08.4045
Prescriptions de placement applicables aux caisses de pension. Minimiser les risques auxquels sont exposés les assurés
Texte déposé
Le Conseil fédéral est chargé d'édicter les prescriptions suivantes dans le but de minimiser les risques qui pèsent sur les placements des caisses de pension :
1. renoncer aux produits structurés et aux hedge funds ;
2. renoncer aux fonds actifs ;
3. n'effectuer des placements en monnaies étrangères qu'en cas d'obligation de disposer d'une couverture contre les risques de change ;
4. indiquer les rétrocessions, les commissions de distribution et les autres commissions ("kick-backs") des gestionnaires des caisses de pension et des conseillers en placement sollicités ;
5. indiquer dans les rapports annuels des caisses de pension les noms des experts, des conseillers en placement et des gestionnaires en placement sollicités.
Développement
À la fin 2008, les caisses de pension auront vraisemblablement essuyé des pertes de plusieurs dizaines de milliards de francs. Les placements dans les hedge funds et les produits structurés seront à l'origine de pertes réelles de 10 milliards de francs ou davantage. Ces pertes soulèvent la question de savoir quelle stratégie de placement adopter pour minimiser les risques.
1. Les avoirs LPP font partie des placements à long terme, alors que les hedge funds et les produits structurés sont des formes de placement qui s'inscrivent dans une stratégie spéculative à court terme. A long terme, après déduction des frais de transaction, ils ne rapportent rien, dans le meilleur des cas.
2. Les bouleversements auxquels sont soumises actuellement les actions des fonds actifs minent la fortune de ces derniers. Une étude européenne montre que le ratio des frais totaux d'un fond actif est environ cinq fois plus élevé que celui d'un fonds passif.
3. En 1973, un dollar américain valait 4.33 frs ; cette année, il n'en vaut plus que 1 à 1.2fr. Les bénéfices élevés réalisés grâce aux placements en dollars ont été engloutis. La solution consisterait à garantir le cours, moyennant finance, pendant toute la durée du placement en dollars. Or, cela reviendrait très cher aux caisses de pension. Même l'euro, la livre et le yen sont menacés face au franc suisse. C'est la raison pour laquelle il faut au moins disposer d'une couverture contre les risques de change pour les placements en monnaies étrangères.
4./5. Les spécialistes des caisses de pension et les conseillers en placement qui travaillent pour des institutions de prévoyance relevant de la LPP ne doivent pas répondre de leurs décisions. Le risque ne pèse que sur la fortune assurée. Les commissions, les rétrocessions et les commissions de distribution - en d'autres termes les "kick-backs" - que les conseillers en placement encaissent discrètement constituent un problème. Ces indemnités perçues en l'absence de toute transparence influencent le choix des placements. Il faut dès lors établir toute la transparence requise tant à propos du montant de ces indemnités qu'à propos des conseillers auxquels les caisses de pension font appel.
Proposition du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
Avis du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral juge que, la prévoyance professionnelle s'inscrivant sur le long terme, un minimum de risque peut être pris dans les placements. Une stratégie dépourvue de risque s'accompagnerait d'une baisse des rendements qui forcerait à abaisser largement tous les paramètres servant au calcul des prestations (par ex. le taux de conversion). Il ne serait pas crédible, d'un côté, de promettre des prestations relativement élevées et, de l'autre, de demander d'effectuer des placements dépourvus de tout risque. Cela ne signifie toutefois pas que les institutions puissent prendre des risques incontrôlés ou inappropriés. Les articles 50 et 51 OPP 2 et 71 alinéa 1 LPP demandent qu'un rendement raisonnable soit obtenu sans se départir de la diligence nécessaire. Les prescriptions de placement entrées en vigueur le 1er janvier 2009 donnent encore plus de poids à la responsabilité propre et au principe de diligence, et il ne suffit plus de s'en tenir simplement aux limites. Il est indiqué d'attendre d'abord la fin du délai transitoire de deux ans pour savoir quels seront les effets des nouvelles dispositions. Le Conseil fédéral restera attentif à l'évolution de la situation et fera des ajustements si nécessaire.
1. À l'instar du marché dans son ensemble, les produits structurés et les hedge funds (fonds spéculatifs) ont aussi généré des pertes, même si les baisses enregistrées par la majorité des indices de hedge funds ont été moins importantes que celles des indices des actions à l'échelle mondiale. Certains produits structurés ont même eu des rendements supérieurs aux portefeuilles d'actions. Les deux catégories de placements ne constituent pas des groupes homogènes, même en ce qui concerne la durée. La palette des produits structurés est très large et va des "simples" certificats sur panier aux produits avec protection du capital (en 2008, Lehman Brothers a été la seule contrepartie défaillante d'importance) ou aux produits servant à optimiser le rendement. Certains d'entre eux ont des échéances longues, et beaucoup sont "ouverts". C'est pourquoi ils peuvent être très opportunément choisis pour compléter un portefeuille à des fins de diversification. Il en va de même pour les hedge funds. Au niveau du marché dans son ensemble, ceux-ci peuvent favoriser l'efficience dans la formation des prix, ce dont profitent aussi les investisseurs institutionnels. Dans une stratégie de placement individuelle, des investissements peuvent être réalisés dans des fonds de fonds pour diversifier un portefeuille. Les institutions peuvent ainsi tirer profit de stratégies de placement qu'elles ne pourraient pas appliquer seules pour différentes raisons (par ex. volume des placements insuffisant). Par ailleurs, les placements effectués par les caisses dans les fonds spéculatifs ne sont pas toujours à court terme, même lorsque les fonds eux-mêmes opèrent à court terme. C'est précisément ce qui permet de diversifier les placements. Les institutions peuvent ainsi participer à des évolutions à court terme sans devoir renoncer à leur stratégie à long terme. Les produits structurés peuvent eux aussi être au service d'une stratégie de placement à long terme, en permettant de couvrir à court ou à moyen terme les engagements à long terme dans des actions ou des obligations d'entreprises.
2. Les avantages et les inconvénients des fonds actifs et des fonds passifs sont très discutés tant en pratique qu'en théorie. En principe, la surperformance ou la sous-performance d'un fonds actif dépend largement de l'efficience du marché. Si les marchés étaient tout à fait efficients (hypothèse théorique), il faudrait adopter une stratégie intégralement passive. Un phénomène limite toutefois la portée de cette affirmation : dans de nombreux indices, la part des grosses capitalisations est plus importante que leur part dans l'ensemble du marché. Les sociétés plus "jeunes" ou plus petites peuvent donc avoir du mal à se procurer des fonds si les investisseurs adoptent des stratégies purement passives. Si l'on admet que le marché est imparfait, il y a une place pour les fonds actifs. C'est pourquoi de nombreuses institutions intègrent dans leurs stratégies passives des composantes gérées de manière active. Il ne serait donc pas indiqué que le Conseil fédéral impose son "arbitrage" dans ce domaine, en forçant les caisses à adopter une stratégie purement passive.
3. Si l'on compare le segment des obligations de la Confédération au volume des placements de la prévoyance professionnelle, on voit qu'il n'est pas possible d'adopter une stratégie dépourvue de tout risque, ne serait-ce que parce que le marché n'est pas assez large. Il faut donc que des placements puissent être faits en monnaies étrangères. Dans les limites fixées par l'ordonnance, les institutions doivent pouvoir prendre ici des positions non couvertes. Chaque fois qu'il y a exposition à des risques de marché, et aussi à des risques de cours ou de taux, des gains ou des pertes sont en fin de compte possibles. Dans le cadre imposé, les caisses doivent aussi pouvoir participer à l'évolution des taux de change, d'autant que la volatilité est relativement réduite sur le marché des devises. Plusieurs éléments peuvent justifier des investissements à l'étranger ou en monnaies étrangères : des différences de taux d'intérêt, de niveau d'inflation ou encore de conjoncture, notamment parce qu'en général les taux d'intérêt sont plutôt bas en Suisse. Des investissements doivent aussi pouvoir être effectués à l'étranger parce qu'il existe des différences dans la structure de la population ou dans le rapport entre le facteur capital et le facteur travail. Il ne faut pas oublier non plus que la couverture du risque de change a toujours un coût.
4. Dans un arrêt du 22 mars 2006 (ATF 132 III 460), le Tribunal fédéral a établi que les rétrocessions ("kick-backs", provisions, etc.) devaient être rendues aux mandants d'origine. Là-dessus, l'autorité de surveillance directe de la Confédération a demandé par écrit aux institutions de prévoyance de faire figurer dans l'annexe aux comptes annuels les règles contractuelles, existantes ou prévues, concernant les rétrocessions. Pour clarifier les choses, une amélioration des dispositions sur la gouvernance est proposée dans la révision partielle de la LPP actuellement débattue au Parlement (Réforme structurelle, 07.055). Une réglementation demandant que soient remis tous les avantages pécuniaires accordés par des tiers dans le cadre de la direction ou de l'administration d'une institution de prévoyance devrait concrétiser cette modification légale.
5. Aujourd'hui déjà, il faut que le nom de l'expert en matière de prévoyance professionnelle et celui de l'organe de révision figurent dans les rapports annuels. Des problèmes pratiques pourraient se poser si l'on demandait que les noms de toutes les personnes ayant été appelées à fournir des conseils soient mentionnés. Il est difficile de définir précisément le terme de conseiller. Souvent, des conseillers ne sont sollicités que ponctuellement, pour des problèmes précis, et ils n'ont donc pas de mandat de longue durée. Il pourrait aussi s'avérer difficile de faire une distinction entre personnes morales et personnes physiques. L'introduction d'une disposition légale sur ce point créerait trop de problèmes par rapport à son utilité pour les assurés. Ce qui paraît plus important, c'est de bien choisir ses conseillers et les exigences imposées aux gestionnaires de fortune (art. 48h OPP 2). Selon l'art. 49a, al. 2, let. d, OPP 2, la définition des exigences fait partie des tâches de l'organe suprême, dont la composition est paritaire. Celui-ci est libre de fournir ou non le nom des conseillers.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.