Durabilité sociale et écologique des accords bilatéraux de promotion et de protection réciproque des investissements

Texte déposé

Sachant que de plus en plus de pays remettent en question les accords bilatéraux de promotion et de protection réciproques des investissements, le Conseil fédéral est chargé d'examiner l'opportunité d'instaurer un nouveau type d'accords propres à répondre aux principes de la durabilité sociale et écologique et à contribuer, de façon probante, au développement social et écologique dans le pays d'origine comme dans le pays où les investissements sont faits. Il présentera ses propositions par la voie d'un rapport.

Développement

Suite à de mauvaises expériences réalisées dans le cadre de l'ancienne génération des accords bilatéraux de promotion et de protection réciproque des investissements (APPI), datant pour la plupart du début des années 1990, l'Afrique du Sud a dénoncé plusieurs de ces accords, le 30 octobre 2013, dont celui qu'elle avait conclu avec la Suisse. Elle a dû payer des indemnités, dont le montant n'est pas connu, après qu'une entreprise italienne d'exploitation de granit, se fondant sur un APPI, a engagé une procédure judiciaire contre le droit préférentiel accordé aux Noirs (Black Economic Empowerment,) au prétexte que ce droit portait atteinte à ses droits de propriétaire.

La plupart des 120 APPI conclus par la Suisse confèrent à l'investisseur des moyens très larges de faire valoir ses prétentions hors des juridictions nationales en s'adressant directement à un tribunal arbitral international. Or par crainte de devoir payer des indemnités, certains gouvernements renoncent à renforcer le code du travail ou les dispositions en matière de protection de l'environnement, voire se décident à dénoncer les APPI de l'ancienne génération. Outre l'Afrique du Sud, d'autres États comme la Bolivie, l'Équateur ou le Venezuela, ont suivi la même voie. Conjointement on observe une forte retenue pour signer de nouveaux accords. Selon le rapport 2013 sur les investissements dans le monde de la CNUCED, sept fois moins d'APPI ont été signés en 2012 qu'au milieu des années 1990.

Dans son rapport sur la politique économique extérieure 2009 (10.009), le Conseil fédéral a consacré un chapitre à la durabilité sans parler toutefois de la protection des investissements. Dans le chapitre 5.4.1 du rapport sur la politique extérieure 2012 (13.008), il s'interroge "dans le contexte de la concrétisation d'une politique économique extérieure durable, sur la manière dont la question des aspects de durabilité lors de futures négociations d'APPI pourra être prise en compte". Apparemment, la réponse n'a pas encore été trouvée. En tout état de cause, il faut notamment renforcer le droit des États de légiférer, limiter et préciser la clause régissant le "traitement juste et équitable", améliorer la transparence de la procédure d'arbitrage et renforcer l'obligation de s'investir pour une économie socialement responsable.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Avis du Conseil fédéral

Dans le chapitre 5.4.1 du rapport sur la politique économique extérieure 2012 (13.008), le Conseil fédéral a indiqué qu'en 2012, un groupe de travail interne a examiné la pratique de la Suisse en matière de conclusion d'APPI et a notamment défini comment mieux tenir compte de l'aspect de la durabilité dans ces accords. Les travaux du groupe ont été menés en lien avec la concrétisation d'une politique économique extérieure durable, dont l'orientation stratégique avait été présentée en détail dans le rapport sur la politique économique extérieure 2009 (10.009), comme le relève d'ailleurs le postulat.

Dans le cadre de cet examen, les APPI conclus par la Suisse ont été comparés à ceux passés par d'autres États. Le groupe de travail a également analysé en profondeur la jurisprudence pertinente des tribunaux arbitraux internationaux et les documents-cadres de différentes enceintes internationales, en particulier de l'OCDE et de la CNUCED. De plus, des réunions ont été organisées avec des experts externes. Le résultat de ces efforts s'est traduit par plusieurs nouvelles dispositions que la Suisse intègre depuis fin 2012 dans toutes les négociations d'APPI, nouvelles ou en cours. L'une de ces dispositions précise expressément qu'en principe, les APPI n'entravent pas la liberté d'un État de réglementer, ce qui satisfait à la demande formulée dans le postulat. Par ailleurs, le préambule a été considérablement étoffé : il mentionne dorénavant le développement durable, la protection des droits de l'homme, la lutte contre la corruption ainsi que la responsabilité sociale des entreprises. Enfin, le nouveau règlement sur la transparence dans les procédures arbitrales pour résoudre les différends en matière d'investissement, adopté par la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI) en juillet 2013 et mis en vigueur le 1er avril 2014, répond à la requête émise à cet égard dans le postulat. À l'heure actuelle, un groupe de travail de la CNUDCI se penche sur l'élaboration d'une convention internationale qui permette également d'appliquer ce nouveau règlement aux APPI déjà conclus.

Par conséquent, le souhait du postulat de respecter l'objectif de durabilité dans les APPI est largement rempli. Le Conseil fédéral est d'avis que les modifications de la pratique en matière d'APPI ne correspondent pas à un concept entièrement nouveau, mais témoignent plutôt d'une évolution graduelle. La Suisse continuera de suivre de près les discussions internationales et la pratique des autres pays en matière d'accords. A titre d'exemple, l'UE est sur le point de conclure son premier APPI. Elle prévoit de préciser certaines normes de protection, comme la clause régissant le "traitement juste et équitable" que mentionne le postulat. À la lumière de ces développements, le Conseil fédéral continuera d'examiner en continu la politique de la Suisse en matière d'APPI et adaptera sa pratique si nécessaire. Il informera le Parlement des nouveautés à ce sujet par le biais du rapport annuel sur la politique économique extérieure. Par ailleurs, chaque nouvel APPI sera accompagné d'un message détaillé à l'intention du Parlement, dans lequel les différentes dispositions seront commentées, y compris celles concernant la durabilité. Pour ces raisons, le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas opportun de présenter un rapport supplémentaire à ce sujet.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.