LAT. Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. Mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE

Résumé

Message du 4 juillet 2007 concernant la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger)

Situation initiale

L'abrogation de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (Lex Koller) doit être assortie d'une modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Selon cette modification, les cantons sont tenus de désigner dans leur plan directeur les territoires présentant une concentration élevée de résidences secondaires et de mettre en place des mesures de régulation dans ces territoires.

Avec l'abrogation envisagée de la Lex Koller, il faut s'attendre à un accroissement de la demande de résidences secondaires et à une augmentation de la construction dans ce secteur. Une concentration trop élevée risque de porter atteinte à la qualité des paysages qui constituent le capital touristique des régions de montagne. Pour préserver l'attrait du paysage, il convient donc de réguler la construction de résidences secondaires. Le Conseil fédéral propose par conséquent de lier l'abrogation de la Lex Koller à la mise en place de mesures d'accompagnement.

Les cantons sont appelés à désigner dans leur plan directeur les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une proportion convenable de résidences principales et de résidences secondaires. Compte tenu du principe de subsidiarité, la Confédération se limite à élaborer des prescriptions cadres qui obligent les cantons à intégrer la problématique des résidences secondaires dans leur planification directrice. Pour autant que la nécessité d'une intervention soit réelle, le choix des mesures et leur mise en oeuvre incombent aux cantons.

La solution de passer par la planification directrice cantonale garantit que les mesures estimées nécessaires tiennent compte de la situation spécifique de chaque canton et sont harmonisées avec les objectifs cantonaux de développement de l'urbanisation, de l'économie et du paysage. Comme cette solution fait appel à des instruments et procédures d'aménagement du territoire qui ont fait leurs preuves, la mise en oeuvre nécessite seulement l'engagement de moyens modestes. Cette approche garantit le respect du principe constitutionnel d'une utilisation mesurée du sol.

En outre, l'introduction de mesures de régulation de la construction de résidences secondaires selon une coordination régionale et supracantonale permet d'éviter des situations de concurrence malvenues et le simple déplacement des problèmes. (Source : message du Conseil fédéral)

Délibérations

Le projet " Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. Mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE " a été traité au Conseil national conjointement avec l'objet " Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. Loi. Abrogation " (07.052). Alors que la majorité de la commission proposait de renvoyer le projet au Conseil fédéral, la Chambre basse s'est ralliée à la proposition de la minorité Werner Messmer (RL, TG) et a renvoyé l'objet à la commission afin qu'elle procède à la discussion par article. Le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale souhaitent que ce projet de loi serve de contre-projet indirect à l'initiative populaire " pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires " (08.073).

Au Conseil national, la majorité de la commission a proposé de se rallier au projet du Conseil fédéral, qui prévoyait de compléter l'art. 8 de la loi sur l'aménagement du territoire par un nouvel alinéa 2, en vertu duquel les cantons désigneraient, dans leurs plans directeurs, les territoires où des mesures particulières devraient être prises en vue de maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et de résidences secondaires. Une minorité I a proposé quant à elle de compléter l'al. 2 par une disposition selon laquelle les cantons fixent chaque année un contingent de résidences secondaires ; elle a considéré que le projet ne pourrait constituer un contre-projet sérieux à l'initiative populaire " pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires " que si la loi prévoit des objectifs et des mesures clairs. Une minorité II a proposé pour sa part de limiter la construction de résidences secondaires afin de préserver le paysage et l'attrait touristique du lieu. À cet effet, un contingentement annuel devrait pouvoir être fixé dans les plans directeurs des cantons. Lors d'un premier vote, la proposition de la minorité I a été adoptée par 72 voix contre 25 pour la proposition de la minorité II ; toutefois, lors d'un deuxième vote, elle a échoué devant la proposition de la majorité, par 127 voix contre 58.

La majorité de la commission du Conseil national a également proposé de compléter le projet du Conseil fédéral par une autre disposition portant sur la rénovation, la transformation, l'agrandissement et la reconstruction des bâtiments situés hors des zones à bâtir (art. 24c, al. 2). Une minorité emmenée par la conseillère nationale Doris Stump (S, AG), a demandé de biffer cette disposition, au motif qu'elle n'aurait aucun rapport avec le problème des résidences secondaires et avec l'abrogation de la Lex Koller ; elle a par ailleurs indiqué qu'elle n'était pas fondamentalement opposée à cette disposition, mais qu'elle considérait que la modification devait tout d'abord faire l'objet d'une préparation méticuleuse. Le conseil a adopté la proposition de la majorité par 117 voix contre 67.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a suscité aucune opposition. Lors de la discussion par article, la Chambre haute a suivi l'avis du Conseil national concernant l'art. 8, al. 2. Par 23 voix contre 11, elle a rejeté une proposition déposée par une minorité emmenée par le conseiller aux États Robert Cramer (G, GE), qui prévoyait de compléter l'alinéa 2 par une disposition soumettant les résidences secondaires à un contingentement annuel. Le Conseil des États a toutefois complété le projet du Conseil national par deux alinéas 3 et 4, qui apportent des précisions concernant les plans directeurs : l'al. 3 définit les objectifs des mesures à prendre, et l'al. 4 détermine le moment à partir duquel la proportion de résidences principales et secondaires n'est plus équilibrée. En outre, le conseil a adopté une proposition de sa commission visant à biffer la disposition contenue à l'art. 24c, al. 2, du projet.

Concernant les dispositions transitoires, le Conseil des États a suivi la proposition du Conseil fédéral, prévoyant que les cantons concernés doivent adapter leur plan directeur aux exigences de la présente loi dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Le conseil a en outre chargé les cantons de veiller à ce que les communes concernées prennent les mesures nécessaires dans le même délai, en ajoutant la précision suivante : " par exemple par la fixation de contingents annuels ou d'un taux de résidences principales, par la délimitation de zones d'affectation spéciale ou par le prélèvement de taxes d'orientation. " Enfin, il a rejeté par 26 voix contre 13 une proposition déposée par une minorité emmenée par Simonetta Sommaruga (S, BE), qui visait à mentionner dans la disposition concernée uniquement la fixation de contingents annuels et, partant, de faire de cette mesure une mesure prioritaire.

Le Conseil national a cependant maintenu toutes ses décisions. Il a rejeté plusieurs propositions de minorité qui voulaient suivre le Conseil des États, notamment celles concernant l'introduction de contingents annuels et la définition d'une proportion entre les résidences principales et les résidences secondaires. En outre, une minorité proposait d'adopter la précision apportée par le Conseil des États concernant les mesures visant à maintenir l'équilibre entre les résidences principales et les résidences secondaires ; cette minorité a reçu le soutien du conseiller fédéral Moritz Leuenberger, qui la préférait à la formulation initiale du Conseil fédéral. Il a expliqué que, si les mesures étaient fixées dans l'ordonnance, elles ne seraient pas discutées dans le cadre de la campagne précédant la votation. Il a ajouté qu'un contre-projet qui comporterait des formulations générales n'aurait aucune chance de l'emporter sur l'initiative. Toutefois, le conseil a suivi la majorité de sa commission, qui proposait de charger les cantons d'élaborer les mesures concrètes en vue de lutter contre la construction de résidences secondaires. Enfin, il a maintenu sa décision d'assouplir les exigences en matière d'aménagement du territoire pour la transformation ou la reconstruction de bâtiments (art. 24c, al. 2).

Le Conseil des États a maintenu ses décisions, sans discussion.

Le Conseil national a lui aussi décidé de camper sur ses positions.

Les deux conseils ont ensuite maintenu leurs décisions respectives.

Concernant les divergences qui subsistaient, la conférence de conciliation a soumis une proposition de compromis aux deux conseils. Celle-ci prévoyait, à une exception près (art. 8, al. 4), de se rallier aux décisions du Conseil des États. Au Conseil national, Toni Brunner (V, SG) a proposé le rejet de cette proposition : il souhaitait en effet protester contre la suppression, par la conférence de conciliation, de la disposition ajoutée par le Conseil national au sujet de la rénovation, la transformation, l'agrandissement et la reconstruction des bâtiments situés hors des zones à bâtir. Le conseil a toutefois décidé, par 121 voix contre 53, de ne pas suivre Toni Brunner.

Le Conseil des États a adopté la proposition de la Conférence de conciliation, sans en débattre.

Au vote final, la loi a été adoptée au Conseil national par 136 voix contre 59 et au Conseil des États par 42 voix et 1 abstention.