Protocoles de la Convention alpine versus Constitution fédérale. Une question de compatibilité

Texte déposé

Le Conseil fédéral publiera bientôt le message relatif à la ratification des protocoles de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine). Le protocole "Transports" - et plus particulièrement l'article 11 - pose des problèmes au regard des projets de construction autoroutiers dans l'Arc alpin. Il y est, en effet, précisé que "les Parties contractantes s'abstiennent de construire de nouvelles routes à grand débit pour le trafic transalpin".

Par rapport au droit interne, la réalisation de telles infrastructures se heurte déjà à des obstacles constitutionnels. De l'avis de nombreux juristes, une adaptation de l'article sur la protection des Alpes sera, par exemple, nécessaire, afin de réaliser la construction d'un deuxième tunnel au Saint-Gothard.

Si le protocole "Transports" de la Convention alpine était accepté par les Chambres fédérales, d'autres dispositions constitutionnelles pourraient entrer en contradiction avec des initiatives demandant la construction d'infrastructures routières. L'art. 139, al. 3, de la constitution précise, en effet, que "lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas .... les règles impératives du droit international, l'Assemblée fédérale la déclare totalement ou partiellement nulle". Dès lors, il est à craindre, si le protocole "Transports" est accepté par les Chambres, qu'une interprétation extensive de la notion de "règles impératives du droit international" entre en contradiction avec des initiatives populaires destinées à améliorer la fluidité du trafic routier transalpin.

Le Conseil fédéral est donc invité à répondre aux questions suivantes :

1. Comment interprète-t-il la notion de "règles impératives du droit international"?

2. Le protocole "Transports" de la Convention alpine ne risque-t-il pas d'entrer dans cette catégorie de règles juridiques ? Si tel était le cas, quelles seraient les bases légales nécessaires à la réalisation de nouveaux projets d'infrastructures routières ou à la construction de tunnels routiers alpins ?

3. Le Conseil fédéral est-il prêt à apporter des précisions à ce sujet dans le message relatif à la ratification des protocoles de la Convention alpine ?

Avis du Conseil fédéral

A titre d'exemple, rappelons que les travaux préparatoires concernant l'initiative populaire fédérale Avanti ont déjà permis d'examiner la question de la compatibilité des projets d'infrastructures routières dans l'Arc alpin avec les dispositions du protocole "Transports" ou avec l'article sur la protection des Alpes. Il est alors apparu que le protocole n'était pas plus restrictif que le droit suisse. Au contraire, il vient largement étayer une politique demandée par la population - puisque celle-ci a approuvé l'initiative populaire "pour la protection des régions alpines contre le trafic de transit" et a réaffirmé sa volonté à plusieurs reprises (approbation des NLFA, de la RPLP et du financement des transports publics) - et reconnue par l'Union européenne à la faveur de l'accord sur les transports terrestres.

Réponses aux différentes questions :

1. En vertu de l'article 53 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111), une norme impérative du droit international général (jus cogens) est une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n'est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère.

La Convention de Vienne n'énumère pas les normes du droit international répondant à cette définition (jus cogens). De manière générale, il s'agit de normes valables dans l'intérêt commun de tous les États et profondément ancrées dans la conscience juridique. Les obligations résultant du jus cogens valent toujours par rapport à l'ensemble de la communauté internationale et indépendamment des engagements des traités internationaux. Partant, un État ne peut se soustraire aux règles impératives en dénonçant ses liens contractuels. Ainsi, l'interdiction du recours à la violence entre les États, le noyau du droit international humanitaire et les interdictions en matière de violence et d'agression appartiennent sans conteste au droit impératif (cf. FF 1997 I 369).

La Convention alpine, ses huit protocoles d'application ainsi que le protocole "Règlement des différends" ne contiennent aucune obligation assimilable au jus cogens tel que décrit ci-dessus. Dès lors, il n'y a pas lieu de penser qu'une ratification des protocoles de la convention invaliderait des initiatives populaires, ceci en vertu de l'art. 139, al. 3, de la constitution, parce que ces dernières seraient contraires à certaines obligations découlant de la convention ou de ses protocoles.

Signalons également que l'article 5 de la constitution oblige la Confédération et les cantons à respecter le droit international. Cette disposition découle de la théorie moniste prépondérante en Suisse, en vertu de laquelle la norme de droit international fait partie intégrante de l'ordre juridique interne. Dans cette structure uniforme du droit, le droit international prime en principe sur le droit national. L'acceptation d'une initiative populaire contraire aux obligations internationales contractées par la Suisse - et donc susceptible d'être jugée non conforme au droit international - obligerait celle-ci à dénoncer l'accord international concerné ou à en demander la modification aux parties contractantes.

2. La Convention alpine et ses protocoles sont des traités internationaux. En les ratifiant, la Suisse en accepte les obligations inhérentes, qui deviennent déterminantes pour elle au sens de l'article 5 de la constitution. Dès lors, la réalisation de nouveaux projets routiers ou de tunnels qui contreviendraient à l'énoncé du protocole "Transports" obligerait la Suisse à solliciter de ses partenaires une modification dudit protocole, ou sinon à dénoncer ce dernier. A défaut, elle devrait répondre de ses obligations internationales vis-à-vis des autres Parties contractantes.

A maintes reprises, nous avons souligné que l'initiative populaire Avanti, qui vise notamment la construction d'une seconde galerie au Saint-Gothard, était compatible avec le protocole "Transports"; en effet, il s'agit d'aménager une route à grand débit pour le trafic transalpin et non d'en construire une nouvelle. En revanche, l'initiative est contraire au droit constitutionnel actuel, notamment à l'article sur la protection des Alpes (art. 84 al. 3 cst.).

3. Nous venons de transmettre le message relatif à la ratification des protocoles de la Convention alpine. Il ne paraît pas nécessaire de le compléter étant donné que les dispositions en matière de procédure et relatives à l'entrée en vigueur, à la dénonciation et à la modification du traité sont inscrites à l'article 1er alinéas 2 et 3, ainsi qu'aux articles 10ss. de la convention.

Réponse du Conseil fédéral.