Quelle cohérence en matière de sanctions économiques?

Texte déposé

La responsabilité de la Suisse, centre majeur du négoce de pétrole (plus d'un tiers du marché mondial), contraste singulièrement avec l'insuffisance de ses contrôles. Dans le cas de l'Iran, le Conseil fédéral s'est prononcé non pas pour une interdiction du négoce, contrairement à l'UE, qui a imposé un embargo le 1er juillet 2012, mais pour une obligation d'annoncer. Le Conseil fédéral a indiqué dans un communiqué que "la Suisse n'import(ait) plus de pétrole brut iranien depuis 2006". Lors de l'heure des questions du 19 septembre 2011, le conseiller fédéral Schneider-Ammann avait déjà souligné, à propos des sanctions contre la Syrie, que la Suisse n'importait pas de pétrole de Syrie. Ces déclarations occultent des volumes de commerce de transit autrement importants. Lors de la même heure des questions, Johann Schneider-Ammann avait ajouté que le Conseil fédéral n'avait pas connaissance d'un commerce de pétrole transitant par les négociants basés en Suisse, mais qu'il y avait lieu de considérer que ce négoce était pratiqué dans notre pays. Dans sa réponse à l'interpellation 11.4187, il avait indiqué par ailleurs qu'il était "en contact" avec plusieurs sociétés de courtage et qu'il comptait "informer" les entreprises du secteur. Le SECO a confirmé qu'il ne procédait à aucun contrôle inopiné ("La Liberté", 12 août 2012). Selon la presse, Vitol, premier négociant mondial de pétrole, a reconnu le 26 septembre 2012 qu'il avait acheté en juillet une cargaison de produits pétroliers iraniens. Le SECO a assuré n'avoir aucune information à ce sujet, Vitol ayant passé cette transaction par une de ses filiales à Bahreïn. En 2010, Vitol disposait de 80 filiales, dont près de 50 (y compris les trois filiales de Bahreïn) sont rattachées à la société Vitol Holding S.à.r.l., à Genève.

1. S'il est si facile, pour une entreprise à la structure complexe, de contourner les mesures suisses, ne devrait-on pas étendre ces mesures aux parties d'entreprises contrôlées, comme c'est le cas aux États-Unis ?

2. Quel volume représentent les transactions pétrolières annoncées au SECO depuis le 1er juin 2012 (ventiler le volume selon la quantité, la valeur et la nature de la transaction de base)?

3. L'art. 6a, al. 1, de l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de la République islamique d'Iran impose de déclarer "sans délai" diverses opérations portant sur le pétrole et les produits pétroliers. À combien de jours correspond l'expression "sans délai"?

4. L'obligation de déclarer actuelle est-elle suffisante ou faut-il instituer un régime d'autorisation et prévoir des contrôles proactifs ?

5. Les canaux d'information dont on dispose concernant les transactions sur le pétrole des sociétés de courtage de matières premières domiciliées en Suisse sont-ils suffisants pour que l'on applique dans les faits une politique conforme aux cinq objectifs de politique étrangère ?

6. Dans le cas Vitol, le Conseil fédéral n'a-t-il pas fait prévaloir les intérêts économiques de la place du négoce des matières premières sur la cohérence de la politique extérieure ?

Avis du Conseil fédéral

La Suisse met en oeuvre l'intégralité des sanctions décidées par le Conseil de sécurité de l'ONU, qui sont contraignantes sur le plan du droit international public. En outre, la Suisse a, par le passé, repris dans la plupart des cas les sanctions unilatérales de l'Union européenne, son premier partenaire commercial. Procédant à une pesée d'intérêt, le Conseil fédéral examine au cas par cas l'opportunité de se joindre à de telles mesures. Dans le cas de la Syrie, il a choisi de les adopter dans leur intégralité. Il en a fait en grande partie de même concernant les sanctions unilatérales adoptées par l'UE vis-à-vis de l'Iran. Toutefois, contrairement à cette dernière, le Conseil fédéral n'a pas imposé d'embargo sur le pétrole iranien ; par contre, il a soumis les opérations de négoce à une obligation d'annonce. Il n'a pas non plus imposé de sanctions à la Banque centrale d'Iran. La décision de ne pas appliquer l'intégralité des sanctions de l'UE contre l'Iran s'explique en premier lieu par des motifs de politique extérieure et non économiques, la Suisse représentant les intérêts des États-Unis en Iran dans le cadre de son mandat de puissance protectrice.

1. Les filiales étrangères d'entreprises suisses et indépendantes sur le plan juridique ne sont pas concernées par les sanctions décidées par le pays de la maison mère ; en cela, la pratique de la Suisse est semblable à celle de la plupart des pays, y compris ceux de l'UE. Le Conseil fédéral a proposé, dans son avant-projet de modification de la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales du 29 juin 2010 (FF 2010 3979), d'étendre de manière ponctuelle le champ d'application territorial de la loi, par exemple à des succursales étrangères qui dépendent juridiquement d'une société suisse. Cependant, cette proposition n'a pas réuni suffisamment d'avis favorables lors de la procédure de consultation.

2. La déclaration obligatoire prescrite à l'article 6a a été introduite afin de permettre au Conseil fédéral de prendre, le cas échéant, des mesures supplémentaires en ayant connaissance du volume effectif de ce genre d'affaires. La publication de données se rapportant aux annonces faites pouvant entraver la liberté d'action du Conseil fédéral, ces informations ne sont pas communiquées.

3. Le terme n'est pas défini plus précisément dans l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de la République islamique d'Iran. En pratique, il est prévu que l'obligation de déclaration aux termes de l'article 6a de l'ordonnance doit être faite dans l'intervalle de quelques jours.

4. Comme mentionné en introduction, c'est en particulier pour des raisons de politique extérieure que le Conseil fédéral a décidé d'introduire une déclaration obligatoire concernant les affaires avec l'Iran liées au pétrole. Actuellement, il n'y a pas de raison suffisante pour soumettre ces affaires à autorisation. Des contrôles sont réalisés lorsqu'il y a suspicion d'irrégularités. La mise en place de contrôles plus étendus, systématiques et proactifs demanderait des ressources financières et en personnel supplémentaires.

5. Comme l'a déjà fait écrit le Conseil fédéral dans sa réponse au postulat Fässler Hildegard 11.3803, "Rôle de la Suisse en tant que siège de sociétés de matières premières", il est conscient des opportunités et des risques potentiels qu'entraînent l'établissement en Suisse de plusieurs entreprises de négoce de matières premières. Le Conseil fédéral ne peut que répéter que toutes les entreprises suisses, y compris celles relevant du domaine des matières premières, sont soumises à la législation suisse comme à celle des États où elles sont présentes (par ex. en ce qui concerne l'obligation de présenter des comptes et de rendre compte de ses activités). La Suisse s'engage déjà fortement, aux niveaux national et international, en vue de l'amélioration et de la clarification du cadre (légal) pour les entreprises multinationales. Le Conseil fédéral a en outre déjà indiqué à plusieurs reprises que la Suisse encourage activement la promotion de normes et d'initiatives (par ex. les principes directeurs de l'OCDE ou encore l'Initiative pour la transparence des industries extractives) visant entre autres à promouvoir la responsabilité sociale et la transparence des entreprises multinationales et à améliorer les flux d'information.

6. Même avec l'adhésion complète de la Suisse à l'embargo pétrolier de l'UE contre l'Iran, une filiale d'une société suisse domiciliée à l'étranger qui achèterait du pétrole iranien ne serait pas concernée par les sanctions.

Réponse du Conseil fédéral.