Activités discutables de la Banque nationale

Texte déposé

La Banque nationale suisse (BNS) a largement outrepassé les limites de sa mission principale, à savoir le maintien de la stabilité des prix. Tout montre en effet que la direction générale comme le conseil de banque n'ont pas été à la hauteur de leurs obligations et ont abusé de la confiance dont ils bénéficiaient. Par leurs erreurs les dirigeants ont fait perdre à la banque, en 2010, 26 milliards de francs par des opérations sur devises, ce qui a porté les réserves au niveau extrêmement risqué de 240 milliards de francs. Pour empêcher que de telles funestes opérations ne se reproduisent, il faut soumettre la gestion de la direction générale à une enquête et, le cas échéant, prononcer des sanctions. Par ailleurs, des comptes devront être rendus au contribuable. Partant de ce constat, nous demandons au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense le Conseil fédéral de cette perte de 26 milliards de francs au regard du capital propre de la BNS, qui s'élève à 66 milliards ?

2. Sur la base de quels critères les candidats à la direction générale ont-ils été proposés au Conseil fédéral ?

3. Quelles vérifications le Conseil fédéral a-t-il effectuées lui-même ?

4. La procédure de nomination est-elle comparable à celle d'une grande banque, c'est-à-dire selon le principe de la cooptation ?

5. Les décisions de politique monétaire qui ont une telle portée sont-elles soumises à une procédure ? Dans l'affirmative, celle-ci a-t-elle été respectée ?

6. Doit-on penser que les membres de la direction générale ont laissé les pleins pouvoirs au directeur ?

7. A-t-on bien informé la population que les réserves acquises en euros par la BNS équivalent de fait à un crédit de 160 milliards de francs accordés aux pays de l'Union européenne ?

8. Est-il vrai que la Suisse est le plus grand créancier de l'Allemagne ? Dans l'affirmative, la Suisse ne s'est-elle pas placée dans une dangereuse situation de dépendance ? Qui en porte la responsabilité ?

9. Qui répond de l'énorme dommage économique que nous avons subi en très peu de temps ?

10. Il est établi que la BNS a procédé à des interventions lorsque le taux de change correspondait à peu près à la parité des pouvoirs d'achat. Peut-on citer des experts qui estimaient alors le franc surévalué ?

11. Sur quoi se fondait-on pour prétendre que l'économie suisse était menacée de déflation ?

12. Quid si la BNS faisait faillite ? Quelles en seraient les répercussions ? Qui en subirait directement et indirectement les effets ?

Avis du Conseil fédéral

1. La Banque nationale suisse (BNS) suit les objectifs que lui assignent la Constitution fédérale et la loi fédérale sur la Banque nationale suisse (LBN), à savoir assurer la stabilité des prix - en tenant compte de l'évolution de la conjoncture - et contribuer à la stabilité du système financier. La perte affichée en 2010 découle des mesures adoptées à ce titre. Même si réaliser un bénéfice facilite d'autant à la BNS le respect durable des objectifs prévus par la loi, cela ne fait toutefois pas partie de son mandat. La BNS présente toujours une base de capital suffisante. Le résultat négatif de l'année 2010 résulte principalement de pertes comptables. Une grande partie de ces pertes a été imputée à la réserve pour distributions futures, qui sert de volant de sécurité pour absorber les fluctuations annuelles du résultat. À la fin de 2009, cette réserve se montait encore à 19 milliards de francs et faisait partie intégrante du capital propre. La réserve pour distributions futures avait notamment été alimentée par les gains de réévaluation sur l'or. Elle a permis à la BNS de distribuer à la Confédération et aux cantons, pendant une période limitée, des bénéfices dépassant l'estimation à long terme de son potentiel en matière de distribution de bénéfices. Autrement dit, cette réserve aurait fondu même sans les pertes récentes.

2. En vertu de l'article 43 LBN, les membres de la direction générale sont nommés par le Conseil fédéral sur proposition du conseil de banque. Le Conseil fédéral désigne encore le président et le vice-président. Les conditions de nomination sont définies à l'art. 44, al. 1, LBN. Pour espérer accéder à la direction générale, il faut bénéficier d'une réputation irréprochable et avoir une expérience reconnue dans les domaines monétaire, bancaire et financier, être de nationalité suisse et avoir son domicile en Suisse.

3. Avant toute nomination d'un membre de la direction générale, le DFF vérifie si les candidats proposés par le conseil de banque respectent les conditions de nomination figurant à l'article 44 LBN et si leur expérience complète judicieusement les connaissances et l'expertise de la direction générale. Le DFF soumet ensuite au Conseil fédéral une proposition étayée pour la nomination d'un de ces candidats.

4. La nomination d'un membre de la direction générale de la BNS se fonde sur les dispositions légales et peut être comparée à la nomination par le Conseil fédéral des cadres du plus haut niveau de l'administration fédérale. On ne peut la comparer aux procédures du secteur privé, où les entreprises désignent elles-mêmes les membres de leur direction, dans les limites de leurs dispositions internes.

5. Dans l'accomplissement des tâches de politique monétaire visées à l'article 5 alinéas 1 et 2 LBN, la BNS et les membres de ses organes ne peuvent ni solliciter ni accepter d'instructions du Conseil fédéral, de l'Assemblée fédérale ou d'autres organismes (art. 6 LBN "Indépendance"). L'indépendance est contrebalancée par l'obligation de rendre compte au Conseil fédéral, au Parlement et au public (art. 7 LBN). Ainsi, la BNS examine régulièrement avec le Conseil fédéral la situation économique, la politique monétaire et les questions d'actualité en relation avec la politique économique de la Confédération. Avant de prendre des décisions importantes en matière de politique économique et monétaire, le Conseil fédéral et la BNS s'informent mutuellement de leurs intentions. Le rapport annuel et les comptes annuels de la BNS sont soumis à l'approbation du Conseil fédéral avant d'être présentés à l'assemblée générale. La BNS présente chaque année à l'Assemblée fédérale un rapport rendant compte de l'accomplissement de ses tâches selon l'article 5. Elle expose régulièrement la situation économique et sa politique monétaire aux commissions de l'Assemblée fédérale compétentes. Elle informe régulièrement le public de sa politique monétaire et fait part de ses intentions en la matière. Toutes ces prescriptions légales ont été dûment respectées.

6. La direction générale prend collégialement toutes les décisions qui lui incombent. Cela vaut notamment pour les décisions de politique monétaire sur les plans stratégique et opérationnel, pour la fixation de la composition des réserves monétaires nécessaires, ainsi que pour les décisions sur le placement des actifs.

7. La gestion de réserves de devises fait partie des activités ou formes de placement usuelles d'une banque centrale. À cet égard, rien n'a changé à la pratique des affaires de la BNS et donc elle n'avait aucun devoir d'information particulier, au-delà des communications qu'elle a faites.

Outre son rapport annuel, la BNS publie chaque mois le montant de ses avoirs en devises et chaque trimestre la composition de ce portefeuille. Les Directives générales de la BNS sur sa politique de placement sont également publiées.

8. Le placement des actifs de la BNS obéit à des critères de sécurité, de liquidité et de rendement. Les titres publics de première qualité des États-Unis et de pays formant le noyau dur européen remplissent parfaitement les deux critères les plus importants du point de vue de la politique monétaire, soit la sécurité et la liquidité. La BNS veille encore à ce que ses placements présentent une diversification suffisante. Il n'est toutefois pas possible de savoir précisément quelle quote-part de financement ces titres représentent, dans les portefeuilles des débiteurs, en termes d'endettement public ou privé.

9. La BNS a un mandat légal à remplir. De son propre avis, ses interventions ont au contraire empêché un dommage économique et contribué à une sortie rapide de la récession de 2009. Le Conseil fédéral considère cette appréciation comme plausible. En Suisse, le PIB a plus rapidement retrouvé son niveau d'avant la crise que dans d'autres nations industrialisées. Du point de vue actuel, la croissance économique s'est élevée pour l'année 2010 à 2,6 %. La stabilité des prix - indicateur clé du succès de la politique monétaire - a été assurée. On ne pourrait parler de dommage économique imputable aux interventions de la BNS sur le marché des changes que si dans deux à trois ans, la stabilité des prix cessait d'être garantie. A contrario, le risque de déflation aurait été exacerbé si elle avait renoncé à intervenir dans l'environnement conjoncturel incertain d'alors.

10. La parité des pouvoirs d'achat est un concept réducteur, car les taux de change réels peuvent très bien s'écarter de cet indicateur sur une période prolongée. En outre, aux yeux d'une banque centrale, on ne peut pas juger de la situation des taux de change à partir de leur seul niveau : la dynamique et la volatilité de leur évolution s'avèrent tout aussi importantes. Par ailleurs, la BNS tient aussi compte, dans la mise en oeuvre de sa politique monétaire, de la situation économique actuelle et du niveau des taux d'intérêt.

11. En 2009, la Suisse a traversé une phase prolongée de renchérissement négatif. En raison du caractère hésitant de la reprise après la crise financière et comme un nouveau ralentissement conjoncturel était à craindre, la BNS a considéré à ce moment-là que le risque de spirale déflationniste était bien réel. Et comme le taux d'intérêt était proche de zéro, ce n'est qu'en intervenant sur le marché des changes que la BNS a pu éviter un durcissement, indésirable dans ce contexte, des conditions monétaires sous l'effet d'une revalorisation du franc.

12. La BNS ne peut faire faillite. Détentrice du monopole d'émission des billets de banque, elle est la seule institution à pouvoir produire, en quantité illimitée, la monnaie nationale. Comme les billets de banque et les avoirs à vue en francs auprès de la BNS (ainsi que les espèces métalliques émises par la Confédération) sont des moyens de paiement ayant cours légal, elle peut en tout temps honorer ses engagements.

Réponse du Conseil fédéral.