Banque BZ. Vérification des garanties présentées par Martin Ebner

Texte déposé

En mai 2003, le financier Martin Ebner et sa femme ont pris le contrôle de la BZ Bank. Aux termes de la loi sur les banques (art. 3 al. 2c et 2cbis), les personnes chargées d'administrer et de gérer une banque, de même ceux qui détiennent une participation qualifiée, doivent jouir "d'une bonne réputation et présenter toutes garanties d'une activité irréprochable".

Or, M. Ebner est sous le coup de diverses procédures pénales, en Suisse et à l'étranger, au motif pour d'initié (Pirelli, Danzas, etc.). Il a, de plus, fait perdre beaucoup d'argent à des milliers d'investisseurs et à des dizaines de caisses de pensions dans le cadre de ses opérations financières. Au regard des principes supérieurs régissant l'économie et du bon fonctionnement du marché, on est amené par conséquent à se demander si des acteurs de ce type ne devraient pas être empêchés d'exercer une activité bancaire.

S'agissant du cas Ebner et de l'examen des garanties légales requises pour l'exercice d'une activité bancaire, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. La Commission fédérale des banques a-t-elle vérifié les garanties présentées par M. Ebner lorsque celui-ci a pris une participation qualifiée dans la BZ Bank en mai 2003 ? Dans l'affirmative, quand cette vérification a-t-elle eu lieu ? Dans le cas contraire, pourquoi y a-t-on renoncé ?

2. Le Conseil fédéral n'est-il pas également d'avis qu'au nom du bon fonctionnement et de l'intégrité du marché financier, des banquiers comme Martin Ebner devraient être écartés des affaires afin de les empêcher de nuire à nouveau en proposant des affaires risquées aux investisseurs ?

3. Ne pense-t-il pas comme nous que l'intérêt public et économique exige que les financiers douteux soient mis à l'écart à temps et préventivement des activités bancaires et financières au stade de la vérification des garanties, avant qu'on en arrive à une condamnation pénale et à des préjudices financiers au détriment des investisseurs ? L'utilité de la vérification des garanties ne réside-t-elle pas précisément dans le fait que la Suisse ne dispose que d'un faible arsenal juridique réprimant le délit d'initié, ce qui explique pourquoi personne n'a encore été condamné à ce titre, en Suisse ?

4. Le cas Ebner et celui du groupe BZ a fait couler beaucoup d'encre dans la presse spécialisée, en Suisse et à l'étranger. A supposer que les garanties légales requises de M. Ebner et de ses collaborateurs n'aient pas fait l'objet d'une vérification, n'est-il pas à craindre que la réputation de la place financière suisse et la confiance dans la surveillance des marchés financiers n'en soient affectées ? Ne serait-on pas tenté de penser que la Suisse cherche à protéger un financier et des opérations financières douteuses ?

Avis du Conseil fédéral

1. Comme elle l'a confirmé à plusieurs reprises dans ses réponses aux médias, la Commission fédérale des banques (CFB) n'a pas vérifié, dans le cadre d'une procédure formelle, si M. Martin Ebner présentait les garanties d'activité irréprochable exigées des actionnaires des banques lorsqu'il a pris une participation qualifiée directe dans la BZ Bank en mai 2003. Avant cette prise de participation déjà, M. Ebner devait présenter cette garantie, vu qu'il contrôlait indirectement la banque par l'intermédiaire du groupe BZ. Étant donné que M. Ebner avait toujours respecté son engagement personnel à agir de telle sorte que les problèmes du groupe n'entraînent aucun préjudice pour les créanciers et les investisseurs de la banque et qu'aucune transaction avec des sociétés ou des personnes proches n'aille à l'encontre des intérêts de la banque, il n'y avait pas lieu de procéder à une vérification de cette qualité.

2. La loi sur les banques (RS 952.0 ; LB) et la loi sur les bourses (RS 954.1 ; LBVM) contiennent des dispositions claires concernant les exigences posées aux actionnaires d'une banque ou d'un négociant en valeurs mobilières ainsi qu'aux personnes responsables agissant en leur nom, afin notamment de sauvegarder la bonne réputation de la place financière suisse. Selon la loi sur les banques, l'autorité de surveillance peut en particulier suspendre l'exercice du droit de vote d'une personne physique ou morale qui a des participations qualifiées dans une banque, si cette personne ne donne pas la garantie que son influence n'est pas susceptible d'être exercée au détriment d'une gestion prudente et saine de la banque (art. 23 al. 1er en relation avec l'art. 3 al. 2 let. c LB). Par ailleurs, les personnes chargées d'administrer et de gérer une banque doivent jouir d'une bonne réputation et présenter toutes garanties d'une activité irréprochable (art. 3 al. 2 let. c LB). En outre, conformément à la loi sur les bourses, le négociant en valeurs mobilières, ses collaborateurs responsables et les actionnaires principaux doivent présenter toutes garanties d'une activité irréprochable (art. 10 al. 2 let. d LBVM). Autant la loi sur les banques que la loi sur les bourses exigent que les institutions soumises à la surveillance de la CFB répondent en permanence aux conditions d'octroi de l'autorisation d'exercer leur activité. Si la CFB apprend que des violations de la loi sur les banques ou de la loi sur les bourses ou d'autres irrégularités ont été commises, elle prend les dispositions nécessaires au rétablissement de l'ordre légal et à la suppression des irrégularités (art. 23 al. 1er et 23 al. 1er LB ; art. 35 al. 3 LBVM).

L'activité de M. Martin Ebner en tant que banquier et personne détenant une position-clé au sein de sociétés d'investissement qui ne sont pas soumises à la surveillance de la CFB n'a donné jusqu'à présent aucune raison de remettre en cause les garanties d'activité irréprochable qui étaient exigées de lui en sa qualité d'actionnaire de la BZ Bank. M. Ebner présenterait par ailleurs aujourd'hui encore ces garanties en tant qu'organe dirigeant de cette banque.

3. La CFB n'est pas liée par les résultats d'enquêtes pénales dirigéee contre une personne devant offrir des garanties. C'est à elle seule qu'il incombe de décider, dans le cadre du mandat que lui confère la loi, de la pertinence, du moment et des modalités d'une vérification, effectuée par le biais d'une procédure formelle, des garanties offertes par un responsable ou un actionnaire d'une institution jouissant de l'autorisation d'exercer son activité. Lorsqu'une enquête pénale est ouverte, la CFB peut bien entendu, et elle le fait en pratique, mener sa propre enquête pour des raisons relatives à sa mission de surveillance si elle soupçonne des délits d'initiés ou des manipulations de cours. Mais l'autorité de surveillance n'est pas tenue d'attendre, le cas échéant, les résultats de l'enquête pénale.

L'examen des garanties d'une activité irréprochable vise à tenir à l'écart des postes à responsabilité d'un établissement des personnes qui en raison de leur caractère, de leurs qualifications professionnelles, de leur comportement illicite ou de leurs négligences ne semblent pas convenir. Il doit cependant en tout cas exister un lien entre le fait incriminé et l'activité de responsable exercée ou envisagée.

Dans le cas de M. Ebner, on ne saurait contester qu'une erreur de décision stratégique faite au niveau du groupe BZ contrôlé par lui et ses partenaires a mené à d'énormes pertes sur les marchés des actions suite à la chute des cours. Cependant, le groupe BZ n'étant pas une société cotée en bourse, aucun actionnaire public n'a été touché. Cette affaire a avant tout lésé les époux Ebner, les autres actionnaires privés de leur entourage et quelques banques actives au niveau international qui avaient injecté des crédits dans le groupe. Un échec économique survenu en dehors de l'activité bancaire qui n'est pas dû à un comportement illégal ou contraire aux bonnes moeurs ne saurait être une raison suffisante pour contester à une personne les garanties qu'elle offre en termes de qualifications et de qualités personnelles. Pour ce qui est des pertes subies par des actionnaires publics et des investisseurs institutionnels sur leurs placements dans les sociétés de participation cotées en bourse gérées par le groupe BZ (les sociétés "Visions"), il faut noter que ces placements ne se distinguent pas fondamentalement des placements directs dans les titres de participation détenus par les sociétés "Visions". Il s'agissait pour l'essentiel de placements effectués auprès de grandes entreprises cotées en bourse dont les actionnaires ont tous été touchés dans la même mesure par la chute du cours. On ne saurait tenir un seul acteur pour responsable des énormes fluctuations de prix survenues sur le marché des actions.

Une autre question est de savoir si les instruments de placement et les sociétés de participations ne devraient pas être soumis à une surveillance prudentielle. Ainsi, la commission d'experts "Forstmoser" instituée par le Conseil fédéral a proposé, dans le cadre de la révision totale de la loi sur les fonds de placement, de soumettre également à la surveillance de la CFB l'ensemble des formes de placements collectifs de capitaux. Le Conseil fédéral part du principe que le projet pourra être mis en consultation au début de 2004.

Conformément à une pratique qui a fait ses preuves, la CFB pose aux établissements soumis à sa surveillance, à leurs organes directeurs et à leurs actionnaires des exigences plus élevées en matière de comportement loyal sur les marchés que celles découlant des normes du Code pénal en ce qui concerne les affaires de délits d'initiés et de manipulation de cours (art. 161 et 161 CP). La procédure que suit la CFB lorsqu'elle examine le comportement sur le marché des établissements assujettis, des personnes devant offrir les garanties d'une activité irréprochable au sein de ceux-ci ainsi que des personnes y possédant une participation qualifiée, est plus sévère que celle dont disposent les autorités de poursuite pénale, et a également un effet préventif.

En 2002, la CFB a examiné le comportement de M. Ebner en ce qui concerne les ventes de titres de l'entreprise Pirelli. Elle est arrivée à la conclusion qu'il n'y avait pas de comportement abusif sur les marchés méritant une sanction au sens de la législation sur la surveillance. En septembre 2003, une procédure pénale a abouti à l'acquittement de M. Ebner, accusé de délit d'initié sur des titres de l'entreprise Pirelli. Selon le juge, l'acquittement ne résultait pas de l'insuffisance notoire de la formulation de l'état de fait du délit d'initié dans la législation pénale, mais était dû au fait qu'on n'avait pu constater aucun acte illicite de la part de M. Ebner.

4. Le Fonds monétaire international (FMI) a publié en juin 2002 le rapport final sur les résultats de l'évaluation du secteur financier ("Financial Sector Assessment Program") qu'il avait effectué dans plusieurs pays, dont la Suisse en 2001. Le FMI est d'avis que la Suisse possède un système de surveillance bien développé et efficace et qu'elle satisfait largement aux normes internationales en matière de surveillance des banques, des bourses et des marchés, ainsi que dans le domaine de la lutte contre le blanchiment d'argent.

Cependant, le rapport final du FMI énumère également quelques possibilités d'amélioration, telles que la mise en place d'une autorité de surveillance indépendante sur le plan du fonctionnement et des ressources ainsi que le renforcement de la surveillance par le biais de l'élargissement du catalogue de sanctions dont dispose la CFB. Cela signifie entre autres des possibilités accrues pour la CFB de sanctionner les abus perpétrés sur le marché. Le FMI propose de revoir la disposition actuellement en vigueur sur l'assistance administrative pour renforcer la collaboration existant entre la CFB et les autorités de surveillance étrangères. Enfin, le FMI salue les efforts entrepris pour créer une autorité de contrôle intégrée des marchés financiers.

Le 30 novembre 2001, le Conseil fédéral a mis sur pied une commission d'experts présidée par le professeur Ulrich Zimmerli, pour effectuer les travaux législatifs découlant du rapport final du groupe d'experts "Surveillance des marchés financiers" (rapport Zufferey). Dans son premier rapport de juillet 2003, la commission d'experts a publié des propositions concernant la création d'une autorité de surveillance intégrée des marchés financiers. Le 15 octobre 2003, le Conseil fédéral a décidé que ce rapport ferait l'objet d'une procédure de consultation. La commission d'experts se penchera dans un deuxième temps sur le rapport de la CFB d'avril 2003 portant sur les sanctions et sur les propositions d'augmenter le nombre et la portée des sanctions dans le domaine de la surveillance des marchés financiers.

Réponse du Conseil fédéral.