Ratification du protocole additionnel au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de l'ONU

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de signer dans les plus brefs délais le protocole additionnel au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de l'ONU et d'engager immédiatement le processus de ratification.

Développement

Le protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pidesc) a été adopté par l'Assemblée générale de l'ONU le 10 décembre 2008 et est dès lors ouvert pour signature. Ce protocole donne à un individu le droit de porter plainte contre son propre État, devant un comité de l'ONU, pour violation des droits contenus dans le Pidesc, à condition que l'État concerné ait ratifié le protocole. Ainsi, l'ONU a enfin mis sur un pied d'égalité les droits sociaux et les droits civils et politiques, pour lesquels un mécanisme de plainte adressé aux individus existe depuis plusieurs années déjà.

En politique étrangère, la Suisse s'est engagée pour l'établissement d'un mécanisme de plainte individuelle qui s'applique au Pidesc. De plus, la Suisse a toujours signé et ratifié les protocoles additionnels à d'autres conventions relatives aux droits de l'homme. Ainsi, le 29 septembre 2008, elle a ratifié le protocole facultatif à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, donnant la possibilité à un individu ou à un groupe d'individus de saisir un comité de l'ONU en cas de violation de la Convention susmentionnée. Lors de la session de printemps 2008, les deux chambres avaient accepté la ratification à la quasi-unanimité.

Il est temps d'établir un tel mécanisme de plainte dans le domaine des droits sociaux, économiques et culturels. Suite à son adoption par dix États, le protocole facultatif est entré en vigueur. La Suisse ne peut plus hésiter ; elle doit ratifier et mettre en oeuvre ce protocole dans les plus brefs délais.

Proposition du Conseil fédéral

Rejet

Avis du Conseil fédéral

Le 10 décembre 2008, après un long processus de négociation émaillé de controverses, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté par consensus le Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le Pacte I de l'ONU). À ce jour, aucun État n'a encore signé ni ratifié cet instrument.

La Suisse s'engage depuis toujours en faveur du renforcement des droits de l'homme et s'efforce de promouvoir l'application des normes internationales en la matière. Dans ce contexte, la mise en place d'instruments de contrôle efficaces constitue un moyen indispensable pour promouvoir le respect des droits de l'homme. Le contrôle est, en effet, un élément déterminant de toute politique visant une meilleure protection des droits de l'homme. La Suisse a ainsi participé activement à l'élaboration et à l'adoption du Protocole facultatif à la Convention de l'ONU contre la torture (OP CAT), que les deux chambres viennent d'approuver en vote final le 20 mars 2009 et que le Conseil fédéral pourra probablement ratifier cette année encore, après l'expiration du délai référendaire. La Suisse a également ratifié le Protocole facultatif se rapportant à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (OP CEDAW).

La situation est cependant tout autre dans le cas qui nous occupe ici : pour de nombreux États, dont la Suisse, la mise en place d'un mécanisme de recours (appelé "communication individuelle") pour le Pacte I de l'ONU dans le cadre du Protocole facultatif a soulevé d'emblée des problèmes difficiles, en droit matériel comme en droit procédural. Le principal point litigieux réside dans la question fondamentale de la justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels. La question de savoir si le Pacte I de l'ONU fonde directement des prétentions individuelles pouvant être examinées dans le cadre d'une procédure quasi judiciaire était et reste controversée, aussi bien dans la pratique des États que dans la doctrine.

Au cours des négociations portant sur le Protocole facultatif, la délégation suisse a donc régulièrement et expressément insisté sur le fait que le Pacte I n'était pas directement applicable en Suisse et que le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral ne lui reconnaissaient qu'un simple caractère programmatique. Face aux positions extrêmes défendues dans le groupe de travail (rejet total de l'instrument d'un côté contre justiciabilité complète de tous les droits découlant du Pacte I de l'ONU de l'autre), notre pays - prenant en compte la situation juridique en Suisse - a adopté une attitude de compromis en préconisant, à travers une clause d'"opting out", une limitation du champ d'application du Protocole facultatif et, plus précisément, des compétences de l'organe de contrôle habilité. Cette approche aurait permis aux États parties au Protocole de définir les droits du Pacte I de l'ONU qui seraient soumis à la nouvelle procédure de communication individuelle.

Malgré la résistance d'un large groupe d'États, c'est toutefois la solution du champ d'application complet du Protocole facultatif qui s'est imposée dans la dernière ronde de négociations, en 2008. Il n'est donc pas totalement exclu que le Comité de l'ONU examine aussi des plaintes pour violation de dispositions ayant un caractère programmatique selon la conception juridique suisse. Le Pacte I de l'ONU revêtirait ainsi, a posteriori, une portée allant bien au-delà des intentions initiales du Conseil fédéral et du Parlement au moment de sa ratification. Il en résulte des conséquences pour la compatibilité du Protocole facultatif avec l'ordre juridique de la Confédération et des cantons. Dans ces conditions, le Conseil fédéral n'entreprendra pour l'heure aucune démarche visant à signer et ratifier le Protocole facultatif au Pacte I de l'ONU. Il confirme ainsi sa position : conformément à la pratique observée jusqu'ici, la Suisse ne doit entreprendre aucune démarche d'adhésion à une convention internationale tant qu'elle n'est pas sûre de pouvoir effectivement la ratifier par la suite.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion. Si la motion venait à être acceptée par le premier conseil, le Conseil fédéral se réserve de proposer à la commission du deuxième conseil de formuler la motion en un mandat d'examen.