Rapport entre la loi suisse sur les denrées alimentaires et les directives de l'UE

Texte déposé

La transposition des directives de l'UE et leur application par les autorités suisses sont régulièrement source de confusion.

1. Quelles directives de l'UE (titre exact) sont contraignantes pour la Suisse ?

2. Sur quelles bases légales se fonde ce caractère contraignant ?

3. Quelles directives de l'UE sans caractère contraignant (titre exact) sont appliquées ou servent de référence en Suisse ?

4. L'application ou la transposition des directives de l'UE en Suisse se fait-elle exactement de la même manière que dans les États de l'UE ? Quelles sont les différences ?

5. Est-il exact qu'il existe des différences parfois considérables entre les États de l'UE en ce qui concerne les marges de tolérance pour les échantillons de denrées alimentaires ? Quelles sont les différences (indiquer leur nature précise)?

6. Selon le message du Conseil fédéral du 30 janvier 1989 concernant la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels (FF 1989 905), la loi sur les denrées alimentaires doit faire l'objet d'une exécution uniforme. La haute surveillance incombe à l'OFSP. Comment le Conseil fédéral explique-t-il que les mesures relevant du fédéralisme d'exécution fassent l'objet d'interprétations différentes selon les cantons et que l'OFSP n'intervienne pas dans l'exécution, même lorsque des erreurs flagrantes sont constatées dans l'interprétation de la loi ?

7. Les laboratoires cantonaux ont des coûts très élevés. Ils ne peuvent guère rivaliser avec les laboratoires privés (certifiés), ni au niveau des prix, ni au niveau des prestations. Est-il rationnel, économiquement, que chaque canton ait son propre laboratoire ? Ne pourrait-on pas procéder à des regroupements ou améliorer la coopération afin d'économiser des coûts et d'accroître l'efficacité ?

Avis du Conseil fédéral

Dans le domaine des denrées alimentaires, l'Union européenne (UE) est, de loin, notre plus grand partenaire commercial. Partant, le Conseil fédéral a pour objectif d'harmoniser autant que possible et de la manière la plus adéquate possible la législation suisse en la matière avec le droit européen. D'une part, il s'agit de faciliter les échanges commerciaux et d'éliminer les entraves au commerce. D'autre part, il importe que la santé des consommateurs suisses bénéficie du même niveau de protection que dans le reste de l'UE.

La législation alimentaire européenne comporte plus de 150 règlements, directives, décisions et autres actes normatifs. Les directives sont contraignantes pour les États membres uniquement quant au résultat à atteindre. Elles leur laissent le choix de la forme et des moyens qu'ils adopteront pour réaliser les objectifs fixés par la directive dans le cadre de leur ordre juridique interne. En revanche, les règlements sont valables uniformément et intégralement dans tous les États membres et sont applicables directement. Les actes législatifs européens ne s'appliquent pas directement en Suisse.

1. En vertu de l'accord Suisse-UE relatif aux échanges agricoles, entré en vigueur le 1er juin 2002 dans le cadre des accords bilatéraux I, la Suisse est tenue d'accepter le droit européen pour les produits vitivinicoles, même si ceux-ci ne satisfont pas à la législation suisse. En contrepartie, l'UE accepte les produits vitivinicoles suisses, fabriqués et étiquetés selon notre législation.

Dans certains domaines de la législation sur les denrées alimentaires, l'accord agricole consacre l'équivalence des dispositions suisses avec celles de l'UE, ce qui facilite les échanges commerciaux. Sur la base du même accord, la Suisse est tenue de reprendre les prescriptions européennes concernant l'importation de produits d'origine animale en provenance de pays tiers. Si la Suisse ne tenait pas compte des développements européens dans les domaines couverts par l'accord et qu'elle ne mettait pas régulièrement à jour sa législation, il est prévisible que cela entraînerait la perte de la reconnaissance de l'équivalence. Les accords conclus pour faciliter le commerce deviendraient alors caducs.

2. Les articles 4 et 8 de l'annexe 7 de l'accord Suisse-UE relatif aux échanges de produits agricoles constituent la base juridique d'application du droit européen en matière de produits vitivinicoles. L'appendice 10 de l'annexe 11 du même accord constitue la base juridique d'application du droit européen en ce qui concerne le contrôle à l'importation des denrées alimentaires d'origine animale.

3. Indépendamment du fait de savoir s'il existe un engagement contractuel, l'article 4 de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce (LETC ; RS 946.51) stipule que les prescriptions techniques suisses sont formulées de manière à ne pas engendrer d'entraves techniques au commerce. Elles sont élaborées de manière à être compatibles avec celles des principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Cela vaut aussi pour le droit sur les denrées alimentaires.

4. Comme indiqué au chiffre 1, la Suisse est tenue d'appliquer le droit européen uniquement dans certains des domaines où elle a conclu des accords avec l'UE. Dans ces cas, elle applique le droit de manière analogue aux États membres, tout en respectant la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.

Les directives de l'UE ne sont toutefois pas reprises littéralement dans les législations nationales. Chaque État met en oeuvre les mesures appropriées pour atteindre l'objectif fixé dans la directive. Certaines différences de mise en oeuvre et d'exécution sont, dès lors, inévitables d'un pays à l'autre. C'est pourquoi, en matière de sécurité alimentaire, l'UE adopte depuis quelque temps les actes législatifs principalement sous la forme de règlements. Le défi pour les États membres comme pour la Suisse consiste à les appliquer de manière uniforme et harmonisée. Pour y parvenir, les autorités centrales (Commission européenne et Office fédéral de la santé publique) en contrôlent régulièrement l'exécution.

5. Concernant les limites maximales fixées pour la protection de la santé, le droit européen est harmonisé, et il n'y a pas de divergence au sein des États membres de l'UE. Les valeurs limites valables en Suisse sont harmonisées autant que possible avec celles de l'UE. Mais, comme les systèmes ne sont pas les mêmes (Suisse : valeur de tolérance et valeurs limites ; UE : limites maximales), il n'est pas possible de fournir une analyse détaillée des éventuelles différences. Lors de la révision totale de la loi sur les denrées alimentaires, il est prévu de reprendre le système européen des limites maximales. Cette adaptation permettra d'identifier les éventuelles divergences et, au besoin, d'adapter les valeurs.

6. Les cantons mettent en oeuvre le droit sur les denrées alimentaires. Ceci présente les avantages suivants : ils peuvent s'organiser eux-mêmes selon leurs moyens ; les organes de contrôle connaissent leurs entreprises ; ceux-ci peuvent effectuer les contrôles en fonction des risques et de manière appropriée. La difficulté est de pouvoir assurer l'harmonisation de l'exécution cantonale. Pour pallier ce problème, le législateur a confié aux autorités fédérale le droit d'émettre des directives aux autorités cantonales d'exécution (cf. art. 36 LDAl). La surveillance de l'exécution cantonale incombe à l'OFSP. Pour ce faire, celui-ci fait usage d'instructions, de directives ainsi que de lettres et de fiches d'information, et se trouve régulièrement en contact avec les autorités d'exécution pour traiter et coordonner les questions d'interprétation du droit des denrées alimentaires. Par ailleurs, le Conseil fédéral a mis sur pied en 2006 l'Unité fédérale pour la filière alimentaire, chargée de soutenir les office fédéraux compétents dans la surveillance de l'exécution de la législation. Compte tenu des quelque 15 000 contestations émises chaque année par les autorités cantonales d'exécution, l'idée que la Confédération exerce un contrôle total n'est pas réaliste.

7. L'organisation des contrôles des denrées alimentaires relève, dans le cadre des dispositions fédérales, de la compétence des cantons. En effet, selon l'art. 40, al. 6, LDAI ceux-ci doivent gérer des laboratoires spécialisés dans l'analyse des échantillons. Ils peuvent toutefois se grouper pour gérer des laboratoires communs ou également confier des analyses d'échantillons à des laboratoires privés appropriés. Différents cantons ont déjà fait usage de cette possibilité (par ex., AR, AI, GL et SH se sont regroupés en un laboratoire établi à Schaffhouse). Par ailleurs, fin 2010, les cantons de Suisse romande (FR, NE, VD, GE, VS) ont convenu de coordonner leurs activités de contrôle vétérinaire et des denrées alimentaires pour, d'une part, réduire les coûts (par ex., utilisation en commun de l'infrastructure et transfert des connaissances) et, d'autre part, accroître l'efficience (par ex., campagnes coordonnées et contrôles harmonisés). Le processus de regroupements régionaux des contrôles cantonaux des denrées alimentaires est donc déjà bien engagé.

Réponse du Conseil fédéral.