Marché du logement. Mesures d'accompagnement

Texte déposé

Les augmentations colossales des prix de l'immobilier et des loyers initiaux perçus pour les logements et les locaux commerciaux créent une situation dramatique sur le marché immobilier suisse, notamment dans les centres urbains. Les familles, en particulier, ne parviennent quasiment plus à y trouver des logements à prix abordables. Dans ce contexte, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. N'est-il pas lui aussi d'avis que la situation des ménages à bas ou à moyen revenu s'est aggravée dans certaines villes et agglomérations et qu'une action politique s'impose ?

2. Que pense-t-il des "ghettos" qui se forment de manière insidieuse dans les quartiers branchés de certaines villes (comme dans le quartier de Seefeld, à Zürich), du fait qu'ils sont désertés par les familles en particulier, qui n'y trouvent plus de logements à la portée de leur bourse ? L'obligation de prévoir dans chaque quartier une part minimale de logements dont les loyers seraient fixés sur la base des coûts constituerait-elle une mesure appropriée ?

3. Serait-il judicieux, pour contrer la spéculation, de prendre des mesures au niveau législatif (droit du bail) et, par exemple, de rendre obligatoire l'utilisation de la formule officielle pour la notification du loyer initial, d'interdire aux bailleurs de résilier un bail dans le seul but d'obtenir d'un nouveau locataire un loyer plus élevé, de réduire le taux de répercussion sur les loyers des dépenses liées à des rénovations complètes ou encore d'interdire les augmentations de loyers lors de changements de locataires ?

4. Le Conseil fédéral estime-t-il qu'il y a un rapport entre les importantes hausses de prix sur le marché du logement en zone urbaine et la libre circulation des personnes ? Cette situation aura-t-elle des conséquences sur le plan social ?

5. Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis selon lequel le modèle de la libre circulation des personnes, qui est considéré unanimement comme un succès en raison de l'arrivée de main-d'oeuvre hautement qualifiée en provenance de l'UE, ne pourra être maintenu que si des mesures d'accompagnement sont prises pour protéger le marché du logement ? Quelles sont les mesures possibles ?

6. Quelle appréciation le Conseil fédéral porte-t-il sur les propositions visant à rendre obligatoire la taxation des plus-values obtenues par des changements d'affectation, notamment par le classement d'un bien-fonds en zone à bâtir, ou encore à obliger les pouvoirs publics à acquérir des terrains à bâtir et des friches industrielles lorsque l'occasion se présente et à remettre ceux-ci à des coopératives d'habitation et des fondations d'utilité publique ?

7. Par quelles mesures pourrait-on lutter efficacement contre la multiplication de résidences secondaires dans les régions touristiques et dans les villes ?

8. Selon le Conseil fédéral, quel serait l'effet d'un impôt national sur les gains immobiliers destiné à taxer les gains obtenus par des activités de spéculation, impôt dont les recettes seraient affectées à la construction de logements et locaux commerciaux sociaux ?

Avis du Conseil fédéral

La situation actuelle du marché du logement est caractérisée par une forte augmentation de la demande principalement en raison de la croissance de la population, qui, en particulier depuis l'introduction en 2007 de la libre circulation intégrale des personnes pour les ressortissants de l'UE-17 et de l'AELE, est d'au moins 1 % par an. La construction a réagi à cette ouverture progressive. En hausse constante depuis 2002, le nombre de nouveaux logements oscille depuis 2010 autour de 40 000 unités par année. Le taux de logements vacants se situe, quant à lui, autour de 1 % depuis 2003. Ce taux relativement bas est accompagné d'augmentations de prix légèrement supérieures à l'inflation. Malgré cela, la charge locative représente depuis des décennies en moyenne quelque 20 %, quand bien même une légère progression a été constatée pour les catégories à bas ou moyen revenu.

L'évolution du taux de vacance et des prix varie selon les régions, notamment en raison des différences de structures de qualification, et donc de demande, des immigrants. Contrairement aux précédents, les nouveaux arrivants travaillent pour la plupart dans le secteur des services, raison pour laquelle leur demande se concentre dans les centres urbains.

Conformément à l'article 108 de la Constitution fédérale, la Confédération soutient, dans le cadre de l'aide au logement, le secteur oeuvrant à la construction de logements d'utilité publique. Actif avant tout dans les villes et les agglomérations, ce dernier permet de proposer des logements bon marché à long terme. Le 18 mars 2011, le Parlement a approuvé, sur la base de la loi sur le logement, un arrêté fédéral portant sur 1,4 milliard de francs. Grâce à ces engagements conditionnels, les maîtres d'ouvrage d'utilité publique continueront à bénéficier de conditions de financement favorables au cours de ces prochaines années. Le fonds de roulement, qui permet de proposer des prêts à des taux avantageux aux maîtres d'ouvrage d'utilité publique, bénéficiera d'un apport de 100 millions de francs supplémentaires jusqu'à la moitié de la décennie en cours. Enfin, près de 70 000 logements sont encore soumis à la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP). L'année passée, quelque 75 millions de francs ont été versés à leurs occupants sous forme de contributions à fonds perdu en vue d'abaisser leur loyer.

Cela posé, le Conseil fédéral répond comme suit aux questions :

1. Le Conseil fédéral est conscient que l'évolution récente du marché du logement peut être une source de problèmes pour des ménages à bas ou moyen revenu. Dans sa réponse du 26 janvier 2011 à une interpellation du Groupe socialiste (10.3899 "Crise du logement dans les agglomérations et menace de bulle immobilière"), il a expliqué qu'il existe un risque de pénurie dans certaines régions, qui favorise les augmentations de prix et peut rendre critique la situation des ménages à bas ou moyen revenu dont la charge locative brute est supérieure à 25 %. Fort de ce constat, il a répondu le 16 février 2011 à l'interpellation Leutenegger Oberholzer (10.4023 "Assiste-t-on à une érosion de la classe moyenne ?") qu'il est disposé à faire examiner entre autres l'effet de dépenses locatives accrues sur les classes moyennes.

2. L'évolution de l'attrait des différents quartiers est le propre de toute dynamique urbaine. Le Conseil fédéral est conscient que lorsque de tels changements surviennent de manière particulièrement marquée, ils peuvent entraîner de fortes conséquences sociales. Toutefois, la Confédération n'a pas la compétence de contrecarrer, par exemple par le biais de directives sur la fixation des loyers dans des régions ou quartiers concernés, des changements de la structure de la population qui ne seraient pas jugés souhaitables. En revanche, les cantons et les communes peuvent mettre en oeuvre diverses mesures dans le cadre des plans de zones, par exemple en fixant une certaine proportion de logements d'utilité publique ou à loyers modérés dans un plan d'affectation. L'ordonnance de la ville de Zoug du 7 décembre 2010 sur la zone de construction de logements à prix modérés, qui dispose qu'au moins 50 % de la surface de plancher des bâtiments construits dans cette zone doit être consacrée à des logements satisfaisant aux exigences en matière d'habitat à prix modérés, est un exemple concret du genre de dispositions pouvant être prises. Des prescriptions comparables sont actuellement à l'étude ailleurs.

3. L'actuel droit du bail (art. 270 al. 2 du code des obligations ; CO) confère aux cantons confrontés à une pénurie de logements la compétence de rendre obligatoire, sur tout ou partie de leur territoire, l'usage d'une formule officielle pour la conclusion de tout nouveau bail. C'est ce qu'ont fait les cantons de Genève, de Vaud, de Neuchâtel, de Fribourg, de Zoug et de Nidwald. La réglementation en vigueur paraît raisonnable étant donné qu'elle donne la possibilité aux cantons touchés par une pénurie de logements de mettre en oeuvre cet instrument superflu dans les cantons où l'offre est suffisante.

Selon la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral, un congé donné pour obtenir un loyer plus élevé du prochain locataire est admissible tant que le nouveau loyer est adapté à ceux usuels dans la localité ou le quartier. L'interdiction de cette pratique exigerait une adaptation en conséquence du CO. C'était le but visé par l'initiative parlementaire Thanei déposée en 2009 (09.507 "Mieux protéger les locataires contre les congés abusifs"). Or, comme le Conseil national s'y est refusé à une claire majorité en décembre 2010, il paraît aujourd'hui inopportun de revenir à la charge.

L'art. 14, al. 1, de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF) établit que les frais causés par d'importantes réparations sont considérés, à raison de 50 à 70 %, comme des investissements créant des plus-values. Cette disposition résulte d'une adaptation, en 1977, de l'ordonnance concernant des mesures contre les abus dans le secteur locatif (OMSL). Elle permet de tenir compte des circonstances au cas par cas et s'est établie dans la pratique. Étant donné que le texte de l'ordonnance permet de déterminer une part générant une plus-value de plus de 70 % ou de moins de 50 %, il est suffisamment souple pour tenir compte, à chaque fois, des circonstances particulières. Dès lors, une adaptation de la législation ne s'impose pas.

La possibilité, après un changement de propriétaire, de majorer le loyer sur la base du prix d'achat est un point très controversé du droit du bail actuel. Selon la modification du CO proposée dans le message du 12 décembre 2008, un changement de propriétaire ne devait plus pouvoir justifier une augmentation de loyer. Or, le projet de révision ayant été enterré par le Parlement en septembre 2010, le droit du bail en vigueur reste déterminant. Par conséquent, des adaptations de loyer consécutives à un changement de propriétaire restent possibles.

4. L'Office fédéral du logement (OFL) observe depuis un certain temps les effets de la libre circulation des personnes sur le marché du logement. Une version actualisée d'une étude réalisée en 2009 devrait paraître avant les vacances d'été. Il ressort de l'analyse que la libre circulation des personnes entraîne des augmentations de prix dans les segments moyen et supérieur du marché locatif, sur le marché de la propriété dans les agglomérations et les centres urbains attrayants, ainsi qu'à certains "points chauds". Dans d'autres régions, elle contribue de manière directe ou indirecte à une meilleure exploitation du parc de logements. L'étude à laquelle il est fait allusion au point 1 devrait livrer des constats sur les conséquences sociales.

5. Comme évoqué précédemment, le secteur de la construction a réagi à l'augmentation de la demande découlant entre autres de la libre circulation des personnes. Les logements construits permettent dans l'ensemble d'y faire face, comme en témoigne la stabilité globale affichée par le taux de logements vacants. Si, malgré l'activité déployée par le secteur, l'offre de logements dans les centres et les régions attrayantes reste insuffisante pour certaines catégories telles que les familles, les cantons et les communes concernés ont la possibilité de prendre des mesures d'accompagnement pour compléter la politique d'aide au logement de la Confédération dont il a déjà été question. Pour ce faire, ils peuvent recourir à des instruments connus de promotion du logement et/ou à des mesures d'aménagement du territoire. En relation avec le point 2, il convient d'attirer l'attention sur l'avis de droit "Promouvoir la construction de logements d'utilité publique par des mesures d'encouragement" commandé par l'OFL et publié l'année passée par l'Association suisse pour l'aménagement national (ASPAN).

Ce document décrit et évalue diverses mesures envisageables en matière d'aménagement du territoire compte tenu des droits et principes constitutionnels à respecter. Parmi ceux-ci, il convient de mentionner l'octroi de privilèges d'utilisation, le droit d'emption de la commune sur les nouvelles zones à bâtir, la définition de quotas de logements d'utilité publique dans les plans d'affectation, la promotion du logement d'utilité publique au moyen de la contribution de plus-value et la cession de terrains à bâtir à des maîtres d'ouvrage d'utilité publique.

Vu les instruments d'encouragement à la disposition de la Confédération et la marge de manoeuvre dont bénéficient les cantons et les communes, il n'y a pas lieu d'adopter des mesures d'accompagnement supplémentaires sur le plan fédéral.

6. Le droit en vigueur dispose que les cantons établissent un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement (art. 5 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire ; LAT). Pourtant, rares sont les cantons à l'avoir fait. Le Conseil des États a décidé, dans le cadre de la révision partielle de la LAT devant servir de contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage (10.019), de compléter la loi par une disposition sur une contribution de plus-value lors du classement de parcelles en zones à bâtir.

Le Conseil fédéral est d'avis qu'une nouvelle solution contraignante en ce qui concerne les prélèvements sur la plus-value n'a de sens que si, comme le souhaite le Conseil des États, elle est effectivement appliquée, par exemple en décidant d'une réglementation fédérale subsidiaire, décision adoptée par le Conseil des États.

Le Conseil fédéral n'estime pas judicieux de prélever systématiquement une (partie de la) plus-value lors de reclassements. Dans de trop nombreux cas, le rapport entre le coût de la mise en oeuvre et les recettes réalisées risque d'être défavorable.

Selon le Conseil fédéral, qui suit en cela le Conseil des États, une taxe sur le classement en zone à bâtir devrait servir en premier lieu à financer le déclassement de zones à bâtir surdimensionnées. Si les cantons vont plus loin et prélèvent également une contribution de plus-value sur l'accroissement du degré d'utilisation, l'affectation des recettes ainsi réalisées à des mesures facilitant l'accès à des habitats à prix abordables pourrait constituer une approche intéressante. Aux yeux du Conseil fédéral, il n'est pas faisable, ni politiquement, ni juridiquement, d'édicter une disposition législative fédérale pour contraindre les collectivités publiques à acquérir, lorsque l'occasion se présente, des terrains constructibles et des friches industrielles pour les remettre en droit de superficie à des coopératives d'habitation ou à des fondations d'utilité publique.

7. Le 17 décembre 2010, les Chambres ont approuvé l'adaptation de la LAT visant à réguler le développement des résidences secondaires. Les cantons ont l'obligation de désigner dans leur plan directeur les territoires dans lesquels des mesures particulières sont nécessaires pour assurer un bon équilibre entre résidences principales et résidences secondaires. De cette manière, il est possible d'introduire des mesures coordonnées aux niveaux régional et supracantonal, ce qui permet d'éviter une concurrence indésirable et le déplacement des problèmes. A compter de l'entrée en vigueur de la loi révisée, les cantons ont trois ans pour adapter leur plan directeur et veiller à ce que les communes concernées prennent des mesures appropriées. À l'échéance de ce délai, aucune nouvelle résidence secondaire ne pourra plus être autorisée tant que les cantons et les communes n'auront pas pris les dispositions requises (FF 2010 8267).

En juin 2010, l'Office fédéral du développement territorial a publié un guide pour la planification qui montre aux cantons de quelle manière ils peuvent traiter, dans leur planification directrice, le développement de la construction de résidences secondaires, et contient des propositions de mesures pour mettre en oeuvre aux niveaux régional et communal les directives du plan directeur cantonal. Voici quelques mesures dont l'impact sur la limitation de l'augmentation des résidences secondaire dans les régions touristiques est reconnu : création de contingents, parts de résidences principales, zones hôtelières, zones réservées à la population locale (zones d'affectation spéciale), instauration de taxes d'incitation en vue de la location effective des résidences secondaires. Dans les villes, la définition de parts de résidences principales devrait être prioritaire.

8. Le Conseil fédéral rejette, pour des motifs d'ordre politique et financier, l'introduction d'un impôt national sur les gains immobiliers dont les recettes seraient affectées à la construction de logements et de locaux commerciaux sociaux. Un tel impôt fédéral constituerait une atteinte non souhaitable de la Confédération au substrat fiscal des cantons. Il contreviendrait au système fiscal fédéraliste, d'autant que de nouvelles subventions fédérales devraient être financées avec les recettes de cet impôt. Des arguments économiques plaident eux aussi en faveur d'une imposition décentralisée des gains immobiliers : une imposition au niveau cantonal permet de mieux tenir compte des fortes disparités régionales. Enfin, une imposition supplémentaire des gains immobiliers au niveau fédéral renforcerait l'inégalité de traitement par rapport aux biens mobiliers, dont les gains en capital ne sont pas imposés.

Réponse du Conseil fédéral.