Contrôles aux frontières. Renégociation de l'accord d'association à Schengen

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de renégocier l'accord d'association à Schengen de telle sorte que la Suisse puisse à nouveau, à l'instar de l'Irlande et de la Grande-Bretagne, contrôler de manière autonome et systématique ses frontières ; la collaboration sera maintenue dans les domaines juridictionnel et policier. Dans l'intervalle, il y aura lieu d'appliquer l'article 23 du règlement (CE) 562/2006 (code frontières Schengen), qui prévoit qu'"en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure, un État membre peut exceptionnellement réintroduire le contrôle à ses frontières intérieures".

Développement

Le Conseil fédéral avait fait valoir qu'une association à Schengen serait avantageuse pour la Suisse, mais les expériences faites ces dernières années montrent une réalité très différente. Depuis l'adhésion de la Suisse à Schengen, le nombre de personnes entrant de manière illégale dans notre pays a fortement augmenté, de même que la criminalité transfrontalière ; de plus, les frontières extérieures de l'espace Schengen sont poreuses. Avec les flux de requérants d'asile qui s'annoncent, il est fort probable que la Suisse en subisse à nouveau les effets dans un avenir proche. L'immigration illégale en particulier va fortement s'accroître suite aux bouleversements que connaît l'Afrique du Nord. C'est pourquoi nous devons renégocier l'accord d'association à Schengen sur ce point. Dans l'intervalle, il y aura lieu d'appliquer l'article 23 du règlement (CE) 562/2006 (code frontières Schengen), qui prévoit qu'"en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure, un État membre peut exceptionnellement réintroduire le contrôle à ses frontières intérieures". Les flux de requérants d'asile nord-africains qui s'annoncent constituent indubitablement une menace de l'ordre public et de la sécurité intérieure propre à justifier une telle mesure.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral estime qu'il n'y a pas lieu de renégocier partiellement l'accord d'association à Schengen (AAS), cela pour trois raisons :

Premièrement, il n'existe, à son sens, aucun indice selon lequel la sécurité intérieure de la Suisse se serait dégradée depuis le 12 décembre 2008, date à laquelle la coopération au titre de Schengen est devenue opérationnelle. De même, il n'existe aucun élément attestant que la criminalité s'est accrue sous l'effet d'une immigration illégale croissante. Au contraire, en 2010, le taux de criminalité a enregistré une nouvelle baisse, ainsi qu'il ressort de la statistique policière de la criminalité 2010. En outre, le "tourisme de la criminalité" n'est pas un phénomène nouveau qui serait apparu suite à la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen. Ainsi que le Conseil fédéral l'a relevé dans sa réponse à l'interpellation 10.3964 (Razzias effectuées en Suisse par des bandes de malfaiteurs étrangers), les vagues de cambriolages ne sont pas nouvelles puisqu'elles existaient déjà avant l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen. Le Conseil fédéral est convaincu que la coopération instaurée au titre de Schengen contribue au niveau élevé de sécurité de la Suisse. Les instruments mis en place dans le cadre de cette coopération (en particulier le Système d'information Schengen, SIS) figurent au nombre de ceux dont la police et les autorités en charge des migrations et de la surveillance de la frontière ne pourraient désormais plus se passer dans l'accomplissement de leurs tâches au quotidien.

Deuxièmement, le Conseil fédéral estime qu'une renégociation partielle de l'AAS en ce qui concerne les contrôles à la frontière n'aurait pratiquement aucune chance d'aboutir. En effet, pour la Suisse en tant que pays non membre de l'UE, la situation est très différente de celle qui a prévalu pour le Royaume-Uni et l'Irlande en 1997. Comme le Conseil fédéral l'a exposé dans sa réponse à l'interpellation susmentionnée, le droit de participation sélective que ces deux États ont obtenu est dû à des considérations historiques : la règle de l'unanimité qui prévaut pour l'adoption des modifications des traités fondateurs fait qu'à défaut d'une exception en faveur de ces deux États, le Traité d'Amsterdam ne serait jamais devenu réalité. Depuis lors, plus aucun État membre de l'espace Schengen n'a obtenu de dérogation à l'acquis. Les accords de Schengen et de Dublin forment un tout. L'UE l'avait d'ailleurs signifié clairement à la Suisse lors des négociations de l'AAS. Ces conditions initiales ne se sont en rien modifiées. On peut donc estimer qu'il est hautement improbable que la Suisse obtienne un régime spécial de la part des États membres de l'UE.

Troisièmement, dans l'hypothèse où la Suisse "sortirait" de Schengen/Dublin en ce qui concerne les contrôles à la frontière et le régime des visas, sa frontière nationale redeviendrait une frontière extérieure de l'espace Schengen, ce qui ne serait pas sans répercussions négatives sur la mobilité et le flux du trafic aux points de passage de la frontière. Dans un tel cas de figure, les autorités suisses seraient en outre privées d'accès à de très nombreuses données pourtant essentielles (en particulier, les signalements des personnes auxquelles l'entrée doit être refusée et les informations relatives aux refus de visa), ce qui aurait pour effet de réduire l'efficacité des contrôles à la frontière. D'ailleurs, ces contrôles ne peuvent être sans faille. Déjà avant l'entrée en vigueur de Schengen, sur les quelque 700 000 passages de frontière enregistrés quotidiennement, seul 3 % faisait l'objet d'un contrôle approfondi alors que dans 15 % des cas, on procédait à un contrôle visuel des pièces d'identité et des véhicules (sans inspection de l'intérieur de ceux-ci ni vérification des papiers). Pour le solde, à savoir 82 % des cas, aucun contrôle n'était opéré. Enfin, les titres de séjour délivrés par la Suisse ne donneraient plus droit à une exemption du visa pour pénétrer dans l'espace Schengen.

L'article 23 du code frontières Schengen prévoit qu'un État membre peut exceptionnellement rétablir, pour une durée limitée, des contrôles à ses frontières en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Encore faut-il que cette menace existe concrètement et qu'il soit très probable que les dysfonctionnements attendus se produisent (il ne suffit pas de faire simples conjectures en l'absence de tout élément concret). Il faut, en outre, que les événements touchent l'État qui entend rétablir les contrôles aux frontières nationales à tel point que sa situation se distingue de celle qui règne chez les autres membres de l'espace Schengen. Il convient de relever qu'aucun État Schengen n'a recouru jusqu'ici à cet instrument par suite des bouleversements intervenus en Afrique du Nord. Le Conseil fédéral est d'avis que, sur le plan juridique, les conditions autorisant une telle mesure ne sont pas réunies pour l'instant, pas plus en Suisse qu'ailleurs. Poussée pas les événements récents, la Commission européenne examine actuellement l'opportunité de compléter le mécanisme permettant le rétablissement temporaire de contrôles aux frontières intérieures. Le moment venu, elle soumettra sa proposition à la Suisse et aux autres États Schengen. Par ailleurs, en cas de rétablissement temporaire des contrôles systématiques des personnes aux frontières, le droit en vigueur dans le domaine de l'asile continuerait de s'appliquer, et les autorités seraient toujours tenues d'assigner à un centre d'enregistrement de la Confédération les personnes présentant une demande d'asile à la frontière, conformément à l'article 21 de la loi sur l'asile (RS 142.31). Notons enfin que le code frontières n'empêche pas les États Schengen de renforcer les contrôles policiers mobiles effectués dans leur zone frontalière en cas de menace particulière. Une telle mesure a déjà été appliquée par plusieurs États Schengen, dont la Suisse.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.