LPP. Abrogation de l'article 69 alinéa 2

Texte déposé

En vertu des articles 160 alinéa 1er de la Constitution fédérale et 21bis alinéa 1er de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante, rédigée sous la forme d'une demande conçue en termes généraux :

Le Conseil fédéral est prié de présenter aux Chambres un projet d'abrogation de l'alinéa 2 de l'article 69 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), dans le but de mettre fin à la possibilité offerte aux institutions de prévoyance des corporations de droit public de déroger au principe du bilan en caisse fermée.

Développement

L'art. 69, al. 1er, LPP contraint les institutions de prévoyance à l'équilibre financier : "Dans la mesure où une institution de prévoyance assume elle-même la couverture des risques, elle ne peut se fonder, pour garantir l'équilibre financier, que sur l'effectif du moment des assurés et des rentiers (principe du bilan en caisse fermée)."

En d'autres termes, cela signifie que toute caisse doit, en tout temps, avoir les réserves nécessaires au versement des prestations de libre passage pour l'ensemble de ses affiliés ou qu'elle doit avoir une couverture financière de l'ensemble des prestations promises. Ce principe est la base d'une saine gestion financière, il est le seul susceptible de garantir la transparence des coûts réels globaux du personnel et le versement des prestations promises.

En 1982, le législateur a introduit, avec l'alinéa 2 de l'article 69, la possibilité pour le Conseil fédéral d'autoriser les institutions de prévoyance de corporations de droit public à déroger à ce principe : "L'autorité de surveillance peut, aux conditions fixées par le Conseil fédéral, autoriser les institutions de prévoyance de corporations de droit public à déroger au principe du bilan en caisse fermée."

Cette possibilité présente beaucoup d'inconvénients majeurs :

• Elle repousse le financement d'une partie des prestations acquises par les affiliés à une période ultérieure, encourageant les corporations de droit public à financer "à crédit" une partie des prestations dues.

• Elle empêche la transparence des coûts réels en matière de personnel puisque seule une partie des charges sociales de prévoyance apparaît dans les budgets et comptes.

Ainsi, les comptes 2002 de la Confédération font-ils apparaître, sous la rubrique 3050 "Contributions de l'employeur à la caisse de pensions" (message 03.010, p. 227), la somme de 532 millions de francs, alors que dans le compte financier de cette caisse apparaît un montant de cotisations patronales de 1077 millions de francs dont environ 338 millions de garantie d'intérêt pour la rémunération du découvert technique de la caisse, qui se monte à fin 2002 à environ 11,7 milliards de francs.

• Elle permet aux institutions de prévoyance des corporations de droit public d'offrir aux affiliés des prestations non financées, par des hausses de cotisations ou des primes uniques adéquates, telles par exemple l'indexation des rentes ou des retraites anticipées.

• Elle repose sur une conception ancienne de la fonction publique postulant la pérennité ou parfois même la croissance du nombre d'affiliés alors même qu'une gestion moderne du personnel des corporations de droit public tend à la privatisation de certains domaines d'activité et donc à une diminution des affiliés. Les coûts entraînés par la privatisation des PTT, des CFF, de RUAG, de Skyguide ou d'autres entités précédemment rattachées à la Caisse fédérale de pensions, ainsi que la recapitalisation de celles-ci, sont là pour démontrer l'impact financier énorme de ces reports de cotisations sur les finances publiques. Initialement estimée à 11 à 12 milliards de francs au moment du débat sur Publica, cette opération d'assainissement financier est estimée, compte tenu de la correction boursière, entre 16 et 18 milliards de francs.

• Elle n'est plus adaptée à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage qui prévoit que chaque affilié a droit à l'intégralité du montant couvrant les prestations acquises en cas de départ de la caisse.

• Elle a des conséquences néfastes pour de nombreuses caisses de pension de corporations de droit public de niveau cantonal, intercommunal ou communal. Parmi ces dernières, certaines sont bloquées par des structures de gestion paritaires qui ne voient pas l'utilité de modifier un financement déséquilibré étant donné que les corporations de droit public cotisantes sont garantes du découvert. Plusieurs d'entre elles, celles du canton du Valais ou de la ville de Lausanne par exemple, connaissent aujourd'hui de graves difficultés financières entraînant des mesures coûteuses tant pour les employeurs que pour les assurés. Ces derniers se voient de plus en plus souvent imposer des cotisations supplémentaires ou des restrictions de prestations, qu'ils soient actifs ou rentiers.

Ces reports contraignent les contribuables et les assurés d'aujourd'hui à payer les cotisations dont les montants ont été dissimulés aux contribuables et aux assurés d'hier. Il convient d'éviter de perpétuer ces erreurs à l'égard des générations futures et de faire appliquer aux corporations de droit public la rigueur financière qu'elles imposent logiquement par la LPP aux institutions de prévoyance des entreprises privées. Ainsi, au moment où de grands efforts sont faits pour redresser les finances fédérales, en particulier par l'adoption du plan 2003 d'allègement du budget de la Confédération, celle-ci se voit obligée de combler un manque de financement global de l'ordre de 16 à 18 milliards de francs. Elle doit, en plus, rétribuer annuellement le découvert technique de la CFP par un versement de plus de 300 millions de francs ! Toutes ces dépenses ne sont que des charges de prévoyance non payées par la Confédération au cours des deux dernières décennies et qui, par effet boomerang, viennent obérer les finances au moment le moins opportun.

La motion développée sur ce thème en mars 1999 a été victime de la guillotine des délais parlementaires, le Conseil fédéral proposant la transformation en postulat. Aujourd'hui, la situation générale des caisses de pension publiques s'est encore fortement dégradée, démontrant la pertinence de cette proposition quelle que soit la position d'experts confinés dans une vision purement actuarielle et totalement dépourvue de vision politique ou financière.

Dispositions transitoires :

La mise en vigueur de cette modification légale nécessite des mesures transitoires de manière à ne pas obérer davantage les finances des employeurs publics par l'exigence du versement immédiat du montant du découvert technique de chaque caisse. Ces mesures doivent prévoir un délai de dix à vingt ans pour permettre aux institutions concernées de financer leur recapitalisation. Le cas échéant, une augmentation de cotisation proportionnelle aux contributions respectives de l'employeur et de l'employé pourrait être introduite en vue du rééquilibrage financier des caisses de prévoyance des corporations de droit public.