Conflits d'intérêts entre la production d'énergies renouvelables et la protection du paysage, de la nature et du patrimoine

Texte déposé

1. Le Conseil fédéral est-il prêt à élaborer des critères de coordination pour résoudre les conflits d'intérêts susceptibles de surgir entre des projets de production d'énergies renouvelables et la protection du paysage, de la nature et du patrimoine ?

2. Le Conseil fédéral est-il prêt à déclarer de tels critères de force obligatoire pour les plans cantonaux et communaux ? Est-il en mesure de le faire ?

3. Quelles bases légales faudrait-il au besoin encore créer en vue d'une déclaration de force obligatoire ?

Développement

La question de l'utilisation accrue des énergies renouvelables se posait déjà avant l'accident survenu à Fukushima, mais celui-ci a mené à une intensification du débat, notamment concernant l'exploitation du potentiel des énergies solaire, hydraulique et éolienne. La géothermie devrait aussi bientôt faire l'objet de discussions. Mais la construction des installations nécessaires peut engendrer des conflits d'intérêts avec les objectifs de la protection du paysage, de la nature et du patrimoine et de l'écologie en général.

La Constitution ne dit pas quels intérêts sont prioritaires : selon l'article 78 de la Constitution, les cantons sont compétents pour la protection de la nature et du patrimoine, mais la Confédération a également l'obligation de légiférer sur la protection de la faune et de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. D'autre part, l'article 89 de la Constitution oblige la Confédération et les cantons à promouvoir un approvisionnement énergétique respectueux de l'environnement.

Il y a ainsi un double conflit - en termes d'intérêts et en termes de compétences : d'une part entre la production d'énergie et la protection du paysage, de la nature et du patrimoine, d'autre part entre la Confédération et les cantons.

Un nombre important de procédures sont actuellement engagées au niveau communal et cantonal, mais elles ne seront tranchées qu'en dernière instance, donc au bout d'un certain nombre d'années, pour faire ainsi jurisprudence. Or cela n'est ni dans l'intérêt de la promotion des énergies renouvelables ni dans celui des objets à protéger.

Nous pouvons admettre que le Conseil fédéral rejette un plan sectoriel de l'énergie éolienne (Ip. 10.3534). Par contre, nous sommes résolument d'avis qu'une simple accélération des procédures d'autorisation (Mo. 09.3726) ne suffira pas à assurer la protection du paysage, de la nature et du patrimoine. Si la Confédération pouvait imposer des critères de coordination obligatoires, cela permettrait de prendre en compte de manière plus équilibrée les intérêts contradictoires, mais de rang identique inscrits dans la Constitution.

Avis du Conseil fédéral

1. L'Office fédéral de l'énergie a d'ores et déjà élaboré des critères de coordination pour l'énergie éolienne et les petites centrales hydroélectriques en concertation avec l'Office fédéral de l'environnement et l'Office fédéral du développement territorial :

a. Recommandations pour la planification d'installations éoliennes ; OFEN, OFEV, ARE ; 2010

b. Recommandation relative à l'élaboration de stratégies cantonales de protection et d'utilisation dans le domaine des petites centrales hydroélectriques ; OFEV, OFEN, ARE ; 2011

2./3. Les conflits d'intérêts pouvant survenir entre la construction et l'exploitation d'installations de production d'énergie renouvelable d'une part et l'aménagement du territoire, la protection de l'environnement et la protection des eaux, etc. d'autre part font également l'objet de deux motions déposées par la CEATE-N (motion 09.3726, Énergies renouvelables. Accélération des procédures d'autorisation ; et motion 10.3344, Pour une loi de coordination permettant d'accélérer les procédures d'autorisation pour les installations de production d'énergie renouvelable). La première a été transmise par les Chambres, alors que la seconde est en discussion au sein du premier Conseil aux fins d'élimination des divergences. Dans le cadre du traitement de ces motions, le Conseil fédéral examinera les compétences de la Confédération en matière de réglementation et de coordination de la construction et de l'exploitation d'installations de production d'énergie renouvelable.

La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons dans les domaines de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement, des eaux, de la nature et du patrimoine etc. est très complexe et diffère d'un domaine à l'autre. Dans divers domaines, la Confédération ne jouit que d'une compétence législative restreinte. L'article 75 de la Constitution du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) attribue notamment aux cantons la compétence principale en matière d'aménagement du territoire, la Confédération se contentant de fixer les principes (cf. loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire ; LAT, RS 700). C'est également aux cantons, respectivement aux communes, qu'incombe en règle générale la responsabilité d'approuver les installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables.

La coordination, au sens où l'entendent les auteurs de l'interpellation, consiste en fait à établir des priorités entre les intérêts respectifs de la promotion des énergies renouvelables et de la protection de l'environnement, de la nature et du patrimoine etc. Les critères de coordination en question sont donc d'ordre matériel. Il faut dès lors tenir compte de deux aspects : étant donnée la répartition des compétences définies dans la Constitution, la Confédération ne jouit que de compétences législatives restreintes dans le domaine concerné. Par ailleurs, du fait de sa portée, l'établissement de priorités sortirait du domaine de compétences du Conseil fédéral.

Pour les raisons précitées, le Conseil fédéral n'est actuellement pas en mesure de définir des critères de coordination contraignants. Si toutefois les intérêts prioritaires étaient inscrits dans le droit supérieur, le Conseil fédéral serait disposé ici aussi à établir des critères ad hoc et à les rendre obligatoires.

Réponse du Conseil fédéral.