Garantir les rentes

Texte déposé

La perspective du lancement, par le Conseil fédéral, de plans de réformes de la prévoyance vieillesse soulève plusieurs questions.

1. Qu'est-ce qui a conduit le Conseil fédéral à abandonner l'approche par pilier au profit d'une approche globale dans sa stratégie de développement de la prévoyance vieillesse ?

2. Pense-t-il que le niveau des rentes de l'AVS et de la prévoyance professionnelle permet d'atteindre les objectifs constitutionnels fixés pour les premier et deuxième piliers, et pour qui et quelles catégories de revenus ces objectifs sont-ils atteints ?

3. Est-il envisageable d'opérer un rééquilibrage entre les deuxième et premier piliers en procédant, par exemple, à un renforcement du premier pilier qui serait financé par un transfert de cotisations du deuxième pilier ?

4. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre au vu de la part élevée de départs en retraite anticipée ?

5. Quelles possibilités la réforme qu'il propose offre-t-elle, à son avis, pour remplir le mandat constitutionnel d'égalité entre les sexes, aussi bien en matière de rentes qu'en matière de salaires ?

6. Quelles mesures le Conseil fédéral prend-il pour respecter le droit des assurés à la transparence ? Comment compte-t-il éviter, en particulier, que l'argent appartenant aux assurés disparaisse dans les caisses des institutions de prévoyance et des assurances par l'application de primes de risques surfaites et par le non-respect des dispositions légales régissant la quote-part d'excédents obligatoire ? Comment pense-t-il que les assurances et les caisses de pension peuvent regagner la confiance du public ?

7. Selon les estimations, la réforme de l'imposition des entreprises II réduira de quelque 400 millions de francs par an les recettes affectées à l'AVS. Le Conseil fédéral est-il d'accord avec ces estimations ? Dans la négative, de quel ordre sera, à son avis, la baisse de recettes consécutive à cette deuxième réforme ?

8. Est-il prévu de prendre des mesures pour compenser ces pertes subies par l'AVS ? Si ce n'est pas le cas, pourquoi ? Quelles mesures efficaces pourrait-on envisager de prendre sans hypothéquer davantage la situation actuelle et à venir des bénéficiaires de rentes ?

9. Faut-il s'attendre à ce que d'autres modifications législatives ou projets de modifications législatives amputent encore les recettes de l'AVS ?

Avis du Conseil fédéral

Le 21 novembre 2012, le Conseil fédéral a décidé des premières orientations générales de la réforme de la prévoyance vieillesse 2020 et il a chargé le Département fédéral de l'intérieur de lui soumettre, d'ici l'été 2013, des propositions concrétisant ces orientations, en évaluant leurs répercussions financières, sociales et économiques. Sur cette base, le Conseil fédéral déterminera les lignes directrices de la réforme. Le calendrier prévoit l'ouverture de la consultation sur un projet fin 2013, et la transmission d'un message au Parlement durant cette législature, en principe fin 2014. Pour l'heure, il est donc prématuré de se prononcer sur les mesures concrètes qui sont en cours d'élaboration.

1. Les raisons qui ont mené le Conseil fédéral à décider d'élaborer la réforme de la prévoyance vieillesse dans une perspective d'ensemble sont multiples. Tout d'abord, les échecs successifs des derniers projets de révisions de l'AVS et de la LPP montrent qu'il est plus approprié de préparer l'avenir de nos régimes de retraite dans une vision globale. Ensuite, l'objectif du maintien du niveau des prestations de vieillesse exige la combinaison des mesures qui seront effectives dans l'AVS et dans la prévoyance professionnelle et, le cas échéant, dans les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, conformément aux objectifs constitutionnels. En outre, cette démarche permet de présenter des solutions cohérentes et équilibrées pour faire face aux défis démographiques et économiques qui touchent l'ensemble de notre système de prévoyance vieillesse. Enfin, la perspective d'ensemble permet la transparence et la sécurité pour toutes les personnes directement concernées par les décisions prises au sujet de leur prévoyance.

2. En général, les prestations de vieillesse de l'AVS et de la LPP permettent de garantir, ensemble, le maintien approprié du niveau de vie antérieur selon un taux de remplacement de 60 % du revenu. Pour les bas revenus, ce dernier taux ne suffit toutefois pas toujours à garantir les besoins vitaux des rentiers, raison pour laquelle les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI interviennent pour combler les lacunes éventuelles.

3. Le Conseil fédéral n'envisage pas de remettre en cause le système de prévoyance actuel constitué par le régime des trois piliers et il ne prévoit pas de transfert de fonds du deuxième pilier vers l'AVS.

4. Les conditions de retrait anticipé de l'avoir de vieillesse du deuxième pilier constituent un facteur déterminant dans le choix de prendre ou non une préretraite. Un relèvement de l'âge minimum de la retraite (couplé à une solution de préfinancement de la retraite anticipée bénéficiant d'un avantage fiscal) peut être une option pour réduire la part de retraites anticipées. Dans le cadre de la réforme de la prévoyance vieillesse, les mesures touchant les employés et l'économie doivent en général inciter à réduire le taux de retraites anticipées. Des exceptions doivent toutefois rester possibles, pour autant qu'elles soient justifiées du point de vue de la politique sociale, par exemple dans le cadre de conventions collectives ou de plans sociaux.

5. La réforme de la prévoyance vieillesse prévoit d'harmoniser l'âge de référence de la retraite entre hommes et femmes à 65 ans conformément au programme de législature 2011-2015. Parallèlement, le Conseil fédéral s'engage à différents niveaux pour atteindre une meilleure égalité des chances et des salaires entre hommes et femmes. Parmi les mesures en cours, peuvent notamment être citées : le soutien actif au Dialogue sur l'égalité des salaires, le développement et la mise à disposition d'un instrument informatique (LOGIB) gratuit permettant de vérifier le respect de l'égalité des salaires dans les entreprises, l'augmentation des contrôles de l'égalité salariale dans le cadre des marchés publics, l'attribution d'aides financières pour les projets améliorant l'égalité de traitement dans le cadre de la vie professionnelle, l'introduction d'un nouvel article dans la Constitution fédérale relatif à la politique familiale qui sera soumis au vote du peuple le 3 mars 2013, mais aussi la mise en oeuvre d'une politique d'emploi au sein de la Confédération qui assure l'égalité de traitement dans les salaires et la représentation des femmes dans tous les secteurs et à tous les niveaux hiérarchiques.

6. Un des objectifs de la réforme est l'examen de mesures institutionnelles visant à permettre une réelle protection des assurés, à améliorer la transparence chez les assureurs et à rendre plus équitable le système de la répartition des bénéfices entre les assurés et les actionnaires. Le Conseil fédéral est d'avis que la réalisation de cet objectif, et de ceux définis dans le cadre de la réforme précitée, va avoir pour corollaire de renforcer la confiance de la population dans tout le système de la prévoyance vieillesse.

7. La question de la baisse des recettes pour l'AVS a été abordée dans le message du Conseil fédéral concernant la réforme de l'imposition des entreprises II, dans les débats parlementaires et dans la campagne précédant la votation. Dans la brochure explicative destinée aux électeurs, le Conseil fédéral estimait que la perte de recettes à court terme atteindrait entre 86 et 130 millions de francs, en tenant compte de la charge fiscale induite par la réforme et des hypothèses de changements de comportement des propriétaires-actionnaires. Le comité référendaire parlait quant à lui d'une perte de 150 millions de francs au moins. En l'absence de nouvelles données, le Conseil fédéral ne peut pas s'exprimer sur les chiffres mentionnés dans l'interpellation. Pour obtenir des données supplémentaires, une évaluation ex post très complexe serait nécessaire. Même avec une telle étude, il ne serait pas possible de définir un montant précis, car il faudrait pour cela être en mesure de déterminer quel aurait été le comportement des propriétaires-actionnaires sans réforme fiscale. Le Conseil national a rejeté récemment le postulat Badran 12.3481, "Perte de recettes fiscales en raison de la deuxième réforme de l'imposition des entreprises", qui demandait une évaluation similaire.

8. La réforme de l'imposition des entreprises II a incité à transformer des salaires en dividendes bénéficiant d'avantages fiscaux et non soumis aux cotisations de l'AVS. Sous peine de créer des incohérences et des contradictions dans le régime légal, le droit de l'AVS ne peut pas contenir de dispositions contraires à ce principe. Cependant, les caisses de compensation sont tenues d'agir contre les abus et, dans des cas particuliers et sous certaines conditions, peuvent retransformer des dividendes exagérément élevés en salaires soumis à cotisation, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Dans le cadre de la réforme de la prévoyance vieillesse, le Conseil fédéral cherchera des solutions pour augmenter les recettes de l'AVS et réfléchira à la possibilité de fixer dans la loi les principes de lutte contre les abus, dans l'intérêt général et dans celui des assurés en particulier.

9. L'exemple de la réforme de l'imposition des entreprises II montre que des projets de législation étrangers aux assurances sociales peuvent avoir des conséquences sur l'AVS. Le Conseil fédéral, au vu également des difficultés financières qui s'annoncent, a pour objectif de repérer à temps ce type de projets et de s'y pencher. Actuellement, il ne voit aucune modification législative adoptée ou sur le point d'être adoptée qui soit susceptible de provoquer d'importantes pertes de revenus. Une telle menace deviendrait toutefois réelle si le Parlement décidait d'accorder des exonérations de cotisations plus généreuses qu'aujourd'hui sur les prestations des fonds de bienfaisance, dans le cadre de l'initiative parlementaire Pelli 11.457, "Permettre aux fonds de bienfaisance de jouer leur rôle".

Réponse du Conseil fédéral.