Rapport sur le programme de la législature

Situation initiale

Condensé du rapport de la Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national du 12.08.2014

À ce jour, les Chambres fédérales ont examiné à trois reprises le programme de la législature sous la forme d'un arrêté fédéral simple. Tout en l'adoptant, elles ont donc pu chaque fois y apporter des modifications. Au cours des délibérations consacrées à l'arrêté fédéral sur le programme de la législature 2011-2015, en mai 2012, deux initiatives parlementaires ont été déposées au Conseil national, qui visaient à ce que le Parlement ne puisse plus proposer d'amendements au rapport du Conseil fédéral sur le programme de la législature, mais puisse uniquement débattre de ce rapport et en prendre acte. La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a donné suite ces deux initiatives et, avec l'approbation de son homologue du Conseil des États, a élaboré un projet de modification de la procédure applicable au programme de la législature. Contrairement aux auteurs des initiatives, la CIP-N estime que la nécessité de légiférer ne réside pas dans la forme de la décision à rendre par le Parlement. Elle partage toutefois leur point de vue quant à la nécessité de diminuer la charge de travail induite par l'examen du programme de la législature. La commission souhaite ainsi que le Parlement continue à se prononcer sur le programme de la législature au moyen d'un arrêté fédéral simple. La Constitution impose que l'Assemblée fédérale participe aux planifications importantes, car celles-ci entraînent la prise de décisions préliminaires majeures et déterminantes pour la législation - le domaine de compétences du Parlement par excellence. Une majorité du Parlement doit pouvoir influer efficacement sur ces décisions préliminaires, qui 'ont certes pas d'effets juridiques contraignants, mais qui ont des conséquences notables. En outre, l'examen

d 'un projet d'acte suit une procédure décisionnelle plus cohérente et plus transparente que celle de l'ancien système, insatisfaisant, qui revenait à traiter de nombreuses " motions sur les grandes lignes ". Grâce à différentes mesures prises en 2007 afin d'accroître l'efficacité du Parlement, la durée des débats au Conseil national concernant l'examen du programme de la législature a déjà pu être réduite presque de moitié en 2008 et en 2012 par rapport à 2004. Cependant, le temps consacré à l'examen préalable par la Commission chargée de l'examen du programme de la législature (CPL) est resté le même. C'est pourquoi il faut désormais renoncer à instituer cette commission spéciale et confier l'examen préalable du programme de la législature aux commissions permanentes. a CIP-N s'attend à ce que celles-ci déposent moins de propositions, mais que ces dernières soient plus concrètes t plus ciblées que celles qui émanaient de la commission spéciale, laquelle a toujours examiné le programme de a législature de A à Z et manifesté une tendance à calquer ses formulations sur celles, souvent très générales et plutôt vagues, qui étaient utilisées par le Conseil fédéral. Sans la traditionnelle présentation du rapport par la commission, la durée des débats au conseil devrait encore être raccourcie.

Rapport

Avis du Conseil fédéral du 27.08.2014

(...)

Le Conseil fédéral salue toute démarche qui vise à optimiser l'examen des objets parlementaires. Il considère qu'il appartient d'abord au Parlement de définir la manière dont il entend examiner le programme de la législature, la Constitution lui conférant la tâche et la compétence de participer aux planifications importantes des activités de l'État (art. 173, al. 1, let. g, Cst.).

Le Conseil fédéral fait toutefois observer que les initiatives parlementaires 12.427 (groupe V) et 12.432 (groupe CE) demandaient le retour à une procédure par laquel- le le Parlement se bornerait à prendre acte du programme de la législature. L'initiative parlementaire 12.427 relève quant à elle que le Parlement passe actuel- lement beaucoup de temps à traiter et à adapter le programme de la législature, alors qu'il peut déterminer par d'autres moyens les projets qui doivent être accélérés et ceux qui ne doivent pas l'être. L'initiative parlementaire 12.432 souligne qu'il faut appliquer le principe de la séparation des pouvoirs et que le Parlement doit se borner à prendre acte du programme de la législature, comme c'est le cas dans les cantons. Lors des débats sur le programme de la législature, plusieurs députés ont d'ailleurs exprimé leur irritation face à la charge de travail qu'entraîne la procédure actuelle. Il est inutile, ont-ils fait valoir, que le Parlement prenne des décisions n'ayant aucun caractère obligatoire sur un programme qui émane du gouvernement, puisque les objets inscrits dans le programme de la législature lui sont généralement soumis sous la forme d'un message et d'un projet de loi. Ils ont objecté également qu'un pro- gramme du gouvernement n'avait pas à être transformé en un programme du Parle- ment et qu'il fallait respecter le principe de la séparation des pouvoirs. Ils ont encore relevé que les débats parlementaires demandaient beaucoup de travail et qu'il fau- drait un programme de législature plus efficace.

Pour le Conseil fédéral, la nouvelle procédure alourdira très probablement la charge de travail de l'administration fédérale. La procédure actuelle, qui confie l'examen du programme de la législature à une commission spéciale, permet une coordination judicieuse de la représentation du Conseil fédéral et de l'administration par la Chan- cellerie fédérale. Coordonner cette représentation au sein de onze commissions siégeant à intervalles rapprochés, voire au même moment, sera très compliqué. En outre, il sera plus difficile de garantir la cohérence du programme gouvernemental.

La solution proposée, qui consiste à confier l'examen préalable aux commissions permanentes, est par ailleurs en contradiction avec les autres exigences posées au Conseil fédéral par le Parlement quant à la nécessité de privilégier l'approche inter- départementale sur l'approche sectorielle dans le programme de la législature (voir notamment la motion 12.3185 "Aborder le prochain programme de la législature sous l'angle interdépartemental"). Le Conseil fédéral est donc d'avis qu'il faut maintenir le système d'examen du programme de la législature par une commission spéciale.

Proposition du Conseil fédéral

Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral propose de ne pas entrer en matière sur le projet de la CIP-N et soutient la proposition de la minorité de la commission.

Texte déposé

Nous fondant sur les articles 160 alinéa 1 de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, nous déposons l'initiative parlementaire suivante :

L'article 146 LParl sera adapté de manière à ce que le rapport sur le programme de la législature soit dorénavant un rapport du Conseil fédéral sur les objectifs qu'il s'est fixés pour la législature et que le Parlement se borne à en prendre acte. En outre, ce rapport sera restructuré afin que les priorités et les points essentiels soient mis en évidence.

Développement

L'instrument que constitue le message sur le programme de la législature, comme le prévoit actuellement l'article 146 LParl, est insatisfaisant tant pour l'administration que pour le Parlement. Pour l'administration il est insatisfaisant, car l'ensemble d'activités législatives prévues, subtilement échafaudé, peut être déséquilibré par des modifications apportées par l'Assemblée fédérale. Pour le Parlement cette disposition est insatisfaisante, car les objectifs mentionnés sont extrêmement flous et aucune priorité n'est fixée. Le Parlement passe actuellement beaucoup de temps à traiter et à adapter le programme de la législature, alors qu'il peut déterminer par d'autres moyens les projets qui doivent être accélérés et ceux qui ne doivent pas l'être.

Le problème du statut du programme de la législature ressort d'ailleurs aussi du message du Conseil fédéral du 25 janvier 2012. Le Conseil fédéral mentionne au chiffre 1.1 la participation de l'Assemblée fédérale à la planification de l'activité de l'État tout en indiquant explicitement que le programme de la législature et les objectifs annuels renseignent le Parlement sur l'agenda politique du gouvernement. Cette contradiction souligne que le statut de l'instrument qu'est le programme de la législature n'est pas clair et qu'il serait donc indiqué de remédier à cette situation.

Délibérations

Délibérations au Conseil national, 10.12.2014

Programme de législature - Le National veut donner des mandats au gouvernement

(ats) Finalement, le Conseil national continuera à se plier à l'exercice de l'examen du programme de législature du gouvernement. Par 100 voix contre 83, il a renoncé mercredi à revenir à l'ancien système, lorsqu'il se contentait de prendre acte de l'agenda politique du Conseil fédéral.

UDC et PLR ont échoué dans leur tentative de corriger le dispositif. L'examen du programme de législature occasionne une charge de travail disproportionnée par rapport aux effets produits, a jugé Daniela Schneeberger (PLR/BL). En fin de compte, malgré les missions que le Parlement lui attribue, le Conseil fédéral n'en fait qu'à sa guise.

Au contraire, il est essentiel que le Parlement influence la conception des grandes lignes politiques, a rétorqué Bea Heim (PS/SO). En guise de compromis, la majorité a opté pour une réforme du travail en commission, le but étant de réduire la charge de travail induite par l'examen du programme.

La commission ad hoc devrait pouvoir confier des mandats aussi contraignants qu'une motion au Conseil fédéral. Mais pas question d'autoriser chaque élu à transmettre ses mandats, a précisé Rudolf Joder (UDC/BE) au nom de la commission. Le Conseil des États doit encore se prononcer.

Le programme de législature provoque des psychodrames depuis que le Parlement peut en modifier le contenu. En 2004, l'exercice avait tourné court, la gauche et l'UDC ayant uni leurs votes pour torpiller le paquet au final. Une nouvelle procédure en cas de divergences entre les conseils est appliquée depuis. Le programme aboutit de toute façon.

Délibérations au Conseil des États, 09.03.2015

Programme de législature - Le Parlement devrait se borner à en prendre acte

(ats) Le Parlement devrait à nouveau se contenter de prendre acte du programme de législature. Le Conseil fédéral indiquerait seulement dans un rapport ses objectifs. Par 31 voix contre 6, le Conseil des États a préféré lundi cette solution à celle du National.

Enjeu : le temps "perdu" par les parlementaires à traiter l'agenda politique du gouvernement et à batailler sur chaque objectif. Le National n'a pas souhaité pour autant revenir à l'ancien système. Il a tenu à ce que le Parlement puisse confier au Conseil fédéral des mandats visant à modifier le programme de législature.

Ce "compromis" a été soutenu par plusieurs sénateurs dont Hans Stöckli (PS/BE). Le Parlement doit être associé à la planification de l'activité de l'État et non se contenter de prendre acte, a-t-il souligné. Mais la solution du National ne résout pas le problème de traitement du dossier, a critiqué Raphaël Comte (PLR/NE) au nom de la commission préparatoire.

Le programme de législature provoque des psychodrames depuis que le Parlement peut en modifier le contenu. En 2004, l'exercice avait tourné court, la gauche et l'UDC ayant uni leurs votes pour torpiller le paquet au final. Une nouvelle procédure en cas de divergences entre les conseils est appliquée depuis. Le programme aboutit de toute façon.

Délibérations au Conseil national, 04.06.2015

Programme de législature - Le National tient à ce que le Parlement ait son mot à dire

(ats) Le Parlement doit continuer d'avoir son mot à dire sur le programme de législature. Par 87 voix contre 69, le National a campé jeudi sur ses positions et exigé que les Chambres puissent confier des mandats au Conseil fédéral.

Enjeu du débat : le temps "perdu" par les parlementaires à traiter l'agenda politique du gouvernement et à batailler sur chaque objectif. L'UDC et le PLR, tout comme le Conseil des États, aimeraient revenir à l'ancien système.

Les Chambres fédérales devraient à nouveau se contenter de prendre acte du programme de législature. Le Conseil fédéral indiquerait seulement dans un rapport ses objectifs.

Mais cette solution n'a pas plu à la majorité des conseillers nationaux. Selon eux, il est essentiel que le Parlement influence la conception des grandes lignes politiques. Les Chambres pourraient ainsi confier des mandats aussi contraignants qu'une motion au Conseil fédéral.

Le programme de législature provoque des psychodrames depuis que le Parlement peut en modifier le contenu. En 2004, l'exercice avait tourné court, la gauche et l'UDC ayant uni leurs votes pour torpiller le paquet au final. Une nouvelle procédure en cas de divergences entre les conseils est appliquée depuis.