L'initiative sur les résidences secondaires est-elle applicable dans les délais prévus?

Texte déposé

1. Plusieurs médias ont rapporté l'intention du Conseil fédéral de rendre une ordonnance d'application de l'initiative sur les résidences secondaires pendant le second semestre 2012. Or, le nouvel article 197 chiffre 9 alinéa 1 n'autorise le Conseil fédéral à élaborer une ordonnance que dans l'hypothèse où le Parlement ne légifère pas d'ici au 11 mars 2014. Si une ordonnance était adoptée par le Conseil fédéral avant le 11 mars 2014, elle violerait la volonté populaire. L'adoption d'une ordonnance d'application par le Conseil fédéral avant le 11 mars 2014, ne dépouillerait-elle pas le Parlement de ses prérogatives ?

2. Le nouvel art. 75b, al. 1, prévoit que "les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune". En d'autres termes, l'initiative pose deux conditions. Il faut donc déterminer dans chaque commune susceptible d'être concernée par le plafond de 20 % le nombre de résidences secondaires par rapport au nombre total de logements ; et mesurer la surface habitable de l'ensemble des résidences secondaires pour la mettre en rapport avec la surface habitable totale de chaque commune. Or, il n'y a pour l'heure guère de données statistiques complètes et actualisées à ce sujet. Est-ce que des données statistiques de qualité en vue de déterminer précisément les communes concernées par le plafond de 20 % seront disponibles à partir du 1er janvier 2013, date à partir de laquelle les permis de construire ne pourront plus être délivrés dans les communes en question ?

3. On peut douter de l'applicabilité de l'initiative dans son intégralité. Le nouvel article 197 chiffre 9 alinéa 2 prévoit en effet que les permis de construire des résidences secondaires délivrés après le 1er janvier 2013 dans les communes ayant atteint le plafond de 20 % sont nuls. Or, il paraît improbable que les données statistiques nécessaires à la désignation des communes touchées par le plafond de 20 % soient disponibles d'ici au 1er janvier 2013. Le texte de l'initiative ne pourra donc pas être appliqué dans ce délai, sauf à désigner les communes touchées par le plafond de 20 % de façon arbitraire. Est-ce que le Conseil fédéral considère que la totalité des éléments contenus dans le texte de l'initiative est applicable ? Si non, qu'entend-il faire ?

Avis du Conseil fédéral

En acceptant l'initiative populaire "pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires" (08.073), le peuple suisse s'est prononcé en faveur d'une limitation stricte de la construction de résidences secondaires. Comme la teneur de l'article constitutionnel pose certaines questions juridiques sans y apporter de réponse claire, la cheffe du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a institué un groupe de travail placé sous la direction de l'Office fédéral du développement territorial. Ce groupe de travail a élaboré un projet d'ordonnance sur les résidences secondaires, qui a fait l'objet, le 18 juin 2012, d'une audition des cantons, des partis représentés au Parlement et des organisations et associations d'importance nationale. Le 22 août 2012, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance sur les résidences secondaires.

1. L'art. 75b, al. 2, de la Constitution fédérale confie au législateur le mandat de légiférer. Par ailleurs, l'article 197 chiffre 9 alinéa 1 de la Constitution prévoit qu'une loi contenant des dispositions d'exécution entre en vigueur dans un délai de deux ans après l'acceptation des nouvelles dispositions constitutionnelles et, à titre subsidiaire, si la législation correspondante n'est pas entrée en vigueur dans ce délai, que le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance les dispositions d'exécution nécessaires. Même si l'alinéa 1 de l'article 197 chiffre 9 de la Constitution prévoit un délai de deux ans jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la loi, l'article 75b de la Constitution ne saurait être interprété de façon à ce que le droit en vigueur reste applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution ou pendant deux ans après l'acceptation des nouvelles dispositions constitutionnelles. En effet, il ressort de l'alinéa 2 de l'article 197 chiffre 9 de la Constitution que les permis de construire des résidences secondaires délivrés à partir du 1er janvier de l'année qui suit l'acceptation de la nouvelle disposition constitutionnelle sont nuls. La nullité étant une mesure radicale, il est légitime que la Confédération clarifie de manière uniforme, déjà pendant les deux premières années qui suivent l'acceptation de l'article 75b de la Constitution et jusqu'à la mise en vigueur de la loi d'application, quelles autorisations de construire sont concernées par l'article 75b de la Constitution et par la clause de nullité et lesquelles ne le sont pas. Il s'agit donc de s'en référer à l'art. 182, al. 2, de la Constitution pour que le Conseil fédéral soit en mesure d'édicter les dispositions d'exécution nécessaires. Le Conseil fédéral dispose ainsi de la compétence d'édicter par voie d'ordonnance des dispositions clarifiant le champ d'application de l'article 75b de la Constitution. Le Conseil fédéral est convaincu que l'ordonnance sur les résidences secondaires qu'il a adoptée le 22 août 2012 ne viole ni la volonté populaire ni les prérogatives du Parlement.

2./3. L'article 75b de la Constitution demande effectivement de plafonner à 20 % non seulement le pourcentage de résidences secondaires par rapport au parc des logements mais aussi de la part de "surface brute au sol habitable" des résidences secondaires par rapport à la surface brute au sol habitable de chaque commune. Il n'existe pas de définition harmonisée de la surface brute au sol habitable en Suisse. La nouvelle ordonnance limite donc quelque peu ce champ d'application. Elle se concentre sur le pourcentage de résidences secondaires par rapport au parc de logements.

Il n'existe à l'heure actuelle aucune statistique à l'échelle nationale permettant de recenser précisément la part de résidences secondaires dans les communes. Le registre fédéral des bâtiments et des logements, en relation avec la loi sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes (RS 431.02), et le recensement fédéral de la population 2000 permettent une évaluation approximative de la part de résidences secondaires dans les communes. Conformément à l'ordonnance sur l'harmonisation de registres (RS 431.021), les communes sont tenues d'attribuer des bâtiments ou des logements à toutes les personnes inscrites au registre des habitants avant le 31 décembre 2012. Sur la base de ces données, l'Office fédéral de la statistique publiera vraisemblablement à la fin 2013 des nouvelles statistiques sur les résidences habitées durablement, qui remplaceront les données du recensement fédéral de la population 2000.

Il peut être présumé qu'une résidence qui n'est pas attribuée à une personne établie dans la commune est une résidence secondaire. Si toutefois la part des résidences attribuées à une personne établie est au moins de 80 %, la part des résidences secondaires devrait être au maximum de 20 %. Grâce à ces données, les communes concernées par la proportion des 20 % seront désignées. Cette présomption pourra être réfutée par les communes.

Réponse du Conseil fédéral.