Protection des droits politiques

Texte déposé

En 2010, le Conseil fédéral partait encore de l'idée qu'en cas de conflit entre un traité international et une nouvelle norme constitutionnelle, le traité en question devait être dénoncé si l'incompatibilité ne pouvait être levée par une renégociation du traité. Si l'on suit cette interprétation, le Conseil fédéral a non seulement la responsabilité, mais aussi le pouvoir de dénoncer d'importants traités (tels que les accords bilatéraux ou la Convention européenne des droits de l'homme) sans l'aval explicite du peuple. Dans une démocratie telle que la nôtre, il est problématique que le Conseil fédéral puisse dénoncer des traités internationaux sans l'accord exprès du peuple, tout particulièrement dans le cas des traités qu'il n'a pu ratifier qu'avec l'aval des citoyens. Il pourrait donc arriver qu'un traité soit dénoncé sans que le Conseil fédéral ne dispose d'un mandat d'une légitimité démocratique au moins équivalente aux conditions qui ont permis la ratification dudit traité.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. À qui revient, selon la Constitution, la compétence de dénoncer les traités internationaux importants au sens de l'art. 141, let. d, de la Constitution ?

2. Le Conseil fédéral part-il toujours de l'idée qu'un traité international doit être dénoncé s'il existe un réel conflit entre un traité international et une nouvelle norme constitutionnelle et que cette incompatibilité ne peut pas être levée par une renégociation du traité ?

a. Dans l'affirmative, le Conseil fédéral estime-t-il qu'il a le droit, sur la base de la nouvelle disposition constitutionnelle relative à l'immigration (art. 121a), de dénoncer l'accord avec l'UE sur la libre circulation des personnes sans que le peuple nepuisse se prononcer au préalable sur la question ?

b. Dans la négative, part-il de l'idée que l'article 121a de la Constitution pourra être mis en oeuvre même si la renégociation échoue, autrement dit qu'il pourra être mis en oeuvre sans qu'il soit nécessaire de respecter l'accord sur la libre circulation des personnes ?

3. Dans le rapport qu'il a publié en 2010 sur la relation entre droit international et droit interne, le Conseil fédéral part de l'idée que certains traités ne peuvent pas être dénoncés "parce que la dénonciation paraît difficilement envisageable politiquement". À qui revient la compétence de décider qu'un traité peut (ou ne peut pas), pour des raisons politiques, être dénoncé ?

Avis du Conseil fédéral

1./3. Le Conseil fédéral, comme sous l'empire de l'ancienne Constitution, a la compétence de dénoncer les traités internationaux en vertu de l'art. 184, al. 1, de la Constitution. Cette norme constitutionnelle lui attribue la charge des affaires étrangères, sous réserve des droits de participation de l'Assemblée fédérale ; elle lui confie en outre la tâche de représenter la Suisse à l'étranger. Elle est conforme à la conception du droit constitutionnel selon laquelle le Conseil fédéral assume la direction de la politique extérieure. Il est donc appelé à exécuter des actes de droit international, notamment signer, ratifier et dénoncer des traités internationaux.

La compétence du Conseil fédéral de dénoncer les traités internationaux s'étend à ceux qui sont sujets au référendum conformément à l'art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution. La démocratie directe n'en est pas menacée. Lorsque le peuple accepte en référendum l'arrêté de l'Assemblée fédérale portant approbation d'un traité international, il habilite le Conseil fédéral à ratifier ce dernier. Il ne peut l'y obliger. Le Conseil fédéral n'est nullement tenu de faire entrer en vigueur par ratification un traité international adopté par le Parlement. De même, l'adoption du traité par le Parlement ne restreint en aucun cas la compétence du Conseil fédéral de le dénoncer.

L'art. 152, al. 3, LParl oblige le Conseil fédéral à consulter les commissions parlementaires compétentes en matière de politique extérieure (CPE) sur les orientations principales de sa politique. Une telle consultation serait indiquée si le Conseil fédéral envisageait de dénoncer l'Accord de libre circulation des personnes conclu entre la Suisse et l'Union européenne (UE). Cette dénonciation aurait de lourdes conséquences sur la politique d'intégration menée par la Suisse à l'égard de l'UE puisqu'en vertu de la clause guillotine, les autres accords bilatéraux I cesseraient automatiquement d'être applicables.

Lors de cette consultation, les CPE seraient également appelées à estimer s'il s'agit d'un traité international "qu'il serait difficilement envisageable de dénoncer pour des raisons politiques". La compétence du Conseil fédéral de dénoncer les traités internationaux ne l'empêche pas de requérir l'autorisation expresse des commissions compétentes ni du plénum de l'Assemblée fédérale. Il ne pourrait néanmoins agir de la sorte que si cette procédure d'autorisation figurait déjà dans l'arrêté d'approbation du traité ou s'il s'agissait d'un traité particulièrement important. Dans son récent rapport intitulé "40 ans d'adhésion de la Suisse à la CEDH : Bilan et perspectives", le Conseil fédéral a noté qu'il paraissait inconcevable aujourd'hui de dénoncer la CEDH sans que le Parlement soit intégré à ce processus d'une portée extraordinaire (cf. ch. 7.5 du rapport ; FF 2015 353).

2. La position du Conseil fédéral n'a pas changé par rapport à celle qu'il a présentée dans son rapport de 2010 sur la relation entre droit international et droit interne (FF 2010 2067). Lorsqu'il y a un conflit entre une nouvelle norme constitutionnelle et le droit international, qu'il est impossible de résoudre par une interprétation conforme au droit international (ch. 9.6 et 10 du rapport), il faut mettre en oeuvre la nouvelle norme et, dans la mesure du possible, adapter le traité international qui y est contraire ou le cas échéant le dénoncer. S'il est impossible de dénoncer le traité pour des motifs juridiques ou politiques, la Suisse doit supporter les conséquences d'une éventuelle violation du traité (cf. la responsabilité internationale et ses suites concrètes au ch. 6.2 du rapport). En vertu du principe de l'art. 192, al. 1, de la Constitution, selon lequel la Constitution peut être révisée en tout temps, totalement ou partiellement, le peuple et les cantons ont aussi la possibilité de modifier ou d'abroger la norme constitutionnelle contraire au droit international. Au stade actuel de la mise en oeuvre du nouvel article sur l'immigration (art. 121a de la Constitution) et dans la perspective des négociations avec l'UE, le Conseil fédéral estime qu'il est trop tôt pour se prononcer sur les questions 2a et 2b, d'autant qu'elles ne vont peut-être jamais se poser en ces termes.

Réponse du Conseil fédéral.