Base constitutionnelle pour la pratique Schubert

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de proposer au Parlement une modification visant à inscrire dans la Constitution ce qu'on appelle la "pratique Schubert". Une loi fédérale contraire à un traité international prime ce traité si le législateur a voulu s'en écarter à dessein en édictant cette loi.

Développement

Dans l'arrêt Schubert, le Tribunal fédéral a établi le principe suivant : lorsqu'il existe une contradiction entre un traité international et une loi fédérale plus récente, le Tribunal fédéral est exceptionnellement tenu d'appliquer la loi fédérale si le législateur avait pleinement conscience, en édictant la loi, que celle-ci serait contraire au droit international. En l'espèce, l'Assemblée fédérale avait longuement débattu des aspects internationaux de la question lors de l'examen du projet d'arrêté fédéral, notamment du point controversé de la compatibilité avec certains traités internationaux. Elle était arrivée à la conclusion que l'arrêté était indispensable pour la sauvegarde d'intérêts prépondérants, même s'il allait à l'encontre du traité international. Par conséquent, le Tribunal fédéral devait respecter l'arrêté fédéral de portée générale. Cette jurisprudence se base sur le principe de la séparation des pouvoirs, c'est-à-dire que le Tribunal fédéral doit respecter la volonté du Parlement et du souverain. Si le Parlement sait que des doutes subsistent quant à la compatibilité d'un arrêté fédéral avec le droit international, et qu'il édicte malgré tout la loi, le Tribunal fédéral estime qu'il ne lui appartient pas de réexaminer l'un ou l'autre aspect de la question.

En théorie, la pratique Schubert est respectée et défendue. Au quotidien, elle est cependant de plus en plus contournée ou ignorée dans les domaines politique et juridique. Le droit international est de plus en plus influent et déterminant pour la politique suisse. Pour garantir l'indépendance et la souveraineté de la Suisse, il est nécessaire de mettre en place une réglementation claire dans la Constitution fédérale (art. 190).

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

La motion touche un thème qui fera également l'objet du rapport sur les relations entre le droit international et le droit interne, rapport que le Conseil fédéral établira selon le mandat donné par le Conseil des États le 16 octobre 2007. Dans le cadre de ce rapport, le Conseil fédéral devra se prononcer sur l'opportunité d'ancrer la pratique Schubert au niveau de la loi, alors que la présente motion exige que celle-ci soit codifiée dans la Constitution.

La Constitution fédérale du 18 avril 1999 stipule, à son art. 5, al. 4, que la Confédération et les cantons doivent respecter le droit international. Cette disposition codifie le principe de la primauté du droit international, lequel découle de l'obligation pour les États d'appliquer les normes de droit international par lesquelles ils sont liés.

La Constitution fédérale prévoit également, à son article 190, que le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer le droit international et les lois fédérales. En revanche, elle n'indique pas la manière de résoudre un conflit entre une norme de droit international et une norme de droit interne, à l'exception toutefois du cas des initiatives populaires, dont la Constitution prévoit l'invalidation lorsqu'elles sont contraires aux règles impératives du droit international. Ce silence du constituant résulte d'une volonté délibérée de laisser aux autorités d'application le soin de procéder, dans le cas concret, à une pesée des intérêts en jeu et de trouver une réponse au conflit. Pour le constituant de 1999, il s'agissait en particulier de laisser la possibilité au Tribunal fédéral de maintenir sa pratique Schubert, en vertu de laquelle une loi fédérale contraire au droit international pourra être appliquée à titre exceptionnel, si le législateur a sciemment envisagé la violation du droit international.

Le constituant de 1999 a ainsi opté pour une solution pragmatique, en se prononçant en faveur de la primauté de principe du droit international tout en conservant la possibilité, pour la pratique, de reconnaître quelques exceptions à cette primauté, telles que la pratique Schubert. Cette solution pragmatique a été confirmée dans le cadre de la réforme de la justice.

Le Conseil fédéral estime que la pratique actuelle a en principe fait ses preuves. Il n'est pas nécessaire de prendre des mesures dans l'immédiat. Dès lors, il n'y a pas lieu de préjuger des résultats et des conclusions du rapport susmentionné que présentera le Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.