Calendrier et délais pour les procédures d'autorisation complexes

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé d'inscrire dans les lois réglant les procédures administratives et les procédures de justice administrative la disposition suivante : "À la conclusion de l'échange d'écritures ou à l'achèvement de la procédure probatoire en matière de procédures d'autorisation complexes, les autorités administratives et les autorités de justice administrative arrêtent à l'intention des parties une date limite avant laquelle une décision sera rendue."

Développement

Les lois fédérales relatives aux procédures ne fixent aucune date limite ni aucun calendrier contraignant pour les décisions des autorités. Il en résulte que les parties en cause sont dans l'impossibilité de prévoir les délais dans lesquels une décision sera rendue. L'introduction d'un calendrier en début de procédure et d'une date présumée pour la décision permettrait de renforcer la confiance dont les autorités jouissent au sein de la population et la fiabilité des procédures.

Contexte : depuis 1995, la loi bernoise sur la coordination (LCoord) prévoit l'établissement de délais et d'un calendrier (art. 6) pour les procédures complexes. Cette réglementation s'est révélée efficace :

Article 6 Tâches de l'autorité directrice

Al. 1

L'autorité directrice ...

Al. 2

Au début de la procédure, l'autorité directrice fixe au moins, à l'intention des participants ainsi que des autorités et des services spécialisés concernés :

a. la procédure directrice ;

b. la personne responsable de la conduite de la procédure ;

c. les procédures à intégrer dans la décision globale ;

d. les autres procédures à coordonner qui, en vertu du droit fédéral, ne peuvent pas être intégrées dans la décision globale ; et

e. le calendrier.

Al. 3

...

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

La question de l'accélération des procédures administratives et judiciaires par la fixation de délais contraignants a déjà fait l'objet de plusieurs interventions parlementaires. Parmi celles-ci, on peut citer, pour les procédures judiciaires, la motion Vischer 04.3278, qui a été classée, et l'initiative parlementaire Rutschmann 08.424, à laquelle il n'a pas été donné suite (BO 2009 N 933). En matière de procédures d'autorisation d'activités économiques, le postulat Wicki 06.3888 et le postulat du groupe démocrate-chrétien 06.3732 ont été adoptés par le conseil concerné ; les travaux de transposition sont en encore en cours.

La présente motion concerne les procédures complexes d'autorisation de droit administratif. Elle demande que les autorités administratives et judiciaires concernées indiquent aux parties, au cas par cas, le délai dans lequel une décision sera rendue. Cette proposition appelle les remarques suivantes :

Pour les procédures complexes d'autorisation qui concernent des projets importants à composante foncière et dans le cadre desquelles plusieurs décisions sont concentrées entre les mains d'une seule autorité, la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision (RO 1999 3071) s'applique. Avec cette loi, une base légale pour la fixation de délai a été introduite à l'article 62c de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA ; RS 172.010). Depuis lors, le Conseil fédéral fixe, s'agissant des procédures pour lesquelles une approbation des plans des constructions et des installations est requise, un délai dans lequel une décision doit être rendue. Si l'autorité unique ne peut respecter ce délai, elle en informe le requérant et lui en indique les raisons ainsi que le délai dans lequel la décision interviendra. Selon cette solution, le Conseil fédéral fixe les délais respectifs en prenant en compte les particularités spécifiques au projet. Le Conseil fédéral a transposé cela dans les règlements d'exécution correspondant aux domaines concernés. Le législateur a réglé de manière uniforme la "sanction" du dépassement de délai et notamment le devoir de justification des autorités de poursuite envers les personnes requérantes. L'art. 25, al. 1bis, de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (RS 700) oblige les cantons à impartir des délais dont ils règlent les effets dans toutes les procédures requises pour implanter, transformer ou changer d'affectation les constructions et installations. En outre, l'ordonnance du 17 novembre 1999 sur les délais d'ordre impartis pour le traitement des demandes de première instance dans les procédures de droit fédéral de l'économie (RS 172.010.14) contient différentes dispositions fixant des délais, qui laissent aux autorités une certaine marge de manoeuvre pour un examen au cas par cas. L'art. 3, al. 1, let. c, prévoit la communication d'un calendrier pour les procédures complexes.

Pour les procédures complexes d'autorisation en matière de constructions et installations qui sont visées en premier lieu par la motion, et pour les procédures complexes en matière d'autorisation d'activités économiques, il existe donc déjà différents délais de traitement, tant au niveau de la première instance qu'au niveau fédéral. De l'avis du Conseil fédéral, une consécration supplémentaire du devoir, pour des autorités administratives, de communiquer le délai dans lequel une décision sera rendue, en matière de procédures complexes d'autorisation, dans la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021), ne procure aucun avantage supplémentaire aux parties. Elle entraîne plutôt des problèmes de délimitation et d'interprétation.

En ce qui concerne le traitement des recours par le Tribunal administratif fédéral et le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral considère que le traitement des procédures judiciaires dans des délais raisonnables est une exigence majeure, qui est en outre consacrée dans la Constitution (art. 29 al. 1 Cst.). De son point de vue, l'obligation pour les tribunaux fédéraux, dans les procédures complexes d'autorisation, d'indiquer aux parties à la fin de l'échange d'écritures ou de la procédure d'administration des preuves, un délai dans lequel une décision sera rendue ou de fixer, dès le début de la procédure, un calendrier ayant force obligatoire, n'est pas un moyen propre à accélérer les procédures, pour les raisons suivantes :

La communication aux parties de délais fixés par l'autorité elle-même est certes un élément d'autocontrôle. Il n'est toutefois pas exclu que les autorités judiciaires se fixent, envers les parties, des délais plutôt maximaux que minimaux (sortant du cadre de la durée moyenne d'une procédure menée de manière correcte), de façon à disposer d'une marge de manoeuvre suffisante pour le traitement du cas. Si des délais maximaux sont fixés, le risque existe qu'ils soient généralement utilisés, ce qui serait préjudiciable à l'accélération de la procédure. Si la durée moyenne d'une procédure est retenue, le risque existe aussi que les délais fixés ne prennent pas assez en compte les procédures complexes. De plus, il existe une antinomie entre la possibilité de prévoir des sanctions pour dépassement de délais, ainsi que des sanctions sous la forme d'un devoir de justification envers les parties, et l'indépendance des juges.

De l'avis du Conseil fédéral, les mesures internes aux tribunaux (contrôle de gestion, reporting et, à la rigueur, les délais internes) sont plus aptes à garantir un traitement rapide des procédures. Pour le Conseil fédéral, une publicité transparente du déroulement des affaires vis-à-vis des autorités de surveillance semble également plus appropriée que l'indication d'un délai dans lequel une décision sera rendue. L'ordonnance de l'Assemblée fédérale du 23 juin 2006 sur les postes de juges au Tribunal fédéral (RS 173.110.1) prévoit d'ores et déjà que le Tribunal fédéral établit une procédure de contrôle de gestion qui sert de base au Parlement pour exercer la haute surveillance. En s'inspirant de ce modèle, le Tribunal administratif fédéral a pris des mesures correspondantes. Le Tribunal fédéral, en tant qu'autorité de surveillance, contrôle en outre périodiquement la liquidation des cas et la marche des affaires au sein du Tribunal administratif fédéral (règlement du 11 septembre 2006 sur la surveillance par le Tribunal fédéral, RSTF ; RS 173.110.132). Les rapports de gestion accessibles au public du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif fédéral donnent des renseignements sur la durée moyenne des procédures. Enfin, il convient de signaler qu'avec la récente révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, la procédure et les voies de droit ont été facilitées et uniformisées pour l'ensemble de la justice administrative, au niveau fédéral.

Au demeurant, si dans un cas particulier, une procédure complexe d'autorisation ou les procédures de recours correspondantes traînent en longueur de manière disproportionnée, les parties ont la possibilité de recourir pour retard injustifié ou déni de justice, ou de déposer une dénonciation à l'autorité de surveillance.

Si la motion devait être acceptée par le premier conseil, le Conseil fédéral se réserve la possibilité de demander au second de la modifier.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.