Loi sur la protection de la nature et du paysage. Révision partielle

Résumé

Message du 23 février 2005 concernant la révision partielle de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage

Situation initiale

La révision partielle de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) répond à une demande des cantons, des régions et de différents acteurs agissant au niveau régional. Elle propose de compléter la politique actuelle de la Confédération en matière de nature et de paysage par l'établissement de bases légales permettant la création et la gestion de parcs d'importance nationale. Trois types de parcs vous sont proposés :

• Les parcs nationaux : ce sont des territoires à caractère essentiellement naturels, qui ont pour but de permettre à la nature d'évoluer librement et de mettre à disposition de la population un territoire privilégiant le contact avec la nature.

• Les parcs naturels régionaux ; ils concernent des espaces ruraux remarquables et habités par l'homme. Cette forme de parc participera concrètement à la création de conditions favorables au développement durable, à l'éducation à l'environnement, à la découverte du patrimoine naturel et culturel ainsi qu'à l'encouragement de technologies innovatrices et respectueuses de l'environnement.

• Les parcs naturels périurbains ; ils désignent des territoires naturels proches des agglomérations, où le public pourra trouver le contact avec la nature et découvrir la dynamique des écosystèmes. Ils participeront à la sensibilisation de la population à la nature et à l'environnement.

Plusieurs projets de parcs sont aujourd'hui en cours dans toute la Suisse, souvent à partir des modèles des pays voisins. Ces projets sont soutenus dans une large mesure par la population locale qui voit en eux la possibilité de conjuguer harmonieusement la conservation de milieux naturels et de paysages dont elle est fière avec le développement régional, et d'en tirer un légitime profit pour l'économie locale, plus particulièrement pour le tourisme. La création de parcs est créatrice de valeur ajoutée ; cela se traduit par un accroissement des investissements dans les régions et la création d'emplois, comme le prouvent notamment les expériences faites en Autriche et en France.

Délibérations

Au Conseil des États, l'aide financière fédérale destinée aux nouveaux parcs a été contestée. Alors que le projet du Conseil fédéral ne prévoyait aucune aide de cette sorte, le Conseil des États a décidé - sur proposition d'une majorité de sa Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) - que la Confédération pourrait accorder aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des aides financières globales pour la création, l'exploitation et l'assurance de la qualité des parcs d'importance nationale (art. 23jbis). Ces aides seraient toutefois assorties de conditions : que certaines exigences qualitatives soient remplies et que les efforts d'autofinancement ainsi que d'autres possibilités de financement aient été épuisées. Refusant la formulation potestative proposée, une minorité de la commission a souhaité que la Confédération soit soumise à l'obligation d'apporter ces aides, mais cette proposition a été rejetée par 22 voix contre 18. Une proposition de minorité Rolf Schweiger (RL, ZG), laquelle visait à supprimer totalement l'aide financière fédérale, a été rejetée elle aussi, par 34 voix contre 3. Le projet a été adopté lors du vote sur l'ensemble, par 33 voix pour et 0 voix contre.

Au Conseil national, les membres UDC de la commission ont déposé une proposition de minorité de non-entrée en matière ainsi qu'une proposition de renvoi au Conseil fédéral pour le cas où le Conseil national déciderait cependant d'entrer en matière. Ces propositions n'ayant obtenu le soutien que d'une large majorité du groupe UDC ainsi que de quelques radicaux, elles ont été rejetées au conseil, respectivement par 113 voix contre 49 et par 115 voix contre 51.

Lors de la discussion par article, les membres du groupe UDC ont déposé des propositions de minorité concernant la définition et les catégories de parcs (art. 23e). Ces propositions, qui visaient à supprimer les différentes catégories prévues, ont été rejetées au conseil par plus de deux tiers des voix. La discussion au Conseil national a en outre porté sur un nouvel aspect : la création de parcs fluviaux. Dix sites fluviaux d'importance nationale des cantons des Grisons et du Valais seraient entrés dans cette catégorie. Les propositions individuelles portant sur cette nouvelle catégorie de parcs ont été déposées par des représentants des groupes de tous les partis gouvernementaux. Les majorités des groupes des partis gouvernementaux ainsi que le groupe des Verts ont toutefois refusé de créer une nouvelle catégorie. Au nom de la commission, Werner Messmer (RL, TG) a indiqué entre autres que conformément à la loi sur la protection de la nature et du paysage, les parcs étaient des espaces cohérents en soi, ce qui correspond d'ailleurs aux critères internationaux. Les parcs fluviaux proposés seraient au contraire des espaces partiels sans cohérence interne. En outre, ils pourraient être intégrés sans difficulté dans les catégories existantes, à savoir les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux et les parcs naturels périurbains. Par 124 voix contre 34, le conseil a clairement rejeté la catégorie des parcs fluviaux.

Contrairement au Conseil des États, la Chambre basse a décidé, s'agissant de l'art. 23jbis, que la Confédération devait apporter des aides financières aux cantons pour la création de parcs naturels et de parcs paysage bénéficiant d'un label de qualité national. À l'instar du Conseil des États, une minorité de la commission a souhaité maintenir la formulation potestative. Au nom de la majorité de la commission, Werner Messmer (RL, TG) a quant à lui expliqué que puisque la Confédération fixait les règles concernant les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux et les parcs naturels périurbains ainsi que celles concernant l'attribution des labels, il était logique qu'elle participe financièrement à leur création et à leur exploitation. Malgré l'opposition du groupe UDC, le Conseil national a maintenu sa décision selon laquelle la Confédération édicte des dispositions pour l'attribution des labels " Parc " et " Produit " aux parcs d'importance nationale, et non pas seulement des directives non contraignantes. Lors du vote final, le projet a été adopté par 114 voix contre 52. Il a été rejeté par la quasi-totalité des membres du groupe UDC.

Par 28 voix contre 10, le Conseil des Etats a maintenu sa décision concernant l'art. 23jbis. Contrairement au Conseil national, il n'a pas souhaité contraindre le Conseil fédéral à accorder aux cantons un soutien financier pour la création de parcs naturels et de parcs paysage bénéficiant d'un label de qualité national.

Au Conseil national, Toni Brunner (V, SG) a recommandé au nom d'une minorité bourgeoise de la commission de s'aligner sur le Conseil des États pour cette divergence. Le conseil a cependant décidé par 96 voix contre 65 de maintenir sa décision. Suivant la proposition de sa commission, il a également refusé sans débat de biffer la disposition qu'il avait introduite en première lecture : celle-ci prévoit que les parcs d'importance nationale sont établis " après consultation démocratique de la population des communes concernées ".

Le Conseil des Etats avait auparavant biffé cette disposition. Il s'est ensuite rapproché du Conseil national avec une nouvelle version (art. 23i, al. 2). Au nom de la commission, Carlo Schmid-Sutter (C, AI) a souligné que le Conseil des États voulait éviter que la procédure passe directement par les communes, sans impliquer les cantons. Dans cette optique, il est impératif que les cantons inscrivent les dispositions nécessaires dans leur législation afin que la population des communes concernées puisse participer de manière adéquate à la prise de décision. Définir la nature et les modalités de cette participation relève de plus de leur compétence.

Pour ce qui est du soutien financier qui leur serait accordé par la Confédération en cas de création d'un nouveau parc naturel bénéficiant d'un label de qualité national, le Conseil des États a adopté la formulation contraignante proposée par le Conseil national (art. 23jbis), lequel a, de son côté, repris la version du Conseil des États en ce qui concerne la participation de la population (art. 23i, al. 2).

Lors du vote final, le Conseil des États a approuvé le projet à l'unanimité ; le Conseil national a fait de même par la suite, par 149 voix contre 32 (ces dernières émanant des rangs de l'UDC).