Budget 2004

Résumé

Message du 26 septembre 2003 concernant le budget de la Confédération suisse pour l'an 2004.

Situation initiale

Le compte financier boucle avec un déficit de 3 466 millions. Les causes de cette détérioration prononcée sont directement imputables aux recettes. Afin de ne pas affaiblir davantage l'activité économique déjà morose, le Conseil fédéral propose de réduire par étapes le déficit structurel existant actuellement.

Hors besoins financiers exceptionnels de 1,1 milliard liés à d'anciennes charges (dont le financement de la prévoyance professionnelle des professeurs EPF et des agents de la Poste), les dépenses atteindront 51,4 milliards. Ce montant tient compte du blocage des crédits, qui permet d'économiser 230 millions. Ainsi, les dépenses affichent une progression de 0,6 %, légèrement inférieure au taux de renchérissement (0,7 %) prévu. Autrement dit, les dépenses inscrites au budget de la Confédération pour 2004 seront stabilisées en termes réels grâce aux premiers effets du programme d'allégement budgétaire 2003 et au blocage des crédits, de sorte qu'un des deux objectifs budgétaires du Conseil fédéral sera atteint.

Pour l'année 2004, les dépenses consacrées à la prévoyance sociale affichent le taux de croissance le plus élevé, soit 4,4 %. Cela s'explique en premier lieu par l'augmentation des charges en matière d'assurance invalidité, d'assurance-chômage, d'assurance-maladie, de prestations complémentaires de l'AVS/AI et d'aide aux réfugiés en Suisse. Parmi les grands groupes de tâches, la formation et la recherche fondamentale enregistrent également, conformément aux priorités fixées par le Conseil fédéral, un taux de croissance supérieur à la moyenne, à savoir 3,0 %, en raison de l'accroissement des moyens destinés universités et aux hautes écoles, à la recherche fondamentale et à la formation professionnelle. Les dépenses pour les relations avec l'étranger augmenteront plus que la moyenne, notamment du fait des efforts accrus en matière d'aide au développement et de relations politiques. Enfin, les groupes de tâches défense nationale et agriculture connaîtront eux aussi une augmentation des dépenses liée en particulier à la défense nationale militaire et aux paiements directs. En ce qui concerne les dépenses consacrées au trafic, en particulier aux transports publics ainsi qu'à l'aviation et à la navigation spatiale, la croissance sera supérieure à la moyenne. Le recul des dépenses en matière de finances et impôts s'explique exclusivement par la réduction des parts de tiers aux recettes de la Confédération, découlant de la révision à la baisse des prévisions de recettes ; en revanche, le service de la dette est à l'origine d'une augmentation des dépenses.

Pour l'an 2004, les recettes totales de la Confédération sont estimées à un peu moins de 48 milliards. Elles diminuent ainsi de presque trois milliards par rapport au budget 2003 ; cette baisse traduit principalement le fait que le budget 2003 apparaît actuellement surestimé au vu des pertes de recettes d'origine structurelle, de la morosité de la conjoncture et de la chute des Bourses qui s'est prolongée jusqu'au printemps 2003. Le manque à gagner touche notamment l'impôt fédéral direct, l'impôt anticipé, les droits de timbre et la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. Les produits de la TVA, principale source de recettes de la Confédération, et de l'impôt sur les huiles minérales stagnent au niveau du budget 2003. En termes de pourcentage, le seul excédent notable de recettes provient de l'impôt sur le tabac, dont le taux a augmenté au 1er octobre 2003. Pour ce qui est des recettes non fiscales, leur produit ne va pas évoluer.

Les hypothèses macroéconomiques sur lesquelles se fonde le budget sont les suivantes : une croissance économique de 1,0 % en termes réels, une inflation se chiffrant à 0,7 % et une légère hausse des taux d'intérêt. Comme le programme d'allégement budgétaire 2003 n'exercera ses effets que progressivement à partir de 2004, la politique budgétaire de la Confédération - y compris les prêts accordés à l'assurance-chômage et l'évolution du fonds pour les grands projets ferroviaires - sera encore légèrement expansive en 2004, année encore difficile du point de vue économique. L'effet modérateur ne commencera qu'en 2005, alors que l'économie devrait se trouver dans une nouvelle phase de reprise.

Délibérations

Au Conseil des États, le rapporteur de la commission, Hans-Rudolf Merz (RL, AR), a fait remarquer que la situation désastreuse des finances fédérales était due principalement à l'effondrement de la conjoncture et donc des recettes. Les problèmes importants s'expliqueraient par des facteurs extraordinaires tels que le financement de la prévoyance professionnelle des professeurs d'EPF et du personnel de Skyguide ou la recapitalisation de la sécurité aérienne. Merz a souligné que la marge de manoeuvre de la commission était très limitée, surtout en raison des économies décidées dans le cadre du programme d'allégement. Pierre-Alain Gentil (S, JU) s'est ensuite livré à une critique du budget, en déplorant notamment le " corset " du frein à l'endettement et en indiquant que, flanqué de mesures d'économie, il devenait procyclique. Cette dernière critique a toutefois été rejetée par le conseiller fédéral Kaspar Villiger, qui a estimé qu'elle n'était pas recevable. Il a expliqué que ce budget tenait bien compte de la morosité de la conjoncture. L'arrêté fédéral concernant le budget a finalement été adopté en l'état à l'unanimité. Il prévoit un excédent de dépenses d'environ 4,8 milliards de francs ; y sont toutefois comprises des dépenses extraordinaires d'un montant d'environ 1,1 milliard de francs, non soumises au frein à l'endettement. En tenant compte également du blocage des crédits décidé dans le cadre du programme d'allégement, le déficit de l'année suivante s'établirait à quelque 3,5 milliards, soit un montant conforme au frein à l'endettement.

Le débat au Conseil national a débuté par l'examen d'une proposition de renvoi de Josef Zisyadis

(-, VD), qui a expliqué que d'autres pays pratiquaient une politique moins rigoureuse et a plaidé en faveur de recettes supplémentaires. Les écologistes et la gauche ont également critiqué la politique de rigueur envisagée. Hildegard Fässler (S, SG) a fait valoir que le meilleur moyen d'assainir les finances fédérales consistait à faire appel à un nombre nettement plus important de contrôleurs fiscaux et surtout à encourager une croissance saine. Se plaçant dans une perspective différente, les partis bourgeois ont également critiqué le budget. Bruno Zuppiger (V, ZH) a souligné que la dette s'établirait à fin 2004 à un niveau record de 128 milliards de francs. C'est la raison pour laquelle il a exigé, au nom de l'UDC, de réduire les dépenses de 500 millions de francs. Si les représentants des groupes du PRD et du PDC ont manifesté d'importantes inquiétudes concernant le budget, ils ont fini par accepter de le soutenir. La proposition de renvoi a finalement été rejetée, par 109 voix contre 26. Lors de la discussion par article, la Chambre basse s'est ralliée sur tous les points à la majorité de la commission. Les propositions du groupe de l'UDC portant sur des réductions de crédit dans des domaines tels que le personnel, les biens et les services, la culture ou l'asile ont toutes été rejetées. La riposte s'est traduite par un rejet des propositions de la gauche visant à réduire les crédits destinés au Département de la défense et à l'organisation du World Economic Forum (WEF) ou à augmenter les crédits destinés par exemple à l'indemnisation du trafic combiné. Par ailleurs, le blocage des crédits a été relevé de 1,5 à 2 %, contrairement à la volonté de la gauche et des Verts, mais aussi du Conseil fédéral.

En revanche, le Conseil des États a continué de s'opposer à un tel relèvement. Le rapporteur de la commission, Hans Lauri (V, BE), a fait valoir que même sans relever ce taux, le déficit déterminant d'environ 3,5 milliards de francs continuait d'être conforme aux prescriptions du frein à l'endettement, puisque se situant 24 millions de francs en deçà du seuil prévu. Ce point mis à part, la Chambre haute s'est contentée, dans le cadre de l'élimination des divergences, d'adapter certains chapitres budgétaires en fonction du programme d'allégement 03. S'agissant des autres véritables divergences, qui portaient sur des montants moins élevés, le Conseil des États s'est rallié au Conseil national.

Par la suite, le Conseil national a adopté lui aussi les modifications apportées par le Conseil des États au programme d'allégement 03. Le blocage des crédits est resté un point controversé. Une minorité de la commission conduite par Bruno Zuppiger (V, ZH) a souhaité constituer une réserve un peu plus importante et de maintenir le taux de 2 %. La majorité de la commission a cependant fini par s'imposer : ainsi, le taux de blocage des crédits est maintenu à 1,5 % (ou à 0,75 % pour les chapitres déjà concernés par les mesures d'économie), et les domaines tels que l'agriculture, les transports, l'éducation et la défense ne seront pas touchés à nouveau.