Guerre économique des Etats-Unis contre la Suisse?

Texte déposé

1. De l'aveu même de leurs autorités, certaines des mesures que les États-Unis ont mises au point, il y a fort longtemps, et qui frappent à présent tout particulièrement la place financière suisse peuvent être considérées comme partie intégrante d'une "guerre économique". Le Conseil fédéral partage-t-il cette opinion ?

2. Le 26 octobre 1981, le procureur général de la Confédération a présenté un avis de droit à l'organisme de contrôle des banques des États-Unis (dans l'affaire SEC contre la Banca della Svizzera Italiana). Il y exposait que, en droit suisse, une violation du secret bancaire n'était pas punissable si les autorités intéressées avaient mis l'établissement concerné en état de nécessité, par exemple en lui infligeant une astreinte journalière très élevée, en le menaçant de lui retirer sa licence ou en soumettant son directeur à une astreinte par corps. Quel est l'avis du Conseil fédéral à ce propos ?

3. Se fondant sur la protection des données et la protection des libertés individuelles, le Conseil fédéral avait déclaré ne pas avoir l'intention d'émettre des passeports ou d'autres pièces de légitimation qui permettent une lecture automatisée. Est-il exact qu'il est revenu sur la promesse faite au Parlement en raison, notamment, des pressions exercées par les États-Unis ?

4. Que compte faire le Conseil fédéral pour assurer qu'à l'avenir les dispositions législatives suisses relatives à la protection des données et au secret bancaire ne puissent être contournées, voire être réduites à néant, ni par le biais des pièces de légitimation permettant une lecture automatisée ou de la correspondance par poste et télécommunication, ni par le biais d'accords extra-parlementaires ni même, en violation de l'article 271 du Code pénal, par le biais d'accords de caractère purement privé avec les autorités fiscales des États-Unis ou d'autres autorités de ce pays (p. ex. dans le cas des accords dits de l'"intermédiaire qualifié" entre les banques suisses et l'administration fiscale des États-Unis et dans le cas des accords sur les données concernant les passagers entre Swiss et l'Administration fédérale de l'aviation des États-Unis)?

5. Est-il exact que les requêtes, exigences et ingérences des autorités des États-Unis dans des domaines relevant de notre souveraineté, le plus souvent en invoquant les dangers du terrorisme, peuvent cacher des objectifs totalement incompatibles avec notre dignité et nos intérêts ? En raison même de cette lutte intense contre le terrorisme, ne faut-il pas faire preuve d'une extrême prudence quand des requêtes discriminant les personnes selon leur nationalité nous sont adressées ? Est-il en outre exact que les détenteurs d'un passeport suisse courent un danger de discrimination par rapport aux citoyens britanniques, canadiens et américains, par exemple, s'ils sont appelés à se rendre aux États-Unis pour des raisons professionnelles ou pour les affaires, notamment pour ce qui concerne l'exigence d'une pièce de légitimation permettant une lecture automatisée, puisque ces papiers doivent rendre accessibles aux autorités concernées des données biométriques ainsi que d'autres données personnelles protégées ?

6. Le Conseil fédéral n'est-il pas d'avis que la dignité et les intérêts de la Suisse nécessitent de mettre en oeuvre de manière résolue et avec la dernière énergie tous les moyens juridiques et politiques propres à empêcher toute discrimination et tout abus sur notre territoire et de ne pas favoriser de tels abus par nos faits et gestes ? En tant qu'amis du peuple américain, ne sommes-nous pas en outre tout particulièrement tenus de défendre nos valeurs communes, énoncées par le Congrès des États-Unis dans sa Déclaration du 30 octobre 1985, contre toute intrigue interne et externe et contre tout phénomène de mode et à user de tout moyen nécessaire à la disposition d'un État souverain, y compris de réactiver et appliquer les traités existants, par exemple le Traité du 25 novembre 1850 conclu entre la Confédération suisse et les États-Unis d'Amérique du Nord (RS 0.142.113.361) et de mobiliser et équiper en conséquence des cadres de milice spécialement choisis ?

7. Que compte faire le Conseil fédéral pour la sauvegarde des intérêts de nos concitoyens et de notre État, mis en péril par la présente situation ?

Avis du Conseil fédéral

1. Les relations économiques et financières entre les États-Unis et la Suisse sont substantielles et connaissent globalement un développement favorable. Se basant sur un cadre contractuel dense, elles sont promues par des contacts officiels suivis au plus haut niveau et coordonnées au sein de la Commission économique bilatérale (JEC). Le Conseil fédéral est d'avis que ces relations bilatérales ne sont ombragées d'aucun problème majeur, même si notamment la place financière suisse est touchée par un certain nombre de mesures de sécurité - renforcées au lendemain du 11 septembre 2001, de portée mondiale et de nature légitime - prises par le gouvernement américain au titre de la lutte contre le terrorisme et le crime économique organisé.

2. Le Conseil fédéral s'est déjà exprimé en 1982 sur la question de savoir si une injonction à violer le secret bancaire émise par une autorité étrangère à l'encontre d'une banque suisse justifierait l'état de nécessité pour la banque concernée (interpellation Robbiani 81.577). Dans sa réponse, le Conseil fédéral a indiqué qu'il incombait en première ligne aux tribunaux de juger de l'applicabilité de la disposition sur l'état de nécessité du Code pénal suisse (art. 34 CP, SR 311.0). Il a en outre précisé que des menaces de sanctions disproportionnées de la part d'autorités étrangères à l'encontre d'entreprises ou de personnes qui ont refusé la divulgation d'un secret protégé par la législation suisse pouvaient violer la souveraineté de la Suisse à double titre : premièrement, par la tentative de contraindre des personnes placées sous la juridiction de la Suisse à violer le droit suisse et, deuxièmement, par la tentative d'empêcher le juge suisse, par l'instauration d'un état de nécessité, d'appliquer nos prescriptions en matière de sauvegarde du secret. En 1982, le Conseil fédéral ne s'est pas rallié à la supposition faite par l'ancien juge fédéral Hans Walder (voir l'avis de droit du 26 octobre 1981 évoqué) selon laquelle la menace d'infliger des amendes élevées ou de retirer la licence bancaire fondait l'état de nécessité, et aujourd'hui également, il ne voit aucun motif de le faire. Afin de mieux protéger les entreprises et les personnes suisses aux États-Unis contre de telles menaces, le Conseil fédéral a conclu un "Memorandum of Understanding" avec le gouvernement américain en 1987, suite aux expériences faites dans le cas Marc Rich (1983-1985). En cas d'apparition d'un conflit de juridiction, il convient ainsi de rechercher le dialogue et d'adopter une attitude de retenue lors de la prise de mesures de contrainte unilatérales (FF 1988 II 401ss.). Depuis lors, il n'y a plus eu d'incident grave comparable.

3. La création de passeports permettant une lecture automatisée répond à une recommandation de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI ) et non pas à une exigence formulée par les États-Unis. Les autorités américaines ont uniquement prescrit que seuls les détenteurs d'un passeport lisible par machine seront exemptés de l'obligation de visa pour entrer aux États-Unis à partir du 26 octobre 2004. L'introduction du passeport suisse permettant une lecture automatisée a été approuvé par le Parlement par l'adoption de la loi fédérale du 22 juin 2001 sur les documents d'identité des ressortissants suisses.

En ce qui concerne l'exigence formulée par les États-Unis d'intégrer des données biométriques dans les documents d'identité, le Conseil fédéral a demandé au Département fédéral de justice et police de réaliser une étude de faisabilité sur les aspects juridiques, financiers, organisationnels et techniques d'une telle mesure d'ici à l'été 2004. Ce n'est qu'une fois que le Conseil fédéral aura connaissance de tous les éléments qu'il décidera de la procédure à suivre.

4. Les accords dits de l'intermédiaire qualifié ("Qualified Intermediary Agreement") font partie de la procédure américaine pour le dégrèvement de l'impôt américain à la source que les États-Unis ont accordé dans les Conventions de double imposition (CDI). Les revenus du capital générés aux États-Unis et versés à des personnes résidant dans un État ayant conclu une CDI avec les États-Unis jouissent en effet d'une réduction de l'impôt à la source (en général à 15 % sur les dividendes et à 0 % sur les intérêts), tandis que, selon le droit interne des États-Unis et en l'absence d'une CDI, ces revenus sont frappés d'un impôt de 30 %. Or, ces CDI ont été exploitées de façon abusive : en acquérant des titres par le truchement de banques établies dans des pays ayant conclu avec les États-Unis une CDI particulièrement avantageuse en la matière, des individus s'octroyaient des réductions d'impôt auxquelles ils n'avaient pas droit. Pour remédier à ce "treaty shopping" qui lui faisait perdre plusieurs centaines de millions de USD par année, le fisc américain (Internal Revenue Service, IRS) a réaménagé, à partir du 1er janvier 2001 et à l'échelle mondiale, son système de réduction de l'impôt à la source sur les revenus du capital générés sur le territoire américain. Désormais, il faut présenter un formulaire W-8BEN ("Certificate of Foreign Status of Beneficial Owner") pour bénéficier du taux d'impôt réduit prévu par une CDI. Faute de formulaire, le taux de 30 % s'applique. Une exception permet toutefois à un intermédiaire établi dans un pays connaissant des règles "know your customer" agréées par l'IRS de conclure un accord d'intermédiaire qualifié (QI). Un tel accord permet au débiteur américain d'appliquer la déduction d'impôt et autorise la banque à transférer à ses clients les avantages prévus dans une CDI conclue par les États-Unis. Les dispositions d'un accord QI assurent que l'identité d'un client ne doit jamais être dévoilée sans son accord. En contrepartie, un intermédiaire qualifié doit veiller à ce que des ressortissants américains et des résidents des États-Unis, qui sont assujettis à l'impôt américain sur leur revenu mondial, ne puissent investir dans des titres américains que lorsqu'ils sont disposés à s'identifier vis-à-vis du fisc américain. Cette procédure américaine de dégrèvement ne peut pas être considérée comme un élément dirigé contre la Suisse, puisqu'elle s'applique au plan mondial. De plus, l'introduction du système des QI a amélioré la capacité concurrentielle de la place financière suisse en permettant aux banques de répercuter directement la réduction pour leurs clients ayant qualité à solliciter un abattement de l'impôt à la source en vertu d'une CDI. Il ne constitue en outre nullement une atteinte au secret bancaire puisqu'il n'implique aucune transmission de l'identité des bénéficiaires de la réduction d'impôt sans l'accord de ces derniers.

Aucun accord n'a été conclu entre la compagnie aérienne Swiss et les autorités américaines concernant l'accès aux données sur les passagers. S'il est juste qu'un tel accès est exigé par les États-Unis, les contacts à ce propos ont lieu en première ligne au niveau des autorités. Le Conseil fédéral s'emploie à trouver une solution qui tienne compte des exigences en matière de protection des données.

5. Le Conseil fédéral a pleinement conscience de la portée de la lutte contre le terrorisme. Il est dans l'intérêt de la Suisse de collaborer dans ce domaine avec d'autres États, notamment aussi avec les États-Unis, dans le cadre fixé par la législation suisse. Les autorités suisses n'ont pas constaté en la matière l'existence de mesures discriminatoires dirigées contre des ressortissants suisses. Dans le domaine du trafic de tourisme, la Suisse est un des 27 pays qui bénéficie de l'exemption de l'obligation de visa dans le cadre du "Visa Waiver Program (VWP)". Les mesures exigées par les États-Unis pour la lecture automatisée des passeports ne sont nullement unilatérales, mais concernent tous les membres du VWP à égale mesure. Sur la question des données biométriques, la Suisse s'engage au niveau multilatéral (Organisation de l'aviation civile internationale, OACI) pour la recherche d'une solution uniforme pour tous les États et conforme aux dispositions en matière de protection des données de notre pays.

6. La Suisse défend depuis toujours ses intérêts vis-à-vis des États-Unis en s'appuyant sur un vaste réseau de traités, y compris le traité d'amitié de 1850. En cas de conflits de juridiction, des solutions ont régulièrement pu être trouvées (cf. réponse au ch. 2). Les relations d'amitié qui lient nos deux pays ainsi que les instruments juridiques à disposition du Conseil fédéral ont permis de répondre par des mesures appropriées à d'éventuels empiètements, en particulier de la justice américaine.

7. En ce qui concerne les États-Unis, il convient de faire connaître à temps les intérêts de la Suisse et de défendre clairement nos positions, notamment en appliquant le principe de la réciprocité et en soutenant les positions de notre pays de manière conséquente aussi dans les forums multilatéraux. Les relations avec les États-Unis, qui se sont intensifiées au cours des dernières années dans de nombreux domaines, doivent être entretenues et, dans la mesure du possible, renforcées. La confiance ainsi gagnée et la proximité avec les pôles de décision américains nous permettent par ailleurs de réagir rapidement à des développements inattendus et constituent pour la Suisse une bonne assurance pour l'avenir.

Réponse du Conseil fédéral.