FMI. Risques pour la Suisse et adhésion aux nouveaux accords d'emprunt

Texte déposé

Le Conseil fédéral entend utiliser des milliards de francs prélevés sur nos impôts pour sauver une devise européenne en pleine déconfiture. La stabilité de l'Europe est certes essentielle pour la Suisse, mais ces opérations n'ont aucun effet durable et reviennent à vouloir combler un puits sans fond.

1. En vertu de quelles bases légales un arrêté fédéral aux conséquences politiques et financières si importantes n'est pas soumis au référendum en matière de traités internationaux ?

2. La création de bulles toujours plus grandes sert-elle vraiment la stabilité ? Les conséquences ne risquent-elles pas au contraire d'être beaucoup plus graves lorsqu'elles éclateront ? Une réforme fondamentale de l'euro (exclusion de certains pays, division en un euro de l'Europe du Nord et un euro de l'Europe du Sud), par laquelle on reconnaîtrait, d'une part, que les inégalités macroéconomiques ne peuvent être surmontées par l'introduction d'une monnaie bancale qui s'oppose aux lois du marché et, d'autre part, que l'euro ne peut fonctionner sous sa forme actuelle, ne permettrait-elle pas d'assurer davantage de sécurité et de stabilité en Europe et en Suisse ?

3. Les États qui participent à l'euro ne sont-ils pas trop différents pour partager une même monnaie ?

4. Le Conseil fédéral croit-il à l'avenir de l'euro sous sa forme actuelle ?

5. La masse monétaire émise par la Banque nationale suisse est désormais quasiment aussi importante que celle de la Réserve fédérale des États-Unis et celle de la Banque centrale européenne. Le Conseil fédéral ne considère-t-il pas que cette politique monétaire hyperexpansive met en danger la stabilité et la prospérité de la Suisse ? Comment prévenir les risques (risques de change, dépréciation monétaire)?

6. Quel rôle jouent à cet égard les métaux précieux pour la sécurité monétaire de la Suisse ?

7. Les milliards injectés ne servent-ils pas en premier lieu à financer indirectement les gigantesques opérations spéculatives des banques étrangères ? Ne servent-ils pas simplement à rembourser les emprunts aux intérêts exorbitants que des banques allemandes et françaises, principalement, ont accordé à des États qui étaient quasiment en faillite ? Le Fonds monétaire international (FMI) prévoit-il, comme cela a souvent été le cas par le passé lorsque des États ont fait faillite, une participation des créanciers ?

8. Le FMI exige des milliards de francs de la Suisse, mais quelles garanties donne-t-il ?

9. En quoi la Suisse, qui n'est pas membre de l'Union européenne et ne participe pas à l'euro, est-elle responsable de la crise que nous traversons ? En quoi les contribuables suisses sont-ils responsables de la spéculation de banques étrangères ?

10. Est-il juste que des États dont l'économie est florissante doivent durablement assister des États connus pour leur laxisme budgétaire ?

Avis du Conseil fédéral

1. Les traités internationaux tels que celui qui associe la Suisse aux Nouveaux accords d'emprunt (NAE) du Fonds monétaire international (FMI) sont soumis au référendum facultatif en vertu de l'art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution fédérale pour autant (1) qu'ils soient d'une durée indéterminée et non dénonçables, (2) qu'ils prévoient l'adhésion à une organisation internationale ou (3) qu'ils contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. Or ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce, comme le précise le message du Conseil fédéral du 8 septembre 2010. Les NAE sont d'une durée déterminée et dénonçables. Ils ne prévoient aucune adhésion à une organisation internationale. Par ailleurs, ils ne contiennent aucune disposition importante fixant des règles de droit, pas plus que la participation de la Suisse à ces accords n'exige l'adoption de lois fédérales. L'article 10 de la loi sur la Banque nationale constitue d'ores et déjà la base légale d'une adhésion de la Banque nationale suisse (BNS) aux NAE pour le compte de la Confédération. De surcroît, cette dernière n'assume aucune obligation financière dans le cadre des NAE.

2. L'évolution actuelle des marchés financiers dans la zone euro s'explique par la situation budgétaire difficile avec laquelle sont confrontés un certain nombre d'États participant à cette monnaie et par l'incertitude qui, de ce fait, a gagné les opérateurs sur ces marchés. Elle trouve son origine, d'une part, dans l'ampleur exceptionnelle de la récente crise financière et les mesures nationales de stabilisation qui en ont résulté et, d'autre part, dans les graves déficits structurels que connaissent certains États de la zone euro. Ces problèmes d'endettement lancent un important défi à l'UE.Les programmes économiques que divers États participant à l'euro ont négociés avec l'UE et le FMI offrent l'occasion d'accélérer les réformes qui s'imposent et, ce faisant, de contribuer au retour nécessaire à une politique financière inscrite dans la durée. Il faut donc se féliciter des réformes mises en oeuvre à l'instigation de l'UE, qui feront en sorte d'améliorer le cadre de référence permettant à tous les États membres de respecter la discipline fiscale et budgétaire requise. Un cadre de référence à la fois crédible et ambitieux peut largement contribuer au renforcement de la stabilité financière dans l'UE ou, plus exactement, la zone euro.

Par contre, le droit communautaire ne prévoit pas que des États quittent l'Union monétaire européenne. En l'absence de règles et de mécanismes, un effondrement du système de l'euro donnerait lieu à des incertitudes nombreuses et lourdes de conséquences, qui se répercuteraient sans doute sur la stabilité de l'Europe et du système financier international.

3. Il existe toute une série de critères parlant en faveur d'une association d'États au sein d'une union monétaire, dont l'ouverture de l'économie nationale, la mobilité de la main-d'oeuvre et des capitaux ou encore la volonté politique d'intégration. Les États de la zone euro remplissent, sinon tous, du moins une grande partie de ces critères. Il apparaît en outre que certains critères ne sont doivent remplis qu'en conséquence d'une association. Dans la zone euro, cela se vérifie, par exemple, à l'engagement pris par tous les participants de poursuivre une politique monétaire commune axée sur la stabilité des prix. De telles avancées n'excluent pas, bien sûr, la nécessité de réduire les déséquilibres économiques à l'intérieur de la zone euro ou, pour l'un ou l'autre État, d'améliorer durablement sa discipline budgétaire de manière à limiter les effets négatifs pour les autres États membres.

4. Pour l'heure, le Conseil fédéral n'a aucune raison de douter de l'avenir de l'euro. Il considère que les États participant à l'euro demeurent liés à une monnaie commune. Les défis actuels à relever dans la zone euro doivent être saisis comme l'occasion de pratiquer à terme une politique financière mieux coordonnée et, surtout, plus durable.

5. La politique monétaire de la BNS est, aux termes de l'article 5 de la loi sur la Banque nationale, axée sur la stabilité des prix tout en tenant compte de l'évolution de la conjoncture. Dans l'exercice de cette tâche, la BNS contribue également à la stabilité du système financier. Sa politique monétaire expansionniste est donc conforme à son mandat. Vu l'inquiétude suscitée par la récente crise financière, l'approvisionnement des marchés financiers en liquidités a donc constitué un important facteur de stabilité. De même, les interventions répétées de la BNS sur les marchés des changes depuis 2009 ont servi à limiter les risques déflationnistes d'une dépréciation massive de l'euro. La constitution de réserves de devises substantielles est exposée par nature à des risques de marché. C'est pourquoi la BNS constitue des provisions à titre de réserves de change. Elle est en mesure de pallier d'éventuels risques d'inflation en résorbant les liquidités sur les marchés financiers, ce qu'elle fait d'ores et déjà en émettant des obligations (bons de la BNS) et en se livrant à des opérations de mise en pension de titres, ce qui lui permet de gérer ses liquidités. En outre, dans sa dernière appréciation de la situation économique et monétaire de décembre 2010, la BNS a signalé que l'actuelle politique monétaire expansionniste devrait être ajustée à long terme. C'est à elle, conformément à son mandat, qu'il incombera de déterminer le moment propice pour relever ses taux directeurs.

6. Entrée en vigueur le 1er janvier 2000, la nouvelle Constitution fédérale a abandonné le principe du rattachement du franc à l'or. Au niveau juridique, cet abandon est ancré dans la nouvelle loi fédérale sur l'unité monétaire et les moyens de paiement, dont l'entrée en vigueur date du 1er mai 2000. L'abolition du rattachement du franc à l'or permet à la BNS d'évaluer ses réserves de métal jaune d'après l'évolution du marché et lui autorise une certaine souplesse dans l'utilisation de celles-ci. Ces réserves exercent depuis lors une fonction comparable à celle des placements en devises de la BNS. Elles contribuent à cimenter la confiance et, qui plus est, se prêtent à la diversification des réserves monétaires puisque l'or, précisément en temps de crise, a tendance à faire l'objet d'une forte demande et à s'apprécier.

7. Le but des programmes adoptés par le FMI (à l'instar de ceux destinés à soutenir la Grèce et l'Irlande) est de faciliter une adaptation ordonnée de la politique économique, contribuant ainsi à stabiliser l'ensemble du système financier. Ces programmes ne servent nullement à financer de quelconques opérations spéculatives de banques allemandes et françaises. Mesuré à l'aune des créances étrangères, l'engagement financier de ces établissements en Grèce et en Irlande apparaît modéré sur la base des statistiques officielles de la Banque des règlements internationaux.

En l'état actuel, les programmes du FMI arrêtés en faveur de la Grèce et de l'Irlande ne prévoient pas de mesures de restructuration de la dette publique. Si, sur le principe, il est souhaitable d'associer de façon ordonnée les créanciers à la solution de la crise, cela risque toutefois de susciter sur les marchés financiers des réactions négatives qui pourraient avoir des conséquences graves dans une situation déjà tendue.

8. La communauté internationale des États peut, par l'intermédiaire du FMI, accorder des prêts à des pays qui font face à une situation économique critique. Ces prêts sont, de par leur nature, exposés à des risques considérables. Ils n'en offrent pas moins des garanties suffisantes en raison du rôle joué par le FMI et de son fonctionnement. Par le passé, ce dernier a d'ailleurs toujours honoré ses engagements envers ses États membres. Les créances des membres - qu'il s'agisse de fournir un quota, d'accorder des prêts bilatéraux ou de débloquer des fonds par le biais des NAE - sont détenues non pas envers le pays bénéficiaire du programme mais envers le FMI. Le risque de défaillance qui pèse sur ces créances est négligeable car toute une série d'instruments du FMI contribuent à réduire les risques liés aux prêts octroyés :

Tout d'abord, le FMI jouit de fait d'un statut de créancier privilégié. Les pays débiteurs s'acquittent de leurs obligations vis-à-vis de lui en premier lieu, et c'est là une réalité dont les autres créanciers, privés et publics, sont parfaitement conscients. Deuxièmement, le FMI limite le volume de ses prêts et a défini des critères précisant quels sont les prêts qui peuvent dépasser ces limites. Troisièmement, les programmes convenus avec les pays sont assortis de conditions rigoureuses qui, normalement, sont révisées tous les trois mois. Par principe, le FMI est habilité, en cas de non-respect des étapes du programme, à réduire ou à refuser les aides envisagées. Quatrièmement, le FMI s'assure que ses fonds sont correctement employés par les banques centrales des pays destinataires. Les "safeguards assessments" (évaluations des garde-fous mis en place) dont elles font l'objet portent aussi sur d'éventuelles défaillances de gouvernance. Cinquièmement, le FMI constitue des provisions à hauteur de 20 % des ressources mises à sa disposition et prélevées sur les fonds réguliers et les lignes de crédit bilatérales (mais aussi les NAE, si ceux-ci sont activés). À fin décembre 2010, ces réserves se montaient à environ 110 milliards d'USD. Enfin, le FMI alimente des provisions qui peuvent être mises à contribution en cas de défaillance. Converties en francs, ces provisions s'élèvent actuellement à quelques 11 milliards de francs et seront portées à moyen terme à 22 milliards de francs.

9. En raison de l'importance systémique de sa place financière et de sa large intégration dans l'économie mondiale, la Suisse est tributaire d'un système monétaire et financier stable. De ce fait, il lui incombe - avant tout dans son propre intérêt - de contribuer selon ses moyens à la stabilité des économies qui lui sont proches, dont font partie celles de la zone euro. À l'exemple des NAE du FMI, les mécanismes "anti-crise" de la communauté internationale des États permettent à la Suisse de mobiliser le plus efficacement possible et à moindre risque ses ressources au titre de l'aide monétaire ; en définitive, ils sont garants de ce que les aides financières soient assorties d'exigences claires sur les réformes de politique économique à mettre en oeuvre.

10. Les programmes du FMI visent à lancer ou achever dans les pays qui en sont bénéficiaires la mise en oeuvre de réformes permettant entre autres de construire une politique budgétaire nationale durable. Ces programmes contribuent dans une large mesure, en fournissant une expertise extérieure fiable en matière de politique économique, à consolider les budgets publics d'États en proie à des déficits permanents. Le lien étroit qui unit l'octroi de ressources financières à l'aboutissement de chaque étape des réformes garantit un suivi continu du programme de ces réformes. Cela permet en fin de compte de créer une structure économique durable et de pallier à moyen terme la nécessité pour des États tiers de venir au secours de ces pays en difficulté.

Réponse du Conseil fédéral.