, investisseur ou actionnaire de la banque, il explique n’avoir aucun autre moyen d’obtenir des informations de celle-ci. Or, même s’il fallait considérer que le recourant s’avérait spécialement atteint au sens de l’art. 48 al. 1 let. b PA, encore faudrait-il qu’il remplisse la condition cumulative de l’art. 48 al. 1 let. c PA et démontre un intérêt digne de protection. Cet intérêt consisterait, in casu, à ce que l’autorité inférieure ouvre une procédure d’enforcement à l’encontre de la banque et condamne cette dernière pour manquement à ses obligations liées au droit de la surveillance. Par intérêt digne de protection, on entend un motif suffisant pour que les tribunaux de la juridiction administrative se saisissent de la cause (cf. ATF 139 II 279 consid. 2.3). Sous cet angle, le recourant affirme de manière claire qu’il entend, grâce à la décision que rendrait l’autorité inférieure, établir la responsabilité civile de la banque dans le dommage qui lui aurait été causé. Il ne fait aucun doute que l’intérêt dont il se prévaut s’avère purement de nature privée. Or, conformément à la jurisprudence rappelée, la surveillance exercée par l’autorité inférieure poursuit un but de protection des intérêts publics et n’est pas destinée à soutenir les personnes intéressées dans leurs prétentions civiles. Il en découle que l’intérêt invoqué par le recourant ne saurait être qualifié de digne de protection pour justifier que l’autorité inférieure se saisisse de la cause. À défaut de qualité pour recourir, le recourant dispose donc uniquement de la possibilité de dénoncer les manquements qu’il invoque à l’autorité inférieure, sans disposer de la qualité de partie ni prétendre être informé des mesures prises (cf. ATF 139 II 279 consid. 4.2). Également au regard de la jurisprudence précitée, le sentiment du recourant d’avoir été directement lésé par le comportement de la banque ne suffit pas non plus à lui conférer la qualité de partie. Contrairement à ce qu’il affirme, le recourant ne remplit dès lors pas les conditions des art. 6 et 48 al. 1 PA.

Par ailleurs, la jurisprudence qu’il invoque, à savoir l’arrêt A-4974/2016 du 25 octobre 2016, ne lui est d’aucune aide. Cet arrêt relève du domaine de l’entraide administrative en matière fiscale et accorde la qualité de partie à une banque détentrice d’informations. Or, ledit arrêt a été rendu dans un domaine du droit différent et reposant sur les circonstances d’un cas d’espèce particulier qui ne peut pas être comparé à la situation du recourant. En effet, la banque concernée a obtenu la qualité de partie principalement en raison du risque de réputation encouru et du grand nombre de ses clients concernés et du risque que des procédures

similaires se produisent avec d’autres pays que celui visé dans ladite affaire. Cette situation ne saurait en aucun cas se voir comparée à celle du cas d’espèce de sorte que la jurisprudence invoquée ne s’avère pas susceptible de modifier l’appréciation exposée ci-dessus. Enfin, le grief du recourant reprochant à l’autorité inférieure de ne pas avoir examiné sa qualité de partie à l’aune des art. 6 et 48 PA s’avère, comme déjà démontré, manifestement infondé et ne lui est également d’aucune utilité.

3.3 Par conséquent, force est d’admettre que l’autorité inférieure n’a pas violé l’art. 48 PA et les principes applicables en matière de procédure de surveillance des marchés financiers en refusant au recourant la qualité d’être partie à toute procédure d’enforcement qu’elle pourrait ouvrir à l’encontre de la banque à la suite de sa dénonciation.

4. Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la décision entreprise ne viole pas le droit fédéral, ne relève pas d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.

5. Les frais de procédure comprenant l’émolument judiciaire et les débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1, 1ère phrase, FITAF).

En l’espèce, le recourant a succombé dans l’ensemble de ses conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s’élèvent à 1'500 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront, dès l’entrée en force du présent arrêt, prélevés sur l’avance de frais de 3'000 francs versée par le recourant en date du 27 décembre 2019. Le solde de 1'500 francs lui sera restitué dès l'entrée en force du présent arrêt.

Vu l’issue de la procédure, le recourant n’a pas droit à des dépens (art. 64 PA).