Nouvelle orientation des assurances sociales *

Texte déposé

J'invite le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

• Que pense-t-il de la tendance décrite dans le développement de la présente interpellation ?

• Est-il d'avis que la partie surobligatoire de la sécurité sociale, qui assure dans une large mesure la protection de la population, peut être abandonnée à la loi du marché ?

• Envisage-t-il de modifier la législation afin que la partie surobligatoire de la sécurité sociale soit au moins en partie soumise à des critères sociaux ?

• Au vu du changement de cap des assureurs privés, n'envisage-t-il pas de créer des institutions publiques ou d'augmenter les compétences de celles qui existent, afin de faire valoir la solidarité dans la protection des assurés ?

• Quelles mesures entend-il prendre afin d'éviter, à tout le moins, que les entreprises les plus exposées aux risques soient privées de fait de la possibilité de s'assurer ?

Développement

Depuis la seconde moitié des années 1990, le fossé se creuse entre la partie obligatoire et la partie facultative ou surobligatoire de la sécurité sociale. La continuité est rompue. Les critères de la partie obligatoire ne sont plus appliqués aux prestations surobligatoires. Séparées du giron de la sécurité sociale, celles-ci sont peu à peu phagocytées par la loi du marché et le droit privé.

Le premier acte du divorce s'est joué dans le domaine de l'assurance-maladie. Les assurances complémentaires sont passées sous le joug du droit privé (loi sur le contrat d'assurance, LCA). Tout le monde se souvient encore de l'impact de ce changement de cap sur les personnes âgées. On ne compte plus celles qui, après avoir payé leurs primes pendant des années, ont été contraintes à renoncer à une couverture pour chambre privée ou demi-privée devenue trop chère. Les indemnités journalières pour perte de gain en cas de maladie ont connu la même dérive. Ce n'est plus la LAMal qui s'applique, mais la LCA, avec de tels dysfonctionnements que les entreprises sont de plus en plus nombreuses à partager les préoccupations des assurés.

Il ne faut pas non plus passer sous silence l'évolution déplorable de la prévoyance professionnelle, domaine dans lequel la partie surobligatoire a également été séparée de la partie obligatoire, notamment en ce qui concerne le taux de conversion et le taux d'intérêt minimal. Cette approche a pour effet de soustraire une large part de la prévoyance professionnelle à l'influence du droit social, d'autant plus que les primes de risque sont fixées selon les critères du droit privé.

Ce changement de cap est le fruit d'une volonté délibérée des compagnies d'assurance. Ses répercussions, partiellement masquées par les modifications législatives et les récents bouleversements économico-financiers, doivent être examinées de près, car elles sont loin d'être anodines sur le plan social. Les assureurs se sont engagés sur une nouvelle voie, abandonnant aussi souvent que possible le terrain du droit social pour emprunter celui du droit privé, bien qu'ils agissent dans un secteur aux implications sociales évidentes. Même les assurances mutualistes (caisses-maladie) ont diversifié leurs activités et se sont lancées avec enthousiasme dans les secteurs relevant du droit privé.

Les compagnies d'assurance ont changé leur fusil d'épaule dans le domaine de la sécurité sociale. La partie surobligatoire est désormais régie par le droit privé. Cette révolution a des répercussions dans les secteurs non obligatoires, comme celui des indemnités journalières en cas de maladie, mais également dans les domaines ou les parties obligatoires et facultatives coexistent, comme la LAMal ou le deuxième pilier. La sécurité sociale est donc en grande partie soumise au droit privé et aux lois du marché et du profit.

La situation est catastrophique. La couverture des risques n'est plus gouvernée par la solidarité. Il arrive même que les assureurs refusent de couvrir les catégories les plus exposées, comme les entreprises comptant des employés en incapacité de travail ou celles de branches où le risque d'incapacité de travail est élevé. Le but même de l'assurance, qui est de couvrir les risques par leur répartition aussi large que possible, et les principes qui doivent la guider, notamment dans le secteur social, tels que la solidarité entre les différents niveaux de risques, sont ainsi bafoués. Les entreprises et les assurés sont pénalisés, la crédibilité des assurances sociales est minée, et le capital de confiance dont bénéficiaient ces institutions est sérieusement entamé. L'exemple de la prévoyance professionnelle le montre bien. La composante facultative joue un rôle important qu'il ne faut surtout pas sous-estimer. Elle représente près des deux tiers du deuxième pilier.

La nouvelle pratique des compagnies d'assurance menace les objectifs de la politique sociale dans des secteurs où leur rôle est capital. Les dispositions en vigueur doivent impérativement être réexaminées puisqu'elles ne protègent manifestement plus les assurés.

Avis du Conseil fédéral

1. En général

L'AVS, la prévoyance professionnelle et l'assurance-maladie constituent les principaux volets des assurances sociales. Le premier pilier de la prévoyance-vieillesse, à savoir l'AVS, financé par répartition, vise à garantir le minimum vital. Outre la prévoyance vieillesse, l'AVS poursuit expressément divers objectifs de solidarité. Le deuxième pilier, à savoir la prévoyance professionnelle, vise, conjointement avec le premier pilier, à permettre aux retraités de conserver le niveau de vie auquel ils étaient habitués. Le deuxième pilier est financé par capitalisation, et il ne poursuit pas d'objectifs explicites de répartition. Dans le système de capitalisation, la formation de l'épargne dépend de manière significative du produit des intérêts. L'avoir de vieillesse et par conséquent la rente de vieillesse des assurés s'accroissent proportionnellement au produit des intérêts. Ce produit est calculé en tenant compte de la future évolution de l'économie, il n'est donc pas prévisible avec certitude. La solvabilité des systèmes de prévoyance ne dépend pas seulement de leur mode de financement, mais aussi de l'évolution économique.

2. Prévoyance professionnelle

À l'occasion de l'introduction de la LPP, la prévoyance professionnelle a été scindée en une partie obligatoire, marquée par les principes du droit des assurances sociales, et en une partie surobligatoire, axée sur le droit privé. Dans le domaine obligatoire, des prescriptions minimales garantissent les droits des assurés, tandis que dans le domaine surobligatoire les employeurs et les salariés peuvent définir, en principe, librement les dispositions contractuelles. L'employeur doit pouvoir décider quels plans de prévoyance il entend proposer à son personnel et négocier avec les institutions de prévoyance. Cette liberté exige cependant que les paramètres soient fixés de manière à garantir l'équilibre financier et à ne pas générer à long terme une réduction des prestations surobligatoires convenues ou des primes disproportionnées par rapport aux possibilités financières des employeurs et des salariés. Cet aspect a des conséquences sur le calcul des primes ainsi que sur le taux d'intérêt minimal et sur le taux de conversion en rente. Néanmoins cette liberté n'est pas absolue. L'art. 49, al. 2, LPP renvoie à diverses dispositions, qui s'appliquent également au domaine surobligatoire. Cette liste a été récemment étendue dans le cadre de la première révision de la LPP (voir FF 2003 6095ss.). Ces dispositions garantissent l'application de certains principes relatifs aux assurances sociales et destinés à protéger les assurés également dans le domaine surobligatoire.

a. La tendance à une fixation des tarifs tenant compte des coûts et des risques ne s'observe pas uniquement chez les assureurs-vie privés. Les institutions de prévoyance autonomes et partiellement autonomes subissent également la pression des coûts et doivent s'efforcer d'aménager les procédures de manière à couvrir les risques, les frais administratifs et les investissements. En conséquence une tendance générale à appliquer davantage le principe de la primauté des cotisations, qui garantit l'équivalence entre les cotisations de l'assuré et les prestations de l'assureur, est perceptible dans le domaine de la prévoyance professionnelle. En revanche, le principe de la primauté des prestations, selon lequel la prestation assurée est fixée à l'avance, indépendamment des cotisations versées, est en perte de vitesse. En ce qui concerne les assurances-risque (invalidité et décès), une nette évolution vers les primes tenant compte des risques se dessine également, notamment dans le cas des fondations collectives.

Le Conseil fédéral estime qu'il n'y a aucune raison de formuler des objections à l'égard de primes fixées en fonction des risques. Il appartient à l'Office fédéral des assurances privées de définir les critères de calcul des primes et de veiller à ce que les principes actuariels relatifs à la solidarité soient respectés.

b. Actuellement, la partie obligatoire et la partie surobligatoire de la prévoyance professionnelle diffèrent au niveau du taux d'intérêt minimal et du taux de conversion en rente, étant donné que l'adaptation des paramètres aux changements d'ordre financier et démographique a été plus rapide dans le domaine surobligatoire que dans le domaine obligatoire. La prise en compte de ces changements ne constitue toutefois pas une évolution nouvelle, suscitée délibérément par les compagnies d'assurance privées, elle a en effet toujours fait partie des tâches essentielles des assurances privées. La baisse du rendement des placements et l'augmentation de l'espérance de vie sont des aspects que l'on ne saurait ignorer. Il s'agit là des paramètres fondamentaux du système. L'équilibre du deuxième pilier passe par l'adéquation de ces paramètres avec la réalité économique et démographique. Le fait que les institutions d'assurance aient accordé volontairement, pendant des années, le même taux d'intérêt dans la partie obligatoire que dans la partie surobligatoire, s'explique par les excellents rendements dégagés sur les marchés financiers et non par le respect d'une disposition contraignante de la LPP.

Pour le moment, le Conseil fédéral ne voit pas de raison de soumettre entièrement ou partiellement, par le biais de la législation, le domaine surobligatoire aux principes du droit des assurances sociales. Il estime que le système a fait ses preuves jusqu'ici et que les adaptations effectuées dans le domaine surobligatoire tant par les caisses de pensions autonomes que par les institutions d'assurance - dans le but de garantir la solvabilité et d'empêcher des subventionnements croisés entre générations - étaient nécessaires du fait de l'évolution économique et démographique et visaient à protéger les assurés.

L'exemple du taux de conversion en rente montre les conséquences graves de la méconnaissance des contextes mentionnés ci-avant. Le taux de conversion actuel ne correspond plus à la réalité actuarielle et économique. Il est trop élevé, d'où des distorsions du système de prévoyance professionnelle. Les conséquences des primes de risque plus élevées sont supportées également par les petites et moyennes entreprises. Le Conseil fédéral s'est exprimé à plusieurs reprises à ce sujet en répondant à des interventions parlementaires (voir la réponse aux questions 3 et 4 de l'interpellation Rechsteiner-Basel 03.3088, Stabilisation de la prévoyance professionnelle. Mesures, du 19 mars 2003). La formation de communautés solidaires limitées et un calcul des primes axé sur les risques sont des éléments du bon fonctionnement des marchés des assurances. Cependant la sélection des risques ne permet plus à certaines catégories de s'assurer. À cet égard, les acteurs du système doivent relever un défi.

c. A travers l'article 60 LPP, les partenaires sociaux sont tenus de mettre en place l'institution supplétive afin que toutes les entreprises puissent assurer leur personnel dans le cadre de la prévoyance professionnelle et donc respecter leur mandat légal. L'institution supplétive joue le rôle de filet de sécurité. Elle vise entre autres à obliger les employeurs non affiliés à une institution de prévoyance à s'affilier. Une autre obligation concerne l'admission de preneurs d'assurance qui ne trouvent pas d'assureur. Ainsi, dans le cadre du domaine obligatoire, tous les employeurs trouvent au besoin une possibilité d'affiliation ou peuvent être contraints de s'affilier.

La création de possibilités analogues dans le domaine surobligatoire, par exemple en instituant le droit de conclure un contrat pour les entreprises dont le personnel appartient à des catégories professionnelles particulièrement exposées aux risques, signifierait qu'une obligation de contracter est introduite dans le droit des assurances privées. Une telle obligation est contraire au principe de l'autonomie privée. Même dans les domaines où une obligation de s'assurer est prévue par des dispositions légales, les partenaires contractuels peuvent décider si, avec qui, et à quel prix ils entendent conclure un contrat d'assurance.

d. Non sans raison, et compte tenu du principe fondamental des trois piliers, le législateur a choisi de laisser jouer les lois du marché pour le domaine facultatif ou surobligatoire de la prévoyance professionnelle. Pour le Conseil fédéral, cette approche est adéquate. Il estime que régler à travers la loi la fixation des tarifs contractuels de primes ou le taux de conversion en rente dans le domaine surobligatoire de la prévoyance professionnelle est inadéquat et va à l'encontre du but recherché. À son avis, le marché ne travaille pas contre, mais pour les assurés. Plus le rendement des capitaux placés est élevé, mieux les objectifs visés en matière de prestations des assurances sociales peuvent être atteints. Il est donc primordial que le cadre réglementaire crée des conditions propices au bon fonctionnement du marché des capitaux. Il convient d'utiliser de manière réaliste les paramètres du système de prévoyance afin d'assurer son financement à long terme et sa stabilité et de renforcer la confiance à son égard.

3. Assurance-maladie

Du fait de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1996, de la loi actuelle sur l'assurance-maladie (LAMal), les assurances- maladie complémentaires au sens de l'art. 12, al. 2, de ladite loi ont été soumises à la loi sur le contrat d'assurance (LCA). Le législateur a ainsi délibérément, comme dans le cas de la prévoyance professionnelle, opéré une séparation claire entre l'assurance-maladie obligatoire conforme au droit des assurances sociales et l'assurance complémentaire facultative conforme aux principes du droit privé. Cette séparation est notamment censée créer la vérité et la transparence des coûts, par exemple à travers un autofinancement obligatoire des assurances complémentaires, sans recours à des subventions étatiques, et des tarifs d'assurances complémentaires différenciés en fonction des groupes de risques et des causes de risques. La révision visait à stabiliser les coûts croissants de la santé et à faire bénéficier l'ensemble de la population d'une assurance de base abordable, sociale et couvrant les besoins essentiels. Le système choisi par le législateur est conforme à notre ordre juridique et social. Celui qui souhaite s'assurer au-delà des besoins essentiels doit pouvoir le faire par le biais d'une assurance complémentaire dont il supporte toutefois entièrement les coûts.

a. Les offres des assureurs en matière d'assurance complémentaire couvrent une vaste gamme de souhaits supplémentaires sans rapport avec le domaine médical au sens strict, certes liés à des coûts, mais accessibles à de larges couches de la population si l'offre est personnalisée. Il appartient aux assureurs de rendre leurs offres suffisamment attrayantes pour convenir au public. L'Office fédéral des assurances privées veille à ce que le prix figurant dans les offres puisse être payé par les assurés lorsqu'ils avancent en âge.

En conséquence, le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire de soumettre les offres d'assurances maladie complémentaires à une protection conforme au droit des assurances sociales.

b. En ce qui concerne les indemnités journalières, notamment dans le cas de l'assurance collective pour perte de gain, un passage de l'application de la LAMal à l'application de la LCA a effectivement eu lieu depuis 1997. D'une part, les caisses-maladie sont autorisées à proposer les assurances d'indemnités journalières conformément aux dispositions de la LCA et, d'autre part, la majorité des caisses-maladie ont transféré à des institutions privées d'assurance les opérations d'assurance complémentaire et d'assurance d'indemnités journalières selon la LCA. Ainsi, le nombre d'assurances d'indemnités journalières conclues selon la LAMal a reculé, d'où une diminution de la protection dans le cadre des assurances sociales.

Pour le Conseil fédéral, il convient d'observer attentivement cette évolution et ses conséquences. Toutefois, il n'y a pas lieu d'agir pour le moment au niveau de la loi, en soumettant entièrement l'assurance pour perte de gain en cas de maladie au droit des assurances sociales ou en adaptant le droit privé au droit des assurances sociales. Aujourd'hui, il existe encore de nombreuses assurances pour perte de gain conclues conformément au droit des assurances privées qui fonctionnent bien. Il appartient avant tout aux partenaires sociaux de veiller à ce que l'assurance soit socialement supportable ou à ce que la perte de gain due à la maladie soit compensée d'une autre manière.

4. Vers une étatisation ?

Une étatisation ou la création de corporations de droit public n'est pas en harmonie avec notre système juridique. Par contre, un dispositif incitatif amélioré contribuerait à un meilleur fonctionnement des systèmes et des marchés et déchargerait les assurés. Etendre le champ des activités étatiques irait à l'encontre de cet objectif et restreindrait la marge de décision des particuliers (voir également la réponse du Conseil fédéral au postulat Rechsteiner-Basel 03.3379, Caisse unique sur le modèle de la CNA pour l'assurance-risque LPP, du 19 juin 2003).

La LAMal a créé une assurance-maladie sociale qui assure, par son catalogue étendu de prestations et par l'obligation générale d'affiliation, une bonne couverture des besoins de l'ensemble de la population sur le plan médical. Le domaine de l'assurance-maladie complémentaire, qui n'est pas régi par la LAMal, ne poursuit pas d'objectif social. Pour cette raison le Conseil fédéral estime superflue une intervention de l'État dans ce domaine.

Par ailleurs, dans le domaine de la prévoyance professionnelle, deux commissions d'experts ("Forme juridique des institutions de prévoyance" et "Optimisation de la surveillance de la prévoyance professionnelle") sont chargées d'examiner comment le système de prévoyance professionnelle pourrait être amélioré (à ce sujet, voir également la réponse du Conseil fédéral à la motion de la Commission de l'économie et des redevances CE 03.035, du 15 août 2003 ; 03.3430 Prévoyance professionnelle. Surveillance uniforme par la Confédération de toutes les institutions). Avant d'envisager d'autres décisions, il convient d'attendre les conclusions desdites commissions.

5. Pour les raisons exposées ci-avant, le Conseil fédéral estime qu'il n'y a pas lieu d'agir.

Réponse du Conseil fédéral.