Promotion de la démocratie et des droits de l'homme avec les Etats tiers partenaires de la Suisse

Texte déposé

Le Conseil fédéral, s'inspirant de la clause relative aux droits de l'homme et à la démocratie proposée par le Parlement européen en janvier 2006, examinera l'insertion dans l'ensemble des accords conclus par la Suisse une clause favorisant le dialogue permanent et la coopération entre États sur ces éléments essentiels, ainsi que l'échange d'informations et les modalités d'action en cas de violation des droits de l'homme, notamment des droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I de l'ONU et les huit conventions fondamentales de l'OIT) et des règles fondamentales de la démocratie.

Développement

Selon le Rapport sur la politique extérieure de la Suisse en matière de droits de l'homme (2003 à 2007) le Conseil fédéral cherche à intégrer systématiquement la dimension et les principes des droits de l'homme dans l'ensemble des domaines politiques comme la coopération au développement, l'économie extérieure, la sécurité, la protection de l'environnement, l'aide humanitaire, la migration, l'entraide judiciaire internationale et les échanges culturels, d'une façon qui renforce la protection internationale des droits de l'homme (P5835). Par ailleurs, le Conseil fédéral a mis en place un certain nombre de mécanismes internes de consultation et de décision afin de renforcer la cohérence entre les activités concernant les droits de l'homme et les autres (P5843). Par décision du 9 avril 2003, le Conseil fédéral a ainsi marqué le passage d'une conditionnalité plutôt rigide à une conception dynamique et positive qui met en avant le dialogue demandant le respect des droits de l'homme et leur protection ainsi que les programmes ciblés qui soutiennent activement la réalisation des droits de l'homme et de la gouvernance dans les pays partenaires. Dans la même logique, le Conseil fédéral a décidé qu'il continuerait à insister pour que les accords bilatéraux ne soient pas incompatibles avec nos obligations internationales en matière de droits de l'homme, mais sans plus inclure de clause suspensive dans ces accords (P5843).

L'Union européenne a mené une réflexion similaire sur la cohérence entre la conclusion d'accords de collaboration avec les États tiers, qu'ils soient d'ailleurs industrialisés ou en voie de développement, et la promotion de la démocratie et des droits de l'homme. La commission des affaires étrangères du Parlement européen a ainsi rendu en janvier 2006 un rapport sur la clause relative aux droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'Union européenne (2005/2057 ; INI). Il ressort de ce rapport que la clause relative aux droits de l'homme n'indique pas nécessairement une approche négative ou punitive, mais constitue plutôt un instrument positif pouvant être utilisé pour promouvoir le dialogue et la coopération entre les partenaires en encourageant des actions communes concernant la démocratisation et les droits de l'homme, y compris une application efficace des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme et la prévention de crises, grâce à l'établissement de relations cohérentes de coopération à long terme. Cela dépend de la teneur de la clause. Ainsi, le rapport propose une nouvelle teneur de la clause afin de favoriser le dialogue permanent, la coopération et l'échange d'information faisant des droits de l'homme et de la démocratie un élément essentiel de tout accord.

Le Conseil fédéral pourrait s'inspirer de cette démarche qui vise les mêmes objectifs que ceux exprimés dans le rapport sur la politique extérieure en matière de droits de l'homme.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Avis du Conseil fédéral

Le respect des droits de l'homme est l'un des cinq objectifs de la politique extérieure de la Suisse, tels qu'ils sont définis à l'art. 54, al. 2, de la Constitution fédérale. Il est reconnu que les droits de l'homme ne sont pas uniquement des droits subjectifs que les particuliers peuvent faire valoir à l'égard de l'État, mais servent aussi à sauvegarder des intérêts fondamentaux de la communauté internationale et ont de ce fait une incidence notable sur la configuration des relations interétatiques.

Comme le relève le Conseil fédéral dans son rapport sur la politique extérieure de la Suisse en matière de droits de l'homme 2003-2007 (FF 2006 5799, ch. 4.2.6), les droits économiques, sociaux et culturels relèvent des droits de l'homme les plus susceptibles d'évolution. Les chances qu'offre la mondialisation ne pourront se concrétiser que si les droits de l'homme sont mis au coeur du débat international. Aussi le Conseil fédéral est-il résolu à soutenir le potentiel de développement de ces droits, que ce soit dans le cadre de ses programmes bilatéraux de lutte contre la pauvreté, de démocratisation, de respect des principes de l'État de droit ou de promotion de la paix, ou encore dans le cadre de ses démarches multilatérales. Dans cet ordre d'idées, le Conseil fédéral a, par décision du 9 avril 2003, marqué le passage d'une conditionnalité rigide à une conception dynamique et positive qui met en avant le dialogue demandant le respect des droits de l'homme et leur protection ainsi que les programmes ciblés qui soutiennent activement la réalisation des droits de l'homme. Une démarche que le Conseil fédéral réaffirme notamment par sa décision de continuer à insister pour que les accords bilatéraux ne soient pas incompatibles avec nos obligations internationales en matière de droits de l'homme, dans un souci de cohérence et de crédibilité de notre politique extérieure, mais sans plus inclure de clause suspensive dans ces accords. En outre, les services fédéraux compétents s'attachent davantage à vérifier la conformité des accords bilatéraux avec les droits fondamentaux et les droits de l'homme.

À la différence de la Suisse, l'Union européenne, et plus particulièrement la Communauté européenne, conclut des accords d'association ou de partenariat avec d'autres pays ou groupes de pays, dans lesquels les relations bilatérales sont réglées de manière assez complète. Il semble donc judicieux que des accords de cette nature comportent une clause sur les droits de l'homme et la démocratie, qui prévoie également le dialogue permanent et la coopération dans le domaine des droits de l'homme. Par ailleurs, de tels accords portent création d'organes comme les conseils d'association ou les comités mixtes, dans le cadre desquels les violations de dispositions conventionnelles et les mesures prises par une partie contractante en raison de telles violations sont évoquées et examinées afin de trouver des solutions qui entravent le moins possible le fonctionnement des accords. Dans des cas particulièrement urgents, une partie contractante peut suspendre partiellement ou totalement un accord, voire le résilier. Cependant, dans la plupart des cas, la Suisse ne conclut pas d'accords globaux de partenariat, mais des accords destinés à régler des domaines précis, comme la protection des investissements, la prévention de la double imposition, la coopération au développement ou la réadmission de requérants d'asile déboutés. Reste à savoir quelle peut être l'utilité d'une clause sur les droits de l'homme et la démocratie, par exemple dans un accord contre la double imposition. Il n'y aurait en effet guère d'intérêt à suspendre ou à résilier un tel accord en cas de violations des droits de l'homme, d'autant qu'une telle mesure serait également préjudiciable aux personnes privées concernées.

La formulation d'une clause spécifique soulèverait déjà une première difficulté. On en voit un exemple dans les efforts que déploie actuellement l'UE pour reformuler de telles clauses. Une autre question essentielle réside, de l'avis du Conseil fédéral, dans la mise en oeuvre et plus spécialement dans le mécanisme de mise en oeuvre de ces clauses. Si une clause spécifique doit avoir pour seul but de promouvoir le dialogue et la coopération, il y a lieu de s'interroger sur son apport réel compte tenu de la politique menée par la Suisse, qui a toujours eu le souci d'intégrer les considérations de droits de l'homme dans son action extérieure.

Le Conseil fédéral estime donc que les mécanismes internationaux de surveillance qui existent, notamment le nouveau Conseil des droits de l'homme ou le système des conventions de l'ONU relatives aux droits de l'homme, offrent un éventail d'instruments nettement plus fiables pour apprécier et sanctionner les violations des droits de l'homme qu'une clause de même nature, dont il n'est pas clair qu'elle puisse être appliquée avec efficacité et dont il est douteux qu'elle apporte une valeur ajoutée. Au contraire, l'introduction d'une clause suspensive restreint inutilement la marge de manoeuvre politique des négociations.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.