Pour une exploitation durable du sous-sol

Texte déposé

La société et l'économie exploitant de plus en plus le sous-sol, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels critères président à l'utilisation du sous-sol en termes de coordination et de priorité ?

2. Quelles mesures permettraient d'augmenter la sécurité du droit pour l'exploitation du sous-sol ?

3. Le Conseil fédéral juge-t-il que la délimitation entre le Code civil et le droit public cantonal est toujours adéquate pour régler la question de la propriété du sous-sol et de la souveraineté sur celui-ci ?

4. Comment s'assurer que les données toujours plus nombreuses sur la structure et la constitution du sous-sol puissent être utilisées pour le bien de la collectivité ?

Développement

La place en surface diminuant comme une peau de chagrin, le sous-sol est de plus en plus utilisé pour garantir les besoins de la société et de l'économie (construction de tunnels, pose de câbles électriques et de conduites de gaz, dépôts en profondeur pour les déchets radioactifs ou le CO2, etc.). Le plus souvent, le sous-sol concerné s'étend sur plusieurs cantons. Les couches situées plus en profondeur recèlent par ailleurs des ressources naturelles telles que du pétrole ou du gaz naturel, des minéraux et de l'énergie géothermique. L'exploitation de l'énergie géothermique, en particulier, est de plus en plus fréquente et, grâce aux progrès techniques, va davantage en profondeur. La souveraineté sur le sous-sol n'est cependant que rarement réglée ou se cantonne à certains droits. Actuellement, celui qui exploite en premier le sous-sol à tel ou tel endroit empêche une autre utilisation à ce même endroit, qui revêtirait peut-être une plus grande importance. Cette situation restreint trop la marge de manoeuvre de nos enfants et petits-enfants.

Avis du Conseil fédéral

Le sous-sol n'est aujourd'hui pris en compte que de façon ponctuelle et sectorielle, à l'occasion d'un projet concret de construction ou d'installation, et n'est que rarement intégré dans les études et projets de planification, directrice ou d'affectation. Une telle approche, alliée à une connaissance encore lacunaire du sous-sol, n'est pas sans conséquences : ressources mal exploitées, conflits d'usages, coûts excessifs, voire risque d'accidents majeurs. Les préoccupations de l'interpellatrice sont donc justifiées et il existe un besoin indéniable d'améliorer la situation.

1. Le droit actuel de l'aménagement du territoire, fédéral ou cantonal, ne s'occupe pas de l'utilisation du sous-sol et cette dernière ne bénéficie pas à ce jour de critères communs ni d'une pratique unifiée. N'existent de façon éparse que quelques réglementations ou planifications cantonales ou communales, qui définissent par exemple une profondeur maximale pour les constructions. Depuis quelque temps, des demandes toujours plus nombreuses et pressantes réclament une vision d'ensemble et une approche coordonnée de la gestion du sous-sol. Au sein de la Commission fédérale de géologie (CFG) ainsi que des offices concernés de l'administration fédérale (Swisstopo, ARE, OFEN, OFEV), les réflexions sont en cours et la nécessité est aujourd'hui reconnue d'une approche concertée, qui permette de prendre en compte les données de base relatives au sous-sol, d'identifier les potentiels de ses ressources et, là où c'est possible, de planifier ses utilisations futures. L'ancrage d'une telle approche dans le droit fédéral, et en particulier dans la loi sur l'aménagement du territoire, est actuellement à l'examen.

2. Il existe déjà quelques bases légales et instruments de planification dans des domaines particuliers. On peut citer notamment le plan sectoriel des dépôts en couches géologiques profondes, le cadastre des sites pollués, les secteurs de protection des eaux, les inventaires des nappes souterraines et des installations servant à la protection des eaux ou encore la régale des mines des cantons. Sur la sécurité de l'utilisation du sous-sol pour les dépôts en couches géologiques profondes, la loi sur l'énergie nucléaire (LENu ; RS 732.1) contient par exemple des dispositions relatives à la zone de protection (art. 40) et à l'utilisation des données géologiques (art. 41). Pour ce qui est des nappes souterraines exploitables, le droit de la protection des eaux réglemente en principe de façon suffisante l'utilisation durable du sous-sol. En particulier, les cantons sont tenus de coordonner les prélèvements d'eaux souterraines et d'empêcher par là une surexploitation de celles-ci. En outre, les cantons doivent prendre en compte les éléments de la protection des eaux souterraines qui relèvent de la planification lors de l'élaboration des plans directeurs et des plans d'affectation (art. 46 al. 1 OEaux). Mais, pour le reste, le sous-sol et les potentiels qu'offrent ses ressources ne sont pas suffisamment pris en compte, notamment au niveau de la planification. Un inventaire des réglementations topiques existant dans différentes lois spéciales reste à faire. Au surplus, il y aura lieu d'examiner dans quelle mesure et sous quelle forme une planification directrice pourrait permettre d'assurer une utilisation plus durable du sous-sol.

3. Le droit privé ne requiert pas de modification en la matière. Selon l'article 641 CC, le propriétaire d'une chose n'a le droit d'en disposer librement que "dans les limites de la loi". Ces limites peuvent ressortir au droit privé mais aussi et surtout au droit public. Les restrictions à la propriété relevant du droit privé visent en premier lieu à protéger les intérêts privés contradictoires, notamment ceux des voisins. Le droit public, quant à lui, a pour tâche de limiter les pouvoirs d'utilisation là où il en va de l'intérêt de la communauté.

L'art. 667, al. 1, CC contient une délimitation spatiale de l'étendue des pouvoirs d'utilisation. Il stipule que la propriété privée ne s'étend au-dessus et au-dessous que dans toute la hauteur et la profondeur utiles à son exercice et aux intérêts du propriétaire. Cette définition offre une marge d'interprétation qui permet de tenir compte de nouveaux besoins et d'évolutions.

Pour ce qui concerne la relation entre droit privé (registre foncier) et droit public, l'ordonnance du 2 septembre 2009 sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière (OCRDP, RS 510.622.4), entrée en vigueur le 1er octobre 2009, revêt un intérêt particulier en ce qu'elle traite explicitement de la délimitation entre ces deux domaines du droit.

C'est donc sur le terrain du droit public qu'il y a lieu d'agir. Devrait notamment être examinée la possibilité de mieux coordonner les compétences des cantons et de la Confédération.

4. Les données sur la structure et la constitution du sous-sol sont collectées aujourd'hui déjà sous diverses formes : le service géologique national collecte des informations sur l'utilisation durable du sous-sol, l'Office fédéral de l'environnement et les cantons des informations sur la constitution du sol, sur l'hydrologie et l'hydrogéologie ainsi que sur les pollutions chimiques du sol et du sous-sol, tandis que la loi sur la géoinformation et l'OCRDP visent à ce que toutes ces données sur la constitution et sur les propriétés du sous-sol soient mises à la disposition de la collectivité pour être largement utilisées. En revanche, il n'existe aucune base légale de droit fédéral qui régisse la publication de données provenant des activités de l'économie privée. En dépit des progrès qui ont été accomplis ces dernières années, il subsiste encore des lacunes qui devront être progressivement comblées.

Réponse du Conseil fédéral.