Relations germano-suisses. Bilan et perspectives

Texte déposé

Après la guerre, les relations germano-suisses ont évolué de façon extrêmement positive, ce qui a favorisé la prospérité économique dans les deux pays. La Suisse, surtout pendant l'ère Kohl, a trouvé en l'Allemagne un soutien fiable pour le développement de ses relations bilatérales et pour la représentation de ses intérêts nationaux au sein de l'Union européenne. Les excellentes relations entre les deux États ont créé des conditions propices à la collaboration régionale et aux échanges économiques de part et d'autre de la frontière. Malheureusement, les récentes discussions sur l'accord aérien, sur le trafic de transit, sur la fiscalité de l'épargne et sur le secret bancaire ont ébranlé ces relations, traditionnellement bonnes.

Vu les liens commerciaux très étroits qu'entretiennent la Suisse et l'Allemagne et le rôle que joue l'Allemagne dans le cadre des négociations bilatérales entre la Suisse et l'UE, il est dans l'intérêt de notre pays que les deux États conservent de bonnes relations. L'Allemagne est de loin notre premier partenaire commercial et le pays qui draine le plus gros volume d'investissements directs suisses ; mais elle a aussi une grande influence sur le développement des relations - excellentes, jusqu'alors - entre les régions situées de part et d'autres de la frontière. Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels effets les discussions récentes ont-elles eu, selon lui, sur les relations germano-suisses ? Dans quelle direction pense-t-il que ces relations vont évoluer ?

2. Le Conseil fédéral est-il prêt à élaborer une stratégie d'ensemble qui prenne en compte les intérêts commerciaux de la Suisse en Europe, et d'y présenter en particulier les perspectives qu'offre la collaboration avec l'Allemagne ?

3. Quelles actions de politique extérieure analogues à celles qui ont été menées avec la France (intensification des relations franco-suisses) envisage-t-on d'engager pour consolider les relations bilatérales avec l'Allemagne malgré des divergences sur certaines questions ?

4. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre par ailleurs pour créer les conditions d'une meilleure collaboration entre les régions frontalières ?

5. Le Conseil fédéral n'est-il d'avis, comme moi, qu'il faudrait, au-delà des contacts au sein des organes spécialisés, développer les contacts au niveau politique, notamment dans la planification et la coordination des transports (transports routiers, transports ferroviaires et transports aériens ?)

Avis du Conseil fédéral

1. Les relations bilatérales entre la Suisse et la République fédérale d'Allemagne sont excellentes et étroites. Elles reposent notamment sur d'intenses échanges transfrontaliers au niveau politique, économique, social, scientifique et culturel. Ces dernières années, de nombreuses questions relevant des relations bilatérales et de voisinage ont pu être réglées en parfaite entente. L'étroite coopération avec l'Allemagne dans l'affaire des otages européens dans le Sahara méridional, qui a duré de fin février à août 2003, constitue un exemple d'actualité pour l'excellente collaboration germano-suisse. Les trois pays concernés (Allemagne, Suisse, Pays-Bas) ont convenu en juin de mener une action commune. Cette procédure a prouvé toute son efficacité.

Mais pour ce qui est du problème des couloirs d'approche et de décollage de l'aéroport de Zurich, aucune solution satisfaisante n'a été trouvée à ce jour.

Les mesures unilatérales adoptées par l'Allemagne ont eu de graves conséquences économiques pour la compagnie aérienne Swiss et l'aéroport de Zurich. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a demandé, le 10 juin 2003, à la Commission européenne d'examiner la compatibilité des restrictions de vol imposées par l'Allemagne avec l'Accord bilatéral sur le transport aérien, en particulier sous l'angle de la proportionnalité de ces dispositions.

La décision que rendra la commission sur cette plainte clarifiera la situation juridique. Le Conseil fédéral estime qu'une telle clarification est nécessaire pour ouvrir la voie à un règlement approprié, en coopération avec l'Allemagne, de la question des procédures d'approche de l'aéroport de Zurich.

La Suisse et l'Allemagne sont d'accord sur le fait que l'esprit de bon voisinage doit prévaloir pour que ce problème puisse être réglé au mieux. Le Conseil fédéral reste convaincu de la nécessité de poursuivre le dialogue avec l'Allemagne. Le 26 juin 2003, M. Moritz Leuenberger, conseiller fédéral, et le ministre allemand des transports, M. Manfred Stolpe, ont eu des entretiens à Berlin. À cette occasion, ils ont décidé d'un commun accord que l'Allemagne différerait l'application des nouvelles restrictions annoncées par l'Allemagne pour le 10 juillet 2003, concernant les approches de l'aéroport de Zurich par le sud de l'Allemagne, et qu'elle l'échelonnerait de sorte à laisser suffisamment de temps à la Suisse pour compenser ces restrictions par d'autres procédures d'approche.

2./3. Les principes stratégiques appliqués par la Suisse à l'égard de l'Allemagne sont contenus dans le Rapport sur la politique extérieure 2000, qui stipule que l'ensemble de nos relations avec les pays voisins doit revêtir "une importance déterminante".

Mise en oeuvre/instruments :

Dans le droit fil de cette position stratégique, le Conseil fédéral s'est donné pour tâche de tenir compte de l'importance extraordinaire de l'Allemagne, en ce sens qu'il ne cesse d'améliorer les fondements contractuels des relations entre les deux pays, renforce la présence institutionnelle de la Suisse en Allemagne, consolide et encourage les contacts officiels et officieux à tous les niveaux :

Un réseau de plus de 200 accords bilatéraux constitue la base de nos relations régulières et très étroites avec notre voisin. Entrés en vigueur en juin 2002, les sept accords sectoriels entre la Suisse et l'UE ont un effet des plus bénéfiques sur les relations germano-suisses. Le Conseil fédéral est confiant que les négociations "Bilatérales II" avec l'UE aboutiront prochainement. La volonté marquée par la Suisse de travailler en coopération avec l'UE sur les dossiers de la fiscalité de l'épargne et du secret professionnel du banquier a été appréciée par l'UE, notamment par l'Allemagne.

Les "Bilatérales I et II" constituent pour la Suisse un instrument pour consolider et renforcer encore les liens très étroits qu'entretiennent les deux pays et, en particulier, défendre nos intérêts économiques hors de nos frontières. L'Allemagne est traditionnellement notre premier partenaire commercial dans le monde. Par ailleurs, la Suisse se place au sixième rang des investisseurs étrangers en Allemagne. Du point de vue géographique, les investissements directs de la Suisse se concentrent dans le sud du pays, mais la Suisse occupe aussi une place importante parmi les investisseurs étrangers dans les nouveaux Länder. Les entreprises helvétiques emploient quelque 212 500 personnes en Allemagne.

• Notre présence diplomatique et consulaire en Allemagne représente le cadre institutionnel des relations bilatérales. En plus de leurs tâches spécifiques, notre ambassade de Berlin et nos six consulats généraux travaillent aussi en étroite coordination pour améliorer la sauvegarde de nos intérêts économiques et présenter une image cohérente de la Suisse en Allemagne. Ils bénéficient pour ce faire de l'appui de Présence Suisse, surtout que cette organisation déploie en Allemagne l'un de ses programmes prioritaires. L'ouverture à Stuttgart, en 2002, du "Swiss Business Hub Germany" a permis de tenir compte des besoins particuliers des PME suisses en Allemagne. La présence officielle de la Suisse dans ce pays se traduit enfin par de nombreux partenariats entre institutions privées, notamment en matière de formation et de culture, mais aussi entre des villes et des communes suisses et allemandes.

• Les contacts prennent aussi la forme de visites régulières à l'échelon du parlement, du gouvernement et de l'administration. C'est ainsi que M. Pascal Couchepin, président de la Confédération, s'est rendu en visite officielle à Berlin en avril 2003 pour y avoir des entretiens avec le président Johannes Rau et le chancelier Gerhard Schröder. Outre les mécanismes de consultation mis en place, comme la réunion ministérielle trilatérale entre la Suisse, l'Allemagne et l'Autriche dans le domaine économique et financier, ou la réunion de sept pays dans le domaine de la sécurité intérieure, des entretiens bilatéraux annuels ont lieu à Berne et à Berlin au niveau des ministres des affaires étrangères et des secrétaires d'État, discussions qui prennent place aussi en marge des réunions multilatérales. Le Conseil fédéral est conscient de l'importance croissante de ces contacts. Le rôle de l'Allemagne réunifiée en Europe et dans le monde, qui va de pair avec une sollicitation croissante de ce pays sur la scène internationale, fait que la Suisse occupe aujourd'hui une place un peu moins importante dans l'ordre des priorités politiques de l'Allemagne. Le Conseil fédéral salue de ce fait la création de groupes d'amitié interparlementaires, qui constitue un moyen appréciable de consolider les relations bilatérales.

Perspectives :

Le Conseil fédéral considère toujours l'approfondissement des relations germano-suisses, à tous les niveaux et dans tous les domaines, comme l'une des composantes prioritaires de notre politique extérieure.

Cette volonté s'applique à la coopération menée avec l'Allemagne au niveau bilatéral, mais aussi dans le cadre d'organisations internationales comme l'ONU, l'OSCE ou le Conseil de l'Europe. La Suisse cherche à resserrer sa coopération avec l'Allemagne comme avec d'autres États sur le plan multilatéral, en particulier dans les domaines de la promotion de la paix, du droit international humanitaire et de la promotion des droits de l'homme, définis comme des objectifs de sa politique étrangère dans le Rapport sur la politique extérieure 2000. À l'initiative de la Suisse, les deux pays ont décidé de mener un dialogue sur l'ONU afin d'améliorer la coordination et l'ancrage de la politique suisse aux Nations Unies.

4. Depuis le rejet en votation populaire de l'adhésion à l'EEE, et dans le contexte de la mondialisation, la Suisse porte un intérêt croissant à la coopération transfrontalière, considérée comme un volet de notre politique d'intégration. Depuis le début des années nonante, le fondement contractuel de la coopération interrégionale s'est en conséquence élargi et approfondi, le nombre de commissions transfrontalières s'est accru et leur activité s'est professionnalisée.

La coopération transfrontalière - cette "petite politique extérieure" - repose entièrement sur les initiatives des cantons. Il appartient à ces derniers d'évaluer et de réaliser les projets qui leur paraissent utiles pour la coopération régionale transfrontalière. La Confédération ne peut que créer des conditions-cadres appropriées, par exemple en accordant son soutien financier à Interreg III de l'Union européenne. La troisième phase (2000-2006) de l'initiative Interreg, lancée en 1989, encourage non seulement la coopération transfrontalière directe. mais aussi des projets de coopération de plusieurs pays dans des régions contiguës, si bien que tous les cantons suisses peuvent aujourd'hui profiter de cet instrument.

Lorsque le Conseil fédéral le juge utile et nécessaire, il pratique une politique visant à développer les bases juridiques propres à renforcer les conditions-cadres de la coopération transfrontalière des cantons (voir le rapport du Conseil fédéral du 7 mars 1994 sur la coopération transfrontalière et la participation des cantons à la politique extérieure, FF 1994 II 604).

C'est ainsi que la Suisse a ratifié en 1998, dans le cadre du Conseil de l'Europe, le Protocole additionnel de la Convention-cadre européenne de 1980 sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (Convention de Madrid). Les principales dispositions de ce texte concernent le droit des collectivités territoriales de passer des accords de coopération transfrontalière, les effets juridiques des décisions prises dans le cadre de ces accords et la personnalité juridique des organismes en charge de cette coopération. Le 27 mai 2003, le Protocole No 2 de la Convention de Madrid est entré en vigueur pour la Suisse. Il étend le champ d'application à la coopération entre régions de différents États parties n'ayant pas de frontière commune (coopération interterritoriale). L'Accord de Karlsruhe, qui contient des dispositions détaillées sur la coopération au niveau des communes, était quant à lui entré en vigueur en 1997 déjà. Le champ d'application de cet accord conclu avec l'Allemagne, la France et le Grand-Duché du Luxembourg par le Conseil fédéral agissant au nom des cantons de Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie et Jura a été étendu en 2002 au canton de Schaffhouse. Le 20 septembre 2002, une déclaration commune des gouvernements suisse et allemand sur des zones industrielles communes, en particulier pour soutenir le projet de parc industriel transfrontalier de Jestetten (D)/Neuhausen (SH), a été signée. Enfin, en 2000, les gouvernements suisse, allemand et français ont conclu l'Accord de Bâle sur la coopération transfrontalière dans la région du Rhin supérieur, lequel a remplacé l'Accord de Bonn de 1975 et placé la coopération sur des bases modernes.

5. Ces dernières années, le développement rapide du trafic, le besoin accru de développement et d'interconnexion des voies de communication terrestres ainsi que la politique suisse de transfert du trafic de la route vers le rail ont rendu plus nécessaire que jamais la coordination internationale des politiques en la matière. Cette nécessité a été prise en compte dans l'Accord sur les transports terrestres conclu entre la Suisse et l'UE. Le "Memorandum of Understanding" signé récemment à Locarno par les ministres des transports de la Suisse, de l'Allemagne, des Pays-Bas et de l'Italie exprime de manière emblématique leur volonté politique d'améliorer et de faciliter ensemble le trafic, en particulier à travers le corridor ferroviaire nord-sud, qui joue un rôle clé dans notre politique de transfert de la route vers le rail.

Au surplus, il existe une convention entre le chef du DETEC et le ministre des transports de la République fédérale d'Allemagne en vue de garantir la capacité de l'accès à la nouvelle ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (NLFA), qui est entrée en vigueur le 2 juin 1998 à la suite d'un échange de notes. Un comité de pilotage a été constitué pour réaliser les objectifs de cette convention.

Il existe en outre plusieurs organismes de coordination au niveau bilatéral. Sur le plan régional, le dialogue sur la politique des transports se déroule dans le cadre de diverses instances comme la Conférence du Rhin supérieur, la Commission du Haut-Rhin ou la Conférence internationale du lac de Constance. Ces organisations exercent des fonctions d'impulsion, de coordination et de mise en oeuvre ; elles ont aussi pour rôle, à l'échelon local, de détecter à un stade précoce les problèmes liés aux transports et de les désamorcer.

Réponse du Conseil fédéral.