09.050
Organisation de la Poste Suisse. Loi
Résumé
Message du 20 mai 2009 relatif à la loi fédérale sur I'organisation de I'entreprise fédérale de la poste (Loi sur l'organisation de la Poste, LPO)
Situation initiale
La nouvelle loi sur l'organisation de la Poste vise à donner à La Poste Suisse la base légale qui lui permettra de relever les nombreux défis de l'avenir. La forme juridique de la société anonyme lui assure la souplesse de gestion requise tandis que la participation et la stratégie de la Confédération, propriétaire et garante de la bonne marche de l'entreprise, garantissent un contrôle fédéral suffisant.
En tant que fournisseur de services postaux, de services de paiement et de transport de voyageurs, la Poste est l'une des plus grandes entreprises de Suisse ; en tant que garante du service universel et en tant qu'employeur, son importance pour l'économie nationale est incontestée. Elle opère sur différents marchés en rapide mutation. Tous ces marchés sont marqués par un durcissement constant de la concurrence. Les derniers monopoles seront abolis dans toute l'Europe d'ici à 2013, notamment dans l'un des principaux secteurs d'activité de la Poste, le marché des lettres et des colis. Par ailleurs, les canaux de communication électroniques se substituent de plus en plus au courrier classique. En même temps, la Poste demeure la garante d'un service universel suffisant en matière de services postaux et de paiement, proposé à des prix raisonnables dans toutes les régions du pays ; elle est en outre à l'échelle nationale l'un des principaux opérateurs du trafic régional des voyageurs.
Afin de pouvoir satisfaire à moyen et à long terme aux exigences du marché libre tout en assurant un service public, la Poste devra disposer d'un cadre juridique fondamentalement remanié.
La révision totale de la loi sur l'organisation de la Poste poursuit les objectifs suivants :
la Poste devra bénéficier dans toute la mesure du possible des mêmes conditions que ses concurrents. Elle ne devra être ni avantagée ni défavorisée par des conditions imposées unilatéralement.
elle devra être en mesure d'adapter sa structure à la libéralisation et aux rapides mutations des marchés.
C'est pourquoi le présent projet propose les nouveautés suivantes :
la Poste sera transformée en une société anonyme de droit public ;
les rapports de service seront désormais régis par le code des obligations ;
la loi comprendra une disposition sur les objectifs de la Poste qui précisera les prestations que celle-ci sera autorisée à fournir ;
la Confédération s'assure dans la loi la majorité des actions de l'entreprise et y inscrit sa stratégie de propriétaire, qui a fait ses preuves (objectifs stratégiques et accès privilégié aux informations);
le privilège fiscal de la Poste et la garantie de l'État sont supprimés ;
en tant que filiale de la Poste, PostFinance est transformée en société anonyme de droit privé dont les activités sont soumises à la surveillance ordinaire des marchés financiers.
Ces nouveautés n'auront pas d'incidence sur le rôle de propriétaire de la Confédération.
En revanche, l'assujettissement intégral de la Poste à l'impôt générera des recettes fiscales aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Les rapports de service étant dorénavant régis par le code des obligations, les employés de la Poste ne seront plus soumis à la loi sur le personnel de la Confédération, ce qui devrait avoir des incidences sur les conditions d'engagement, mais non sur la situation de l'emploi. (Source : message du Conseil fédéral)
Délibérations
Le Conseil des États a mené le débat d'entrée en matière sur la loi sur l'organisation de la Poste (LOP) en même temps que celui concernant la loi sur la poste (voir objet 09.049). Il a ensuite procédé à la discussion par article de la loi sur la poste avant d'entamer celle portant sur la LOP.
La Chambre haute a décidé, sans opposition, d'entrer en matière sur la LOP. Sur proposition de sa Commission des transports et des télécommunications, elle s'est ralliée dans les grandes lignes au projet du Conseil fédéral. Quelques députés et minorités ont déposé des propositions, qui n'ont toutefois pas reçu le soutien du conseil.
Selon le projet du Conseil fédéral, PostFinance n'a explicitement pas le droit d'octroyer de crédits ou d'hypothèques à des tiers (art. 3, al. 3), en raison de son statut de filiale de la Poste relevant du droit privé. Theo Maissen (CEg, GR) a proposé de lever cette interdiction ; à ses yeux, la Poste devrait avoir le droit d'être active dans le secteur bancaire afin de faire des bénéfices qui lui permettent de financer le service universel. Les opposants à cette proposition ont relevé les risques auxquels la Poste ne manquerait pas de s'exposer dans le secteur bancaire et leur opinion l'a finalement emporté : par 25 voix contre 11, le conseil a rejeté la proposition déposée par Theo Maissen. Par 24 voix contre 8, il a également rejeté clairement une proposition de Maximilian Reimann (V, AG), certes plus modérée mais allant dans la même direction ; le député avait proposé d'accorder à PostFinance le droit d'octroyer des crédits lombards. Par ailleurs, la nouvelle disposition selon laquelle le personnel de la Poste est engagé sous le régime du droit privé, en vertu du code des obligations, n'a suscité aucun débat. Une minorité de la commission emmenée par Géraldine Savary (S, VD) et Claude Hêche (S, JU) a toutefois proposé d'inscrire dans la loi l'obligation pour la Poste de négocier et de conclure une convention collective de travail avec les associations du personnel (art. 9, al. 2). Géraldine Savary souhaitait ainsi éviter que les conditions de travail des collaborateurs de la Poste ne tombent au niveau de celles des entreprises concurrentes. Le conseil a cependant rejeté cette proposition par 24 voix contre 9.
Après que le conseil eut décidé, à l'art. 10 du projet, d'assimiler la Poste aux sociétés de capitaux privées en matière d'imposition fiscale, Theo Maissen a déposé une proposition individuelle visant à ce que les prestations postales relevant du service universel ne soient plus assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée. Il a expliqué que cela permettrait à la Poste de lutter à armes égales avec ses concurrents internationaux, arguant que toutes les anciennes administrations des postes européennes, à l'exception de celles de la Suède, de la Finlande et de la Slovénie, sont exemptées de la taxe sur la valeur ajoutée au moins pour le service universel. Sa proposition a été rejetée par 21 voix contre 9.
Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le projet par 23 voix contre 4 et 5 abstentions.
Au Conseil national, le débat d'entrée en matière sur la loi sur l'organisation de la Poste (LOP) et celui concernant la loi sur la poste (cf. objet 09.049) ont également été menés conjointement. Une minorité rose-verte de la commission a proposé de ne pas entrer en matière sur la LOP. Sans succès, puisque l'entrée en matière a finalement été votée par le Conseil national par 118 voix contre 57.
Une minorité de la commission composée de membres des groupes socialiste et vert s'est opposée au changement de forme juridique de la Poste, à savoir à la transformation de cet établissement de droit public en une société anonyme de droit public (art. 2 et 13). Franziska Teuscher (G, BE), membre de cette minorité et porte-parole du groupe des Verts, a souligné que cette transformation ne répondait à aucune nécessité, mais à une visée idéologique. Devant la commission, les représentants de la Poste ont toujours affirmé que sa forme juridique actuelle ne la limitait en rien dans l'exercice de son mandat et qu'elle ne restreignait pas non plus sa capacité d'innovation, comme tendent d'ailleurs à le prouver les 200 millions de francs que la Poste rapporte chaque année à la Confédération. Markus Hutter (RL, ZH), porte-parole du groupe libéral-radical, ne partageait pas cet avis ; selon lui, tous les spécialistes s'accordent à dire que le statut de société anonyme de droit public constituerait la forme juridique la plus appropriée pour la Poste. En outre, toutes les autres entreprises actives dans le domaine des infrastructures de la Confédération sont des sociétés anonymes de droit public ; Markus Hutter ne voyait donc aucune raison pour que la Poste ne bénéficie pas du même statut que les CFF ou Swisscom par exemple. La proposition de la minorité rose-verte qui visait à maintenir le statut d'établissement autonome de droit public de la Poste a finalement été rejetée par 126 voix contre 52.
Une autre proposition de minorité, qui souhaitait faire de la Confédération l'unique actionnaire de la Poste, a également été rejetée par deux tiers des voix. Comme le Conseil fédéral le prévoit dans son projet, la Confédération devrait simplement détenir la majorité du capital et des voix.
Une minorité formée de la gauche et des Verts a proposé de transformer PostFinance en une banque postale habilitée à octroyer des crédits et des hypothèques en Suisse (art. 3, al. 2 et 3) - jusqu'ici, PostFinance était autorisée à commercialiser uniquement des produits proposés par ses banques partenaires. Le Conseil national a rejeté cette proposition par 101 voix contre 67.
S'exprimant au nom d'une autre minorité, composée de membres des groupes PS et CEg ainsi que du groupe des Verts, Fabio Pedrina (S, TI) a proposé que la Poste demeure l'unique actionnaire de PostFinance SA (art. 14, al. 2). Le Conseil national s'est toutefois rallié à la majorité de la commission et à la proposition du Conseil fédéral par 125 voix contre 61, estimant que la Poste devait simplement détenir " la majorité des voix et des actions " de la nouvelle entreprise PostFinance.
Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 97 voix contre 83. Les groupes UDC, CEg et PBD ont voté en bloc pour le projet ; l'ensemble des groupes PS et RL (à deux exceptions près) et du groupe des Verts s'y sont fermement opposés.
Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États s'est rallié aux petites précisions rédactionnelles apportées par le Conseil national. En ce qui concerne la disposition ajoutée par le Conseil national prévoyant que la loi sur la poste et celle sur l'organisation de la Poste devaient entrer en vigueur en même temps, la Chambre haute a ajouté une précision selon laquelle le Conseil fédéral pourrait anticiper l'entrée en vigueur des dispositions nécessaires à la conversion de la Poste en une société anonyme de droit public. Ainsi, la nouvelle entreprise La Poste SA devrait être opérationnelle au moment de l'entrée en vigueur de la loi.
Le Conseil national a suivi tacitement la modification apportée par la Chambre haute.
Au vote final, le Conseil national a adopté la loi sur l'organisation de la Poste par 100 voix contre 75. Les groupes CEg et PBD ont voté en bloc pour la loi et le groupe UDC a dit oui à quelques exceptions près. Pour leur part, tous les membres du groupe socialiste se sont opposés au projet, soutenus par une grande majorité des Verts et des libéraux-radicaux.
Au vote final, le Conseil des États a adopté le projet par 28 voix contre 4 et 11 abstentions.